鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村土地制度改革的“瀏陽路徑”

鄧彬

摘要：農(nóng)村土地制度作為農(nóng)村制度體系的基礎(chǔ)與核心，其優(yōu)化與否，既是有效破解“三農(nóng)”問題的前提，也是深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵。文章針對全國33個試點地區(qū)之一——湖南省瀏陽市農(nóng)村土地制度改革三項試點改革的經(jīng)驗做法進行了分析，尋找出一條如何喚醒“沉睡資產(chǎn)”，使農(nóng)村土地資源“活”起來的現(xiàn)實路徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度改革;瀏陽路徑

瀏陽市是湖南省重點建設(shè)的五座縣市級大城市之一，已連續(xù)多年進入全國百強縣。2014年就首次入選中國全面小康十大示范縣市，成功躋身福布斯中國大陸最佳縣級城市榜第28位，是中部地區(qū)唯一上榜縣市。但隨著社會的發(fā)展，瀏陽在農(nóng)村土地使用中也和其他諸多縣市一樣出現(xiàn)了一些問題——“空心村”、“一戶多宅”、“建新不拆舊”等，宅基地退出不暢，基層管理利用粗放，大量土地閑置浪費等問題依然突出。土地是農(nóng)民的“命根”，但同時也是“沉睡的資產(chǎn)”，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，如何喚醒這些“沉睡的資產(chǎn)”，使農(nóng)村土地資源“活”起來？瀏陽市通過宅基地制度改革，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和農(nóng)村土地征收制度改革三項試點，探索出了一條“三破一統(tǒng)”的“瀏陽路徑”。

一、農(nóng)村宅基地制度改革“破冰之旅”

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)路徑有哪些？以農(nóng)村宅基地制度改革為突破口是可選之策，瀏陽市農(nóng)村宅基地制度改革的先行先試為我們提供了寶貴的經(jīng)驗借鑒。

2015 年3月，瀏陽市作為國務(wù)院確定的 33 個農(nóng)村土地制度改革試點縣（市、區(qū)）之一，開啟了農(nóng)村宅基地制度改革的“破冰之旅”。

大瑤鎮(zhèn)南山村是瀏陽農(nóng)村“宅改”的典范之一。來到位于瀏陽南部的南山村，村口紅色粗體的“先行先試”彰顯其“宅改”自信。大瑤鎮(zhèn)通過以點帶面，逐一擊破，牢牢緊握四大重錘，催生出一個個生動的改革案例。

（一）破冰重錘一：跨村鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)

跨村鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)突破本農(nóng)村集體經(jīng)濟這個界限，允許在瀏陽市內(nèi)流轉(zhuǎn)，條件是只要符合“本市農(nóng)村戶口、一戶一宅、原有的宅基地已退出復(fù)耕”。瀏陽農(nóng)民劉亞光，或許會被載入湖南土地改革史，是最早受益新政的當?shù)剞r(nóng)民之一。劉亞光原來住在原楊花鄉(xiāng)老桂村，因為老家宅基地處于地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)，而且非常貧困落后。他通過易地搬遷在大瑤鎮(zhèn)南山村芙蓉小區(qū)新建了一棟2層小洋樓，日子過得非常愜意。

宅基地制度改革后，瀏陽市將宅基地流轉(zhuǎn)擴大到除4個街道、2個園區(qū)規(guī)劃外的全市范圍，農(nóng)民有了更多的居住選擇權(quán)。截至目前，全市共跨村鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)376戶。

（二）破冰重錘二：有償使用

跨村鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)，“外來戶”享受本地的公共資源，“本地戶”會同意嗎？這些人的權(quán)益如何維護？基于這些問題，瀏陽積極探索有償使用制度。

有償使用的對象之一跨村鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)的“外地戶”?？绱彐?zhèn)流轉(zhuǎn)的“外地戶”，在一次性繳納擇位競價費后，還需每年繳納有償使用費，才能獲得相應(yīng)的宅基地使用權(quán)。有償使用費“村收村支”，主要用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，“本地戶”享受到了更加優(yōu)越的村莊環(huán)境和更加完善的配套服務(wù)。劉亞光通過有償使用，在大瑤鎮(zhèn)南山村芙蓉小區(qū)新建的2層小洋樓辦理了《不動產(chǎn)權(quán)證書》。

有償使用的對象之二是超面積使用宅基地的農(nóng)戶。通過對試點區(qū)域的全面調(diào)研和深入研究，瀏陽市出臺了《農(nóng)村宅基地管理辦法》，對宅基地法定面積標準予以明確，未超過法定面積的，無償使用;超過法定面積的，超過部分實行有償使用。

有償使用的目的并不是收費，將有償使用與自愿退出相結(jié)合，對不愿意繳納有償使用費的，主動拆除多占部分的建筑物，既解決農(nóng)民住房保障問題，又促進節(jié)約集約用地。

（三）破冰重錘三：有償退出

湖南省瀏陽市按照改革要求，探索建立了自愿有償退出機制。在群眾自愿的基礎(chǔ)上，通過找補差價或有償收儲等形式，由本集體經(jīng)濟組織有償收回群眾自愿退出的宅基地。

瀏陽市大瑤鎮(zhèn)南山村新河小區(qū)集中居住了28戶農(nóng)民，其中26戶來自外村鎮(zhèn)。在南山村新河小區(qū)集中居民區(qū)，一棟棟造型別致的別墅錯落有致，一條條烏黑發(fā)亮的柏油路縱橫交錯。小區(qū)曾經(jīng)所在地有7棟散落的宅基地農(nóng)房，為了騰出土地建設(shè)這個集中居民點，其中3戶是有償退出，4戶無償退出。村民張賢告是3戶有償退出者之一，也是大瑤鎮(zhèn)首批選擇有償退出的“吃螃蟹者”之一。他選擇以置換找補差價的方式有償退出，意思就是先有償退出宅基地用來新建集中居民點，再就地重新選擇一塊土地回遷。按照農(nóng)村宅基地退出補償標準，他一共拿到24.6萬元房屋補償款。這個價格是通過評估中介對房屋估值，再與集體經(jīng)濟組織協(xié)商后確定并公示后確定的。

（四）破冰重錘四：退出復(fù)墾

2018年，瀏陽將“一戶多宅”清理整治納入深化統(tǒng)籌農(nóng)村土地制度改革“五大行動”，在全市全面實施“一戶多宅”拆除工作，盤活利用閑置、廢棄的農(nóng)村宅基地。大瑤鎮(zhèn)迅速響應(yīng)，積極行動，拆除“多宅”384宗、面積6萬平方米，在全市率先實現(xiàn)拆除任務(wù)“清零”。截至目前，全市共拆除“一戶多宅”8720宗、面積132.7萬平方米。

房屋拆除退出后，結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，大力推進復(fù)墾工作?，F(xiàn)大瑤鎮(zhèn)已完成復(fù)墾資源調(diào)查和測量工作，預(yù)計可復(fù)墾耕地240多畝，為實現(xiàn)耕地占補平衡做出了積極貢獻。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革“破頸之旅”

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域一體化的快速推進，瀏陽各項建設(shè)用地的供給面臨巨大壓力。如何突破用地瓶頸，推動經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展？農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革給出了新答案。

（一）入市后土地性質(zhì)未變，集體土地“火起來”

瀏陽市大瑤鎮(zhèn)南陽村的金色搖籃幼兒園，兩棟色彩艷麗的建筑成為小鎮(zhèn)上的一道風景線。過去，這里是一所閑置多年的小學，破舊的校舍不僅影響小鎮(zhèn)形象，還造成土地資源浪費。

2016年9月，瀏陽市開始了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點，制定了民主表決、入市申請、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審查、部門審核、方案審批、公開交易、結(jié)果公示的一套完整的入市程序，建立了“城鄉(xiāng)地價一體化”基準地價體系，開發(fā)了集體經(jīng)營性建設(shè)用地網(wǎng)上掛牌出讓系統(tǒng)，探索了協(xié)議出讓、掛牌出讓等多種市場交易方式。2017年1月，這宗3.18畝地塊通過瀏陽市國土資源網(wǎng)上交易系統(tǒng)公開掛牌出讓。劉潤香以90萬元最高報價競得湖南省首宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市地塊，土地出讓年限40年。區(qū)別于國有建設(shè)用地出讓，出讓年限到期后，該地塊土地性質(zhì)仍為集體所有。

集體土地與國有土地實現(xiàn)了“同權(quán)同價”，使用起來更加方便，民營經(jīng)濟、小微企業(yè)以及新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展有了更快捷多元的用地選擇，有效促進了農(nóng)村經(jīng)濟一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。截至2018年4月，瀏陽完成集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市18宗，面積649.27畝。

（二）復(fù)墾后異地置換使用，存量用地“活起來”

部分農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，隨著產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，該部分存量建設(shè)用地無法發(fā)揮作用，在當前用地指標愈加趨緊的形勢下，形成了極大浪費。瀏陽市鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)雙橋村湘和化工廠因經(jīng)營不善而倒閉，隨著該鎮(zhèn)環(huán)?？萍际痉秷@的建立，產(chǎn)業(yè)向園區(qū)聚攏，該廠83畝建設(shè)用地一直閑置。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革后，瀏陽市積極探索調(diào)整入市途徑，將閑置、荒廢的建設(shè)用地復(fù)墾復(fù)綠后，其建設(shè)用地指標可置換到其他產(chǎn)業(yè)集中區(qū)使用。結(jié)合該政策，鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)政府因地制宜組織對該廠區(qū)用地進行復(fù)綠，其建設(shè)用地指標置換到該鎮(zhèn)北星社區(qū)使用，進一步優(yōu)化了功能分區(qū)，保障了項目建設(shè)用地需求。

（三）增值后收益公平分享，集體經(jīng)濟“壯起來”

2018年1月，高坪鎮(zhèn)人民政府作為入市主體，將高坪鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的一塊集體經(jīng)營性建設(shè)用地通過網(wǎng)上掛牌出讓，成交總價款1333.9萬元，其中10%作為收益調(diào)節(jié)金繳納財政，其余1200萬元全部由集體分享。

長期以來，土地出讓收益“取之于鄉(xiāng)，用之于城”，直接用在農(nóng)村建設(shè)的比重較低。土地增值收益這塊“蛋糕”上，如何切出更大部分用于鄉(xiāng)村振興？

瀏陽市探索建立了兼顧國家、集體和個人的土地增值收益分配機制，采取累進遞增方式收取收益調(diào)節(jié)金，其余收益由農(nóng)村集體和個人進行合理分配。目前全市18宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市地塊成交總價款7233萬元，農(nóng)村集體和農(nóng)民獲收益6836萬元。

三、農(nóng)村土地征收制度改革“破壁之旅”

宅基地能跨村鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)，集體經(jīng)營性建設(shè)土地還能入市創(chuàng)收，土地的價值進一步凸顯，農(nóng)村土地征收制度這堵“硬墻”不再堅不可破，改革成為必然。

（一）縮小征地范圍

2016年9月實施土地征收制度改革后，瀏陽制定了《土地征收試點目錄》，嚴格界定公共利益項目用地類型，不在目錄范圍內(nèi)的用地一律不準征收，達到了縮小征地范圍、縮減征地規(guī)模的要求。2017年，全市按照試點要求實施征地27宗，面積502.31公頃。

（二）規(guī)范征地程序

蒙華鐵路瀏陽段創(chuàng)下了征地拆遷的“瀏陽速度”，僅花了1個月時間，完成征地4836.4畝、拆遷房屋624棟，沒有群體性、越級上訪和負面輿情等情況發(fā)生，征拆工作的快速推進離不開群眾的理解與支持。

瀏陽嚴格規(guī)范征地程序：創(chuàng)新實施“三榜公示”制度，強化征前聽證行為，前置社會穩(wěn)定風險評估，推行民主協(xié)商機制，維護了被征地群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，有效推動了征拆工作順利開展。

（三）健全多元保障

瀏陽市選定關(guān)口街道長興安置區(qū)作為探索多元保障機制的試點，提供多途徑安置選擇。對選擇安置房源的安置戶，提供高層和多層兩種安置方式，做到留房、留門面、留物業(yè);對選擇自行購買商品房的安置戶，出臺安置房源指標回購辦法，為其提供人均20.8萬元的安置房源指標回購現(xiàn)金。同時，建立被征地農(nóng)民困難補助基金，將被征地群眾全部納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療和社會養(yǎng)老保險等，完善了多元安置保障機制。

四、農(nóng)村土地制度改革三項試點“統(tǒng)籌之旅”

瀏陽堅持系統(tǒng)性思維和“一盤棋”思想，注重“三個統(tǒng)籌”，最大限度釋放改革的綜合效應(yīng)和政策紅利，增添改革的含金量。

（一）三項改革試點間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

瀏陽永安鎮(zhèn)有大小家具企業(yè)400多家，但多為家庭作坊式生產(chǎn)，“小、散、亂”，急需打造一個家具制造產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。然而，這么大的一個項目，怎樣快速落地，怎樣解決指標，怎么分配收益？成為擺在面前的難題。

在此形勢下，瀏陽把握三項試點間的內(nèi)在聯(lián)系，順勢而為。圍繞項目怎么落地，瀏陽嚴格界定征地范圍，合理劃分入市與征收界線。明確以入市方式保障項目落地。

圍繞用地指標怎么來，按照建設(shè)權(quán)證管理辦法將沙市、鎮(zhèn)頭等鄉(xiāng)鎮(zhèn)退出的宅基地、廢棄的工礦用地等。復(fù)懇復(fù)綠后折算為建設(shè)用地指標，異地調(diào)整解決該項目用地指標352畝。實現(xiàn)了宅改與入市的有機結(jié)合。

圍繞土地收益怎么分？堅持土地增值收益集體所有，全員共享，該項目中沙市、鎮(zhèn)頭等鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得集體建設(shè)用地復(fù)墾項目收益980多萬元。

（二）與其他改革試點的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

跨村鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)為農(nóng)民抵押貸款帶來了新希望，何明水作為第一批試水的村民，十萬貸款額立馬翻番成了二十萬。而就在三年前，同樣的樓房，貸款能批下的金額，卻只有十萬。

瀏陽市自1998年在全國率先試點農(nóng)房抵押貸款試點，農(nóng)房抵押貸款更多的是一種“信譽貸款”，財產(chǎn)價值無法得到真正體現(xiàn)，農(nóng)村宅基地成為了“沉睡的資產(chǎn)”。

農(nóng)村土地制度改革后，有償使用為歷史形成的超面積宅基地確權(quán)發(fā)證，流轉(zhuǎn)范圍擴大暢通了抵押權(quán)處置渠道，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記讓房地一體更具財產(chǎn)價值，一紙不動產(chǎn)權(quán)證書真正成為了貸款的“硬通貨”。目前全市共發(fā)放農(nóng)房抵押貸款37.1億元，惠及農(nóng)戶1.86萬戶，為農(nóng)民群體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供了活水源泉。

（三）與重點工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

結(jié)合全域美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，通過宅基地有償使用、自愿有償退出、擴大流轉(zhuǎn)范圍等舉措，精心打造一批規(guī)劃科學、布局合理、環(huán)境優(yōu)美的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)樣板。目前，全市成功創(chuàng)建古港鎮(zhèn)梅田湖村等21個美麗鄉(xiāng)村、永安鎮(zhèn)華山屋場等45個幸福屋場。

結(jié)合精準扶貧工作，充分利用農(nóng)村土地制度改革政策，盤活農(nóng)村土地資源，激發(fā)貧困村的發(fā)展動力，帶動廣大群眾脫貧致富。永安鎮(zhèn)美栗谷入市項目，16戶建檔立卡貧困戶以土地入股，并通過贈送5000元/戶的股份和優(yōu)先安排工作崗位的方式，使其既是股東又是員工，帶動了貧困戶脫貧增收。改革試點以來，全市實現(xiàn)脫貧6246戶、2.1萬人，貧困發(fā)生率由3.2%下降至1.8%。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，瀏陽市農(nóng)村土地制度改革三項試點雖已取得了階段性成效，也有許多可復(fù)制推廣的經(jīng)驗，但也面臨著一些困難。比如農(nóng)民主動申請辦理農(nóng)房不動產(chǎn)登記發(fā)證積極性不高、“一戶多宅”清理拆除難度大、收益分配有待完善、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市有待提質(zhì)擴面、宅基地“三權(quán)分置”探索有待深入、農(nóng)民集中居住意愿不強等問題，仍然需要進一步研究。

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（作者單位：湖南省委黨校經(jīng)濟學教研部）