中國旅游40年：市場化的政府主導

厲新建 時姍姍 劉國榮

Doi： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2019.02.005

經(jīng)過40年的發(fā)展，旅游業(yè)在促進社會經(jīng)濟發(fā)展、提升我國國際地位、帶動人口就業(yè)和增加人民福祉等方面取得了巨大的成績。當我們滿懷信心 “迎接正在興起的大眾旅游時代”，走向美好生活新時代之際，客觀認識過去40年中國旅游發(fā)展的歷程和經(jīng)驗，是繼成為國民經(jīng)濟戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)之后，將旅游業(yè)打造成“提高人民生活水平的重要產(chǎn)業(yè)”的必然要求。

一、 40年旅游發(fā)展的“市場化的政府主導”之路

回首旅游業(yè)改革開放40年的發(fā)展，高層積極推動、產(chǎn)業(yè)定位調(diào)整、政企有序脫鉤、政策持續(xù)創(chuàng)新，如此等等，都有著明顯的政府主導的印記，總結(jié)過去旅游業(yè)發(fā)展經(jīng)驗時也往往概之以“政府主導型發(fā)展模式”。不過深入觀察會發(fā)現(xiàn)，我國旅游業(yè)的政府主導實際上是一種“市場化的政府主導”發(fā)展模式。與“政府主導的市場化”突出強調(diào)政府在市場化進程中所起的作用不同，“市場化的政府主導”則是突出強調(diào)政府主導的過程主要是圍繞著長期的市場化發(fā)展目標、采取的是帶有明顯的市場化性質(zhì)的行為和舉措，包括帶有明顯的市場化思維與特征的行政措施。更何況實際上中國不少旅游領(lǐng)域的市場化發(fā)展恰恰是因為沒有政府主導才迅速生發(fā)、成長起來的，尤其是最近這些年基于新技術(shù)的新興旅游業(yè)態(tài)和跨界融合的旅游創(chuàng)新發(fā)展。過去40年中國旅游的市場化的政府主導，是指盡管旅游業(yè)的發(fā)展進程中始終活躍著政府（旅游行政主管部門）的身影，但實質(zhì)上政府是緊緊圍繞市場化發(fā)展目標，從市場發(fā)展的實際情況出發(fā)，通過市場化的、行政化的手段，引導和服務(wù)于旅游業(yè)發(fā)展。市場化的政府主導是既盡量遵循旅游業(yè)發(fā)展的市場規(guī)律，但又不完全走純自然發(fā)展的道路，從而在政府主導推動下，短時間內(nèi)完成旅游業(yè)發(fā)展市場化目標的非自然過程。在趕超型經(jīng)濟體中，市場化的政府主導是壯大基礎(chǔ)、應對競爭、快速發(fā)展的重要路徑，也是漸進式改革戰(zhàn)略下真正實現(xiàn)“有效的市場”“有為的政府”的必然選擇。在旅游業(yè)發(fā)展初期，政府甚至直接與企業(yè)合二為一，到后來逐漸演變?yōu)檎k企業(yè)、再到后來的政府管企業(yè)，并向著既充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用、又高度注重更好地發(fā)揮政府作用的新階段演變。

我們可以看到，在市場還很小、市場主體還很脆弱的情況下，政府辦企業(yè)的現(xiàn)象比較普遍，政府直接干企業(yè)、干市場該干的事，甚至國家領(lǐng)導人過問旅游具體的業(yè)務(wù)問題，床位不夠包機不足都可以找國務(wù)院領(lǐng)導協(xié)調(diào)解決。當市場逐漸成長、力量逐漸壯大的時候，開始試行政企分開，期待市場發(fā)揮更大作用的時候，政企分開的力度加大，政府從辦企業(yè)轉(zhuǎn)向管企業(yè)、引導企業(yè)。在這個階段，標準化作為市場信號機制發(fā)揮了重要作用。當市場持續(xù)壯大、需求快速發(fā)展、市場主體地位確立、從制度上明確了市場的決定性地位后，如何推動模塊化供給之間的協(xié)同以構(gòu)建目的地旅游產(chǎn)業(yè)生態(tài)，在市場蓬勃發(fā)展與市場失序失信現(xiàn)象并存時如何處理好“有效市場”和“有為政府”之間的關(guān)系，都需要有新的理論指導，也需要有新的工作手段。在這個階段，中國優(yōu)秀旅游城市評選以及旅游（產(chǎn)業(yè)）發(fā)展大會申辦制和全域旅游發(fā)展理念指導下的全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建在政府主導的歷史進程中相繼涌現(xiàn)，有力地推動了我國旅游業(yè)的市場化發(fā)展。

因此，在市場化的政府主導之路上，政府主導如何通過旅游標準化這一信號機制來引導市場主體在更短時間內(nèi)適應市場需求，如何通過旅游目的地間你追我趕的錦標賽機制來激活各地政府的競爭活力，如何通過理論化的傳播提升來整體賦予旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新動能等問題就值得我們穿過歷史的故事進行梳理。

二、 通過標準化推進“市場化的政府主導”

自1987年拉開我國旅游業(yè)標準化工作的序幕，30多年的標準化發(fā)展過程中，我國旅游行政主管部門根據(jù)市場發(fā)展的動態(tài)變化，通過旅游標準化體系的不斷豐富與完善，積極引導和服務(wù)于旅游業(yè)的市場化發(fā)展。改革開放初期，我國旅游市場基礎(chǔ)設(shè)備設(shè)施相對短缺，服務(wù)配套供給不足，接待能力較弱，嚴重制約了旅游業(yè)的發(fā)展速度與發(fā)展質(zhì)量。隨著改革開放的推進，旅游業(yè)發(fā)展突飛猛進，亟須完善我國旅游基礎(chǔ)設(shè)施的標準化建設(shè)來滿足大量游客的旅游需求。此外，旅游產(chǎn)品的異地消費性又要求建立標準體系來減少旅游者消費的不確定性。由此，我國政府圍繞市場中旅游配套設(shè)施缺乏、旅游需求滿足難等特點開展了一系列標準化工作。1987年頒布了我國旅游業(yè)首部國家標準《旅游涉外飯店星級的劃分與評定》，1995年成立世界首家“全國旅游標準化技術(shù)委員會”，1999年施行《旅游景區(qū)（點）質(zhì)量等級的劃分與評定》。這兩個標準分別圍繞旅游業(yè)發(fā)展的“住”與“游”這兩個核心組成部分，分別從滿足入境旅游市場和國內(nèi)旅游市場這兩個市場入手，產(chǎn)生積極而深遠的社會影響：在飯店星級標準之后我國的很多服務(wù)行業(yè)都引入了星級的概念;在旅游資源多頭管理的情況下，旅游者忽略了管理體制差異而獨獨偏愛A級景區(qū)這個金字招牌的影響力。旅游行政主管部門通過標準化這個信號機制帶動了包括飯店、景區(qū)在內(nèi)的諸多旅游企業(yè)更快更好地走進了市場，“俘獲”了旅游者的“芳心”，也引導了涉旅企業(yè)的旅游類投資，旅游行政主管部門藉著為旅游企業(yè)服務(wù)、為旅游者服務(wù)的市場化思維，獲得了來自供給端和需求端的支持，樹立了市場化的權(quán)威，構(gòu)建了“有為政府”的重要基石。

建立在已有工作成效的基礎(chǔ)上，旅游行政主管部門對標準進行了不斷修訂完善，到2020年旅游國家標準將達到45項以上，行業(yè)標準達到60項以上，且新建200個以上全國旅游標準化試點示范單位。標準化工作是規(guī)范和引導市場按照共同的規(guī)則進行生產(chǎn)活動的基礎(chǔ)性活動，在保障旅游業(yè)的管理和服務(wù)的系統(tǒng)性、規(guī)范性與專業(yè)性的同時，引導了旅游市場的良性競爭。旅游企業(yè)只有遵循標準，保障產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的前提下，通過自身產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新來提高市場競爭力。從標準化工作入手，緊密圍繞市場發(fā)展，為建設(shè)我國一流的國際化旅游目的地形象而不斷努力，仍將是未來很長一段時間旅游領(lǐng)域“市場化的政府主導”所涉重要工作。當然，隨著旅游市場環(huán)境的變化，標準化作為市場信號機制的作用將會發(fā)生變化，在持續(xù)推動標準化規(guī)劃工作的同時，如何構(gòu)建包括品牌促進在內(nèi)的新的信號機制將是不小的挑戰(zhàn)。

三、 通過機制化推進“市場化的政府主導”

改革開放40年來，政府在包括組織領(lǐng)導機制、旅游綜合管理機制、部門聯(lián)動機制、旅游配套機制、政策創(chuàng)新機制等旅游發(fā)展機制創(chuàng)新上進行了不斷探索。以旅游投資為例，為了響應“旅游事業(yè)大有文章可做，要突出地搞，加快地搞”的指示和“政治接待型”向“經(jīng)濟經(jīng)營型”的模式轉(zhuǎn)變，旅游業(yè)最早利用了外資、僑資等。后來政府于1984年提出了國家、地方、部門、集體和個人一起上，自力更生與利用外資一起上的“五個一起上”方針。再后來，在政府扶持資金方面，由最初的直接投資到間接補貼再到以獎代補、競爭性評價補貼，以及現(xiàn)在不少地方或建立了“政府引導、市場化運作”的產(chǎn)業(yè)基金，委托第三方作為出資代表，選擇并委托基金投資托管人，對投資運作和托管情況進行監(jiān)管，重點對符合政府發(fā)展規(guī)劃的項目進行投資;或成立平臺投資公司，“邊進邊做邊退”，發(fā)揮投資引導作用，撬動社會資本參與旅游投資建設(shè);甚至還批復了特定地區(qū)的旅游產(chǎn)業(yè)投資基金，以探索優(yōu)化融資渠道、利用資本市場、創(chuàng)新片區(qū)扶貧模式，也有多個地區(qū)明確了旅游部門對重大旅游項目一票否決權(quán)的旅游功能內(nèi)審機制。

在過去的40年中，通過機制化設(shè)計完成政府主導市場化的案例還集中體現(xiàn)在中國優(yōu)秀旅游城市評選和各地的旅游發(fā)展大會。正如前述，由于傳統(tǒng)上旅游行業(yè)主管部門在政府序列中地位相對較低，旅游業(yè)的綜合性特征又使得旅游行業(yè)管理涉及范圍較廣，這種“職權(quán)低、事權(quán)高”的現(xiàn)象在我國旅游市場培育初期、發(fā)展還不成熟的情況下，極大地影響了旅游業(yè)的發(fā)展。在這種情況下，如何在引導、調(diào)動旅游企業(yè)的積極性基礎(chǔ)上，調(diào)動具有更強協(xié)調(diào)能力的更高層次管理者的積極性就成了政府主導的重要課題。1995年發(fā)布通知、1996年召開座談會、1997年籌備、1998年正式開展的中國優(yōu)秀旅游城市評選正是通過調(diào)動市委書記市長抓旅游的積極性，從而使中國旅游從目的地層面上得到了極大的提升，解決了市場自然發(fā)育自然生長無法解決的發(fā)展問題。在中國優(yōu)秀旅游城市評選中，由于隱含著類似錦標賽機制，從而激活了地區(qū)間的相互競爭，激發(fā)了各個旅游目的地城市爭優(yōu)創(chuàng)先的積極性，從而帶動我國旅游業(yè)整體水平的提升。

如果說中國優(yōu)秀旅游城市評選是從全國層面進行了“市場化的政府主導”的話，那旅游（產(chǎn)業(yè)）發(fā)展大會的出現(xiàn)及發(fā)展則是省級層面進行“市場化的政府主導”的另一個典型。表面上看，開始于2003年的四川省旅游發(fā)展大會似乎只是一次以旅游為主題的全省性行業(yè)會議，實際上“舉辦一屆旅游發(fā)展大會，打造一個旅游精品，助推一地經(jīng)濟發(fā)展”的旅游發(fā)展大會模式已經(jīng)演變?yōu)橥苿拥胤铰糜伟l(fā)展的促進機制，甚至已經(jīng)成為推動地區(qū)競爭性發(fā)展的重要機制。旅游（產(chǎn)業(yè)）發(fā)展大會發(fā)端于四川、發(fā)展于貴州、創(chuàng)新于山西。山西省從2016年開始，各市以更加親民、透明的電視競演方式爭取旅發(fā)大會舉辦權(quán)，創(chuàng)新書記市長代言的高層營銷方式，極大鼓舞了民眾行使投票權(quán)力來參與其中。現(xiàn)在旅游發(fā)展大會已經(jīng)形成了省市縣多層級的體制，在統(tǒng)一全局認識、調(diào)動各地積極性、引導各地集中優(yōu)勢推動旅游發(fā)展上發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

四、 “市場化的政府主導”的轉(zhuǎn)型

過去40年的發(fā)展過程中，旅游業(yè)在服務(wù)于國家的政治大局、經(jīng)濟大局、貿(mào)易大局、外交大局、民生大局、生態(tài)大局等方面都有卓越的表現(xiàn)。在這過程中標準化推進、機制化保障等都發(fā)揮了重要的作用，到最近這幾年，在推動“市場化的政府主導”方面開始關(guān)注理論化指導的探索。這其中尤以將對中國未來旅游業(yè)發(fā)展產(chǎn)生深遠影響的全域旅游發(fā)展理念最值得關(guān)注。盡管全域旅游進入廣大公眾的視線是因為政府主管部門的積極推動，盡管現(xiàn)在對全域旅游還有很多望文生義的誤解，但實際上全域旅游發(fā)展理念有著深刻的理論邏輯，是完全符合散客化、自由行的旅游發(fā)展趨勢的，符合存量資源共享利用的新思想的，符合旅游市場個性化需求特征的。不過后續(xù)推動全域旅游的工作措施和思路恐怕需要相應調(diào)整，在全域旅游發(fā)展過程中如何將政府主導與科技賦能更好地結(jié)合起來，包括如何在“一部手機游云南”案例中汲取全域旅游工作推進的經(jīng)驗，都值得深入思考。

改革開放之初，全國只有中國國際旅行社、中國旅行社等幾家旅行社，幾乎沒有符合國際標準的賓館飯店。而2018年Hotels全球酒店集團排名前50強中有10家中國酒店集團，錦江、首旅如家和華住分列第五、第八和第九位。我國旅游業(yè)海外并購快速上升，2016年交易宗數(shù)73宗、披露的交易金額274.35億美元，我國旅游企業(yè)已經(jīng)成為全球化旅游集團中迅速崛起的一支重要力量。隨著市場主體越來越壯大，確立了“市場在資源配置中的決定性作用”后，政府這只“看得見的手”應該逐漸隱退，政府應該如何更專注于制度供給、公共服務(wù)供給、市場秩序規(guī)范等領(lǐng)域，顯然還是一個不小的挑戰(zhàn)。不迷戀過往，可以讓政府主導放下路徑依賴的魔咒;不畏懼未來，可以讓政府主導找到方式創(chuàng)新的切口。按周其仁教授的觀點，政府本身就是市場的一部分。“市場化的政府主導”的有效轉(zhuǎn)型，就是要讓旅游行政主管部門成為市場經(jīng)濟的一部分，而不是傳統(tǒng)上對立于市場的一部分。發(fā)揮市場在旅游發(fā)展中的決定性作用，不是不要政府的作用，只不過以前政府主管部門可能直接“進場踢球”，或者直接干預“球員選拔”“教練選拔”甚至直接干預“比賽進程”，而現(xiàn)在則需要在比賽時維護好比賽的秩序和周邊的公共環(huán)境，在比賽出了問題的時候扮演好第三方的角色。當然，在以往旅游業(yè)“市場化的政府主導”模式下，也產(chǎn)生了不少難以有效應對現(xiàn)在市場化發(fā)展要求或者在當前市場化發(fā)展環(huán)境下發(fā)展活力不足的狀況，比如20世紀90年代基于建立社會主義市場經(jīng)濟改革目標而持續(xù)推進的國有企業(yè)改革所產(chǎn)生的不少國有旅游企業(yè)集團的發(fā)展問題。如何進一步深化改革，平衡“有效的市場”和“有為的政府”之間的關(guān)系，仍是旅游業(yè)未來發(fā)展的重大課題。

（第一作者系該院教授，第二和第三作者系該院研究生，第三作者為通訊作者;收稿日期：2018-12-03）