改革開放40年：旅游業(yè)的市場(chǎng)化探索

戴學(xué)鋒

Doi： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2019.02.004

改革開放40年來，中國(guó)旅游業(yè)從無到有，發(fā)展極快，早已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。當(dāng)我們用歷史的眼光，把中國(guó)旅游業(yè)40年的發(fā)展放在中國(guó)改革開放，走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)40年的大背景下，我們可以清晰地看到：中國(guó)旅游業(yè)40年來取得的成績(jī)得益于改革開放，得益于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大動(dòng)力;同時(shí)，中國(guó)旅游業(yè)也助力中國(guó)的改革開放，為探索中國(guó)特色市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道路作出了積極的貢獻(xiàn)。

一、 探索打破生產(chǎn)要素固化的痼疾，成為改革開放的先行者

1978年我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)最大的問題是生產(chǎn)要素嚴(yán)重固化，那時(shí)所有的生產(chǎn)要素——每一臺(tái)機(jī)器、每一筆資金、每一塊土地、每一間廠房、甚至每一個(gè)人，都被固化在某個(gè)單位上，不能按照市場(chǎng)的需要流動(dòng)。十一屆三中全會(huì)，開啟了我國(guó)改革開放的航船，核心就是要打破生產(chǎn)要素嚴(yán)重固化的問題，讓生產(chǎn)要素按照市場(chǎng)的需要進(jìn)行分配。

1979年小平同志黃山講話，拉開了旅游業(yè)發(fā)展的大幕。為了讓旅游業(yè)真正成為打破生產(chǎn)要素固化的先行產(chǎn)業(yè)，小平同志對(duì)旅游業(yè)的發(fā)展有具體而明確的指示，如：“搞旅游要把旅館蓋起來。下決心要快，第一批可以找僑資、外資，然后自己發(fā)展。”“旅館、飯店的服務(wù)員，凡是服務(wù)得好的，不管年齡大小，工資待遇都要提高?！薄百嶅X多的工資就要高，搞得好的年底可以拿雙薪?！薄肮ぷ魅藛T要實(shí)行按勞分配，年終利潤(rùn)多還可以發(fā)獎(jiǎng)金?！倍瘢覀冎販匦∑酵具@些講話，才能真正理解他是希望借助旅游業(yè)率先打破生產(chǎn)要素嚴(yán)重固化的痼疾，讓各類生產(chǎn)要素按照市場(chǎng)的要求流動(dòng)起來，其中最為核心，也是最難的是要讓人流動(dòng)起來。

事實(shí)證明，小平同志選擇旅游業(yè)作為改革開放的先行行業(yè)非常正確，在小平同志直接關(guān)注下，1980年4月10日批準(zhǔn)了我國(guó)最早的3家中外合資企業(yè)，其中，旅游業(yè)就有2家——建國(guó)飯店和長(zhǎng)城飯店，此后兆龍飯店、白天鵝賓館、金陵飯店等一批酒店按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律建立起來，這些酒店在引進(jìn)外資、引進(jìn)外國(guó)管理集團(tuán)、引進(jìn)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的管理制度，實(shí)現(xiàn)人員、資金、物資等生產(chǎn)要素按照市場(chǎng)原則進(jìn)行有效流動(dòng)等方面進(jìn)行了積極的探索?？吹铰糜螛I(yè)解放生產(chǎn)要素固化的成績(jī)后，深諳小平同志改革開放思想的胡耀邦同志提出“全國(guó)學(xué)建國(guó)”，并且從全國(guó)的旅游企業(yè)學(xué)建國(guó)，逐步推廣到各行各業(yè)的所有企業(yè)都學(xué)習(xí)建國(guó)飯店的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)?？梢院敛豢鋸埖卣f，正是旅游業(yè)的積極探索，為我國(guó)改革開放初期打破生產(chǎn)要素固化的痼疾奠定了基礎(chǔ)，也為改革開放順利進(jìn)行奠定了基礎(chǔ)。因此，旅游業(yè)不僅成為中國(guó)改革開放的窗口，而且是改革開放的積極探索者。

酒店業(yè)的市場(chǎng)化探索，不僅為中國(guó)改革開放摸索了重要的途徑，也使得酒店業(yè)成為我國(guó)市場(chǎng)化程度最高、發(fā)展最為健康的產(chǎn)業(yè)。

二、 探索引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，成為市場(chǎng)化道路的試驗(yàn)場(chǎng)

競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是市場(chǎng)機(jī)制的核心，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，不存在企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，各個(gè)所謂的企業(yè)，實(shí)際上不過是工廠的車間。改革開放之初，中國(guó)旅游業(yè)酒店奇缺，因此盡管酒店業(yè)形成了獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體，但是由于是買方市場(chǎng)，不存在企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的問題。當(dāng)時(shí)在北京等旅游熱點(diǎn)城市一房難求，曾出現(xiàn)旅游者到京后先去故宮等地旅游，晚上再入住酒店的情況，甚至出現(xiàn)旅游者只能在北京飯店大堂睡地鋪的尷尬境遇。顯然在這種局面下，旅游業(yè)很難成為競(jìng)爭(zhēng)的主體。而在20世紀(jì)80年代初，本來應(yīng)成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體的旅行社不存在競(jìng)爭(zhēng)，全國(guó)只有中旅、國(guó)旅兩家大型旅行社，各地只有分社（如國(guó)旅北京分社等），這些分社不過是接待總社任務(wù)的下級(jí)單位。

為此，小平同志提出“全國(guó)要搞若干個(gè)旅游公司。公司之間可以互相競(jìng)賽?！庇谑歉鞯氐姆稚缂娂姫?dú)立，成為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體。此番改革后，各地旅行社不再是“分社”，不一定只接待上級(jí)安排的旅行團(tuán)，也可以自己外聯(lián);而且各地的旅行社之間、與總社之間，形成了相互競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局。通過此番改革，使旅游行業(yè)逐步成為了一個(gè)以相互依存、相互競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)群為主體的產(chǎn)業(yè)。這在當(dāng)時(shí)各個(gè)行業(yè)還僅僅是執(zhí)行上級(jí)單位的指派、各地同類企業(yè)間存在競(jìng)爭(zhēng)的局面下，不啻為驚天的改革?，F(xiàn)在回想起來，那是在國(guó)有體制下，讓市場(chǎng)發(fā)揮作用的唯一途徑——讓各地國(guó)有企業(yè)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，相互競(jìng)爭(zhēng)。

此后，黨的“十五大”提出政企分開，旅游行業(yè)又在全國(guó)各行各業(yè)中較早地進(jìn)行了政府與企業(yè)的分離，1998年北京市旅游局把自己屬下的所有旅游企業(yè)，包括酒店、旅行社、汽車公司等打包組建北京旅游集團(tuán)（后更名為 “首都旅游集團(tuán)”），形成了一個(gè)擁有107億總資產(chǎn)的巨型旅游集團(tuán)公司。與此同時(shí)，國(guó)家旅游局以及各地旅游行政管理部門也都進(jìn)行了企業(yè)的剝離，在全國(guó)形成了一批具有獨(dú)立競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)主體。此番改革后，盡管旅游行業(yè)的國(guó)有比重并未降低，但所有國(guó)有資產(chǎn)都成為了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的獨(dú)立主體，這種獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的主體，盡管是國(guó)有性質(zhì)，但沒有任何行政職能，也沒有任何特殊優(yōu)勢(shì)。這是“十五大”提出“國(guó)有企業(yè)退出完全競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域”，但當(dāng)時(shí)很難有接盤手的情況下，既保持國(guó)有資產(chǎn)不損失，又引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓國(guó)有企業(yè)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中獨(dú)立經(jīng)營(yíng)者的一種變通的措施?，F(xiàn)在回頭看，此番改革并不徹底，但沒有出現(xiàn)工業(yè)企業(yè)變賣國(guó)有資產(chǎn)的亂象，更沒有這種亂象下大批職工下崗的弊端。

總之，旅游業(yè)在當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下，最大程度地引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使旅游業(yè)整體上成為我國(guó)市場(chǎng)化程度最高的行業(yè)。

三、 探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的管理方式，為我國(guó)管理體制的轉(zhuǎn)變提供了模板

建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則的管理手段是旅游行業(yè)市場(chǎng)化改革的又一個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。在20世紀(jì)80年代初，入境旅游是主體市場(chǎng)，這個(gè)主體市場(chǎng)幾乎都是旅行社接待，而旅行社接待的外國(guó)人入住哪家酒店都是政府安排的，如北京所有外國(guó)人入住酒店都是由北京市第一服務(wù)局安排。在酒店一房難求的情況下，第一服務(wù)局成為了重要的權(quán)力部門。為此，當(dāng)北京市第一服務(wù)局與北京市旅游局合并為北京市旅游行業(yè)管理局后，1987年北京市率先在全國(guó)提出了定點(diǎn)管理辦法，即旅游局指定一些企業(yè)具有接待海外旅游者的資質(zhì)，旅行社可以自行安排去任何定點(diǎn)企業(yè)。北京市旅游行業(yè)管理局首批定點(diǎn)企業(yè)包括飯店、餐館、商店，此后逐步擴(kuò)展到汽車公司、攝像、醫(yī)療保健等單位。在當(dāng)時(shí)情況下，定點(diǎn)管理打破了政府直接插手旅游經(jīng)營(yíng)的弊端，同時(shí)界定了旅游行政管理的邊界，為旅游行政管理、旅游業(yè)統(tǒng)計(jì)等奠定了基礎(chǔ)。此后，這種管理辦法迅速在全國(guó)推廣。這是在計(jì)劃逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理體制過渡中，旅游業(yè)采取的最大程度的市場(chǎng)化管理措施。

2003年國(guó)家行政許可法出臺(tái)，規(guī)定政府不能采取行政指定的方式進(jìn)行管理，國(guó)家旅游局開始探索用標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)行行政管理的辦法。其實(shí)，早在1988年，國(guó)家旅游局就推出了酒店星級(jí)評(píng)定管理辦法，很長(zhǎng)時(shí)間這種辦法都與定點(diǎn)管理辦法并行，隨著定點(diǎn)管理辦法退出舞臺(tái)，標(biāo)準(zhǔn)化管理迅速在全國(guó)推廣。此后，國(guó)家旅游局組織了國(guó)家旅游標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)，調(diào)動(dòng)各方積極性制定了一系列行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，其中，相當(dāng)一批行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)上升成為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

其中，最值得稱道的就是A級(jí)景區(qū)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。到2000年左右，盡管我們國(guó)家社會(huì)主義初級(jí)階段市場(chǎng)化探索已經(jīng)20多年，但我國(guó)的景區(qū)景點(diǎn)依然掌握在不同權(quán)力部門手中，難以完全按照市場(chǎng)化的方式滿足旅游者的需要，甚至有些部門設(shè)置各種不便于旅游者參觀游覽的規(guī)定。為此，國(guó)家旅游局于1999年推出“以人為本”為核心的A級(jí)景區(qū)評(píng)定辦法，該辦法出臺(tái)后，一度受到個(gè)別權(quán)力部門的強(qiáng)烈抵制，此后，隨著該標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)認(rèn)可程度的提高，以及國(guó)家旅游局嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，各部門逐步意識(shí)到，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的推出并不是國(guó)家旅游局要抓權(quán)，而是提高為旅游者服務(wù)的水平，該標(biāo)準(zhǔn)逐步得到社會(huì)的廣泛認(rèn)可。

到2018年初，國(guó)家旅游局已經(jīng)制定了上百個(gè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，涉及旅游業(yè)的各個(gè)方面，旅游業(yè)行業(yè)管理成為我國(guó)利用行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理的最為突出的行業(yè)。標(biāo)準(zhǔn)化管理可以看成是，為我國(guó)建立法制化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行的有益探索。

當(dāng)我們回顧我國(guó)旅游行業(yè)40年的發(fā)展歷程，我們更能清晰地認(rèn)識(shí)到，旅游行業(yè)的發(fā)展得益于市場(chǎng)化程度的不斷提高，同時(shí)旅游業(yè)的市場(chǎng)化也極大地推動(dòng)了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的探索，為我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立做出了重要貢獻(xiàn)。

當(dāng)然，旅游行業(yè)的市場(chǎng)化進(jìn)程并未完成，比如旅行社等行業(yè)在引進(jìn)外資等方面還有市場(chǎng)壁壘，這些具有市場(chǎng)化壁壘的行業(yè)也是旅游業(yè)內(nèi)問題最多，人民群眾反映最為不滿的行業(yè)。40年改革開放的歷程雄辯地證明，走法制化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不二法門，十八屆三中全會(huì)提出，要“讓市場(chǎng)在資源分配中發(fā)揮決定性作用”，十九大提出要“堅(jiān)持全面深化改革”“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”。在當(dāng)前全面深化改革的大背景下，我們有理由期待文化和旅游部的組建一定會(huì)繼續(xù)推進(jìn)我國(guó)旅游行業(yè)的法制化市場(chǎng)化進(jìn)程，讓旅游業(yè)真正成為全面深化改革的破冰產(chǎn)業(yè)。

（作者系該室主任，研究員;收稿日期：2018-12-03）