法治是治療“四拍式”決策的良藥

傅思明

【摘要】政府能否做到依法決策，直接體現(xiàn)著其依法行政水平的高低，直接決定著政府職能能否全面正確履行，直接關(guān)系到法治政府的建設(shè)。杜絕“四拍式”決策，實(shí)現(xiàn)政府決策的法治化，需落實(shí)公眾參與、加強(qiáng)合法性審查、堅(jiān)持集體討論決定、增強(qiáng)決策透明度、嚴(yán)格決策責(zé)任追究。

【關(guān)鍵詞】法治政府 依法決策 嚴(yán)格執(zhí)法 【中圖分類號(hào)】D920.4 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十九大報(bào)告明確提出，要“健全依法決策機(jī)制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”的任務(wù)。然而，現(xiàn)階段由于政府決策領(lǐng)域的法律規(guī)范尚未系統(tǒng)完備，導(dǎo)致出現(xiàn)決策“拍腦袋”、執(zhí)行“拍胸脯”、執(zhí)行完了就“拍屁股”走人，甚至決策失誤就“拍桌子”推責(zé)的現(xiàn)象。杜絕“四拍式”決策，必須把決策納入法治化軌道，依法規(guī)范政府的決策行為。

“四拍式”決策的危害性

“四拍式”決策反映了政府決策行為中缺乏法律約束，且易造成政府決策行為失范，降低政府的合法性，損害人民利益。

一是“四拍式”決策容易誘發(fā)尋租行為，損害人民利益。在任何社會(huì)形態(tài)下，經(jīng)濟(jì)生活都離不開政府的管理。當(dāng)一個(gè)地方的政府卷入尋租活動(dòng)中，就會(huì)破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。尋租現(xiàn)象極大地破壞了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性，使人們對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的合理性和效率產(chǎn)生根本懷疑，于是就更多地要求政府來(lái)干預(yù)，而這又給政府提供了新的尋租機(jī)會(huì)，從而讓社會(huì)陷入了尋租的惡性循環(huán)，難以建立起健康運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)秩序。

二是“四拍式”決策導(dǎo)致地方政府決策行為的公共性質(zhì)異化，由創(chuàng)造和保護(hù)公共福祉變?yōu)榕c之爭(zhēng)利。政府是行使公權(quán)力的機(jī)關(guān)，只能為維護(hù)與增進(jìn)公共利益而服務(wù)。但現(xiàn)實(shí)中，有的地方政府往往利用其職權(quán)優(yōu)勢(shì)謀取經(jīng)濟(jì)利益，這就背離了政府追求公共福祉的性質(zhì)，轉(zhuǎn)而謀取局部利益乃至私利。

三是“四拍式”決策導(dǎo)致地方政府決策隨意性強(qiáng)，給社會(huì)造成危害。一方面，行政權(quán)本身具有主動(dòng)性、擴(kuò)張性、易腐性;另一方面，決策權(quán)的行使，會(huì)不同程度地受到個(gè)人意志的影響，從而具有很強(qiáng)的隨意性，尤其在缺乏嚴(yán)格的行為規(guī)則，以及法律監(jiān)督機(jī)制不完善的情況下，其表現(xiàn)得更為明顯。行政決策隨意性太強(qiáng)，缺乏科學(xué)性，往往會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)，并為“暗箱操作”、假公濟(jì)私、貪污腐敗提供土壤。

杜絕“四拍式”決策，實(shí)現(xiàn)政府決策的法治化

政府決策作為行政權(quán)力運(yùn)行最重要、最核心的方式之一，理應(yīng)受到最嚴(yán)格的規(guī)制。沒(méi)有決策的法治化，也就無(wú)法建成法治國(guó)家和法治政府。政府決策法治化必須具備以下條件：

第一，摒棄人治行政觀念，樹立法治行政觀念。從某種意義上說(shuō)，有什么樣的行政觀念，就會(huì)有什么樣的政府決策行為。因此，要實(shí)現(xiàn)政府決策行為法治化，就必須變革行政觀念，徹底摒棄人治行政觀念，樹立法治行政觀念。政府決策行為法治化必然要求人們樹立憲法法律至上、權(quán)力法定、嚴(yán)格依法行政等觀念。

第二，加強(qiáng)和完善有關(guān)規(guī)范決策行為的立法，使政府決策行為有法可依，有章可循。完備的法律體系是實(shí)現(xiàn)政府決策法治化的首要前提，沒(méi)有完備的法律體系，政府決策法治化就是“無(wú)本之本，無(wú)源之水”。為此，有必要加快國(guó)家層面的立法進(jìn)程，將重大決策納入法治軌道，科學(xué)合理地界定各級(jí)政府的行政決策權(quán)，健全完善行政決策機(jī)制，強(qiáng)化決策法定程序的剛性約束，推進(jìn)行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化，提高科學(xué)決策、民主決策、依法決策水平。

第三，嚴(yán)格執(zhí)法，建立健全執(zhí)法責(zé)任制。要實(shí)現(xiàn)政府決策行為法治化，嚴(yán)格執(zhí)法是關(guān)鍵。因此，必須建立健全執(zhí)法責(zé)任制，明確執(zhí)法責(zé)任，對(duì)一切執(zhí)法犯法的行為都必須追究法律責(zé)任。只有這樣，才能真正樹立憲法法律至上的權(quán)威，實(shí)現(xiàn)政府決策行為法治化。

提升政府決策的公信力，健全依法決策的機(jī)制

實(shí)現(xiàn)政府決策的法治化，必須健全依法決策機(jī)制，保證制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開、責(zé)任明確，落實(shí)決策法定程序，提高決策質(zhì)量，促進(jìn)決策效率，減少和及時(shí)糾正違法決策、不當(dāng)決策、拖延決策，提升政府決策的公信力和執(zhí)行力。這方面的具體措施主要包括以下方面：

落實(shí)公眾參與。完善公眾參與機(jī)制、強(qiáng)化公眾參與的主動(dòng)性、豐富公眾參與的形式對(duì)于促進(jìn)政府決策行為的法治化有著重要意義。事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取意見，與利害關(guān)系人進(jìn)行充分溝通，并注重聽取有關(guān)人大代表、政協(xié)委員、人民團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織的意見。針對(duì)當(dāng)前一些部門和個(gè)別地方政府在決策方面存在的問(wèn)題，要特別注重增強(qiáng)公眾參與實(shí)效，對(duì)涉及群眾切身利益，需要社會(huì)廣泛知曉的重要改革方案、重大政策措施、重點(diǎn)工程項(xiàng)目等，除依法應(yīng)當(dāng)保密外，應(yīng)在決策前通過(guò)聽證座談、調(diào)查研究、咨詢協(xié)商、媒體溝通等方式廣泛聽取社會(huì)各方面意見，與利害關(guān)系人進(jìn)行充分溝通;對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題，要換位思考、將心比心，優(yōu)化完善政策措施，同時(shí)，做好解釋說(shuō)明工作。

加強(qiáng)合法性審查。為了督促政府和各職能部門重視依法行政工作，確保政府重大決策的作出符合合法性要求，建立政府內(nèi)部重大決策行為的合法性審查機(jī)制，一經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。建立政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍，保證法律顧問(wèn)在制定重大決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。

堅(jiān)持集體討論決定。我國(guó)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的行政領(lǐng)導(dǎo)制度，且行政首長(zhǎng)的決策涉及層面廣，影響重大。為杜絕行政首長(zhǎng)擅權(quán)專斷、濫用權(quán)力，政府的重大行政決策應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議、部門領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議討論，由行政首長(zhǎng)在集體討論基礎(chǔ)上作出決定。集體討論情況和決定要如實(shí)記錄、完整存檔，以規(guī)范依法決策，推進(jìn)依法行政，加快法治政府建設(shè)。

增強(qiáng)決策透明度。對(duì)社會(huì)關(guān)注度高的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)公開信息，除依法應(yīng)當(dāng)保密的信息以外，決策事項(xiàng)、依據(jù)和結(jié)果要公開，接受內(nèi)部和社會(huì)監(jiān)督，公眾有權(quán)查閱，以確保公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。要建立健全決策公開工作機(jī)制，規(guī)范重大事項(xiàng)決策公開的內(nèi)容、程序和方法。決策通過(guò)的重大事項(xiàng)，應(yīng)按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，在政務(wù)網(wǎng)上全面公開，并以書面形式告知有關(guān)方面。為避免“拍腦袋”決策，要在事前充分論證，以大量事實(shí)、數(shù)據(jù)作為支撐，并吸收業(yè)界的專業(yè)意見。同時(shí)，要注重程序約束，讓不科學(xué)的決策無(wú)法通過(guò)。

嚴(yán)格決策責(zé)任追究。建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策，但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。《重大行政決策程序暫行條例》可以明確重大決策失誤和決策違法的具體情形，無(wú)論決策者是否在位，只要認(rèn)定為需要追責(zé)，可以通過(guò)倒查實(shí)施終身責(zé)任追究，防止出現(xiàn)“四拍式”決策，嚴(yán)格決策責(zé)任。在制定重大行政決策程序條例的同時(shí)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要更新理念，善于運(yùn)用法治思維和法治方式行使決策權(quán)，確保重大決策民主、科學(xué)、規(guī)范;要完善相關(guān)配套法規(guī)規(guī)章，理順政府決策體制、細(xì)化各項(xiàng)決策制度，增強(qiáng)決策制度的可操作性，提升依法決策的水平;要建立科學(xué)的評(píng)價(jià)考核制度，將重大決策制度的執(zhí)行情況納入績(jī)效考核范圍;要嚴(yán)肅追究錯(cuò)誤，乃至違法決策的法律責(zé)任。