破解制約綠色發(fā)展的四個(gè)難題

張志軍

習(xí)近平總書記指出，生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題。只有恢復(fù)綠水青山，才能使綠水青山變成金山銀山。當(dāng)前，生態(tài)文明建設(shè)的體制性機(jī)制性等問題已經(jīng)凸顯，制約了綠色發(fā)展。主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚不健全。黨的十八大報(bào)告提出要建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步指出要建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。但在實(shí)踐中，受傳統(tǒng)行政區(qū)劃影響，某些大江大河上下游跨地區(qū)“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的流域保護(hù)和治理體系不健全，資源有償使用、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)裙ぷ鳈C(jī)制尚未有效落實(shí)，排污權(quán)、碳匯交易、水權(quán)交易市場化程度不高，制度“紅利”未能得到充分釋放，影響了上游地區(qū)生態(tài)保護(hù)工作的積極性。

政績考核機(jī)制有待完善。黨的十八大報(bào)告提出要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。但目前看，考核地方發(fā)展仍過于注重GDP，生態(tài)文明建設(shè)考核指標(biāo)體系不完善、考核權(quán)重過低，考核結(jié)果還沒有真正納入干部政績考核評價(jià)體系。

保護(hù)開發(fā)矛盾需要化解。在生態(tài)文明建設(shè)尤其是在最嚴(yán)格的環(huán)保督察大背景下，剛性政策容易導(dǎo)致執(zhí)行“一刀切”，在共性和個(gè)性、整體與局部、時(shí)間與空間、保護(hù)與開發(fā)等關(guān)系的處理上，未能對生態(tài)惡劣和生態(tài)富集地區(qū)實(shí)行差異化對待，“一刀切”政策對生態(tài)富集地區(qū)造成的影響更為嚴(yán)重。

關(guān)鍵要素支撐比較落后。在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，開放程度不高、人才流動(dòng)不暢、資金支持不足等問題尤為突出，交通、人才、資金等關(guān)鍵要素的缺乏嚴(yán)重制約了綠色轉(zhuǎn)型和長遠(yuǎn)發(fā)展。這些地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施方面往往公路等級和路網(wǎng)密度低，高鐵、高速公路、機(jī)場建設(shè)嚴(yán)重滯后，人流不通、物流不暢，導(dǎo)致“好資源走不出大山”，也抑制了外界對優(yōu)質(zhì)資源的開發(fā)和消費(fèi)。人才方面，碩士、博士等高端人才更是稀缺。資金方面，國家生態(tài)方面轉(zhuǎn)移支付扶持力度不大，投入不足，生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目因稅收貢獻(xiàn)率低、利潤率低，引進(jìn)第三方治理的難度很大，多數(shù)生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目如黑臭水體治理、污水處理廠提標(biāo)改造、垃圾焚燒發(fā)電、餐廚垃圾處理等均采取PPP模式，未來發(fā)展受限。

針對以上問題，必須堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想指導(dǎo)實(shí)踐，進(jìn)一步處理好保護(hù)優(yōu)先與開發(fā)利用、頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐、政府主導(dǎo)市場推動(dòng)與公眾參與、約束與激勵(lì)等方面的關(guān)系，推動(dòng)綠色發(fā)展。

進(jìn)一步完善體制機(jī)制。在生態(tài)補(bǔ)償方面，健全跨流域和跨區(qū)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，按照破壞者、使用者、受益方付費(fèi)等原則，積極推行市場化生態(tài)補(bǔ)償。同時(shí)，對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，以及同類森林功能區(qū)、保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)流域等關(guān)鍵生態(tài)領(lǐng)域，加大轉(zhuǎn)移支付力度，通過轉(zhuǎn)移支付“供養(yǎng)”實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)區(qū)域保護(hù)。在政策執(zhí)行方面，統(tǒng)籌處理好空間和時(shí)間的關(guān)系，在總體空間布局上嚴(yán)格執(zhí)行國家環(huán)境保護(hù)政策，但在小的空間布局上建議考慮不同地區(qū)生態(tài)、產(chǎn)業(yè)等實(shí)際情況，對生態(tài)貢獻(xiàn)較大的地區(qū)給予一定的政策傾斜，不搞“一刀切”;在時(shí)間進(jìn)度上，也應(yīng)考慮接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長期性，建議給予產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型階段性時(shí)間，實(shí)行限制性開發(fā)、遞進(jìn)式退出，避免地方經(jīng)濟(jì)斷崖式下滑。在發(fā)展考核方面，用好政績考核“指揮棒”，把“生態(tài)紅線”納入干部政績考核機(jī)制，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價(jià)體系，探索構(gòu)建GEP（生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值）考評指標(biāo)體系，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)納入法治化軌道。在環(huán)境資源管理和權(quán)益制度方面，健全完善操作性強(qiáng)的資源有償使用制度、排污權(quán)交易制度、碳排放交易制度，調(diào)整優(yōu)化排污權(quán)、碳匯交易、建設(shè)用地等指標(biāo)分配機(jī)制，并優(yōu)先在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)開展試點(diǎn)。

進(jìn)一步拓寬綠色發(fā)展通道。堅(jiān)定不移走綠色發(fā)展、綠色消費(fèi)與綠色生活之路，對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，支持發(fā)展生態(tài)高效農(nóng)業(yè)、生態(tài)休閑旅游業(yè)、生態(tài)智慧服務(wù)業(yè)等“生態(tài)+”美麗經(jīng)濟(jì)，培育大健康、大旅游、大服務(wù)、大數(shù)據(jù)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，做大做強(qiáng)綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，運(yùn)用新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式，大力改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，探索利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新信息技術(shù)，促進(jìn)原生態(tài)、綠色、特色產(chǎn)品的生產(chǎn)流通，提升品牌影響力、產(chǎn)品輻射力和附加值。

進(jìn)一步加強(qiáng)要素支持?；A(chǔ)設(shè)施方面，加大老少邊窮地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，加快高速公路、高鐵和機(jī)場立體化交通建設(shè)，提升互聯(lián)互通能力。開放方面，支持設(shè)立對外邊境口岸、與邊境國家開展國際產(chǎn)能合作、共建出口加工區(qū)和保稅區(qū)等，提高對外貿(mào)易水平。人才方面，出臺系列優(yōu)惠政策，吸引更多急缺人才到老少邊窮地區(qū)創(chuàng)業(yè)發(fā)展。加大干部交流力度，常態(tài)化機(jī)制化開展雙向交流。擴(kuò)大重點(diǎn)生態(tài)地區(qū)高等院校招生規(guī)模，建立高等院校、科研院所“結(jié)對子”幫扶體系，增強(qiáng)地方自主培養(yǎng)和“招才引智”效果。

進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)。重點(diǎn)在約束、激勵(lì)上下功夫，形成有利于生態(tài)文明建設(shè)的落實(shí)機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督。在完善排污許可制度、加強(qiáng)在線監(jiān)控、建立黑名單、推進(jìn)信息公開等方面下功夫，加大違法行為查處和懲罰力度，對踩紅線、闖雷區(qū)、突破監(jiān)管制度的責(zé)任主體嚴(yán)格追責(zé)，對各類環(huán)境違法違規(guī)行為“零容忍”。嚴(yán)格督察問責(zé)。鼓勵(lì)各地區(qū)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，進(jìn)一步健全領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)機(jī)制，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，對造成生態(tài)環(huán)境損害負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部，進(jìn)行嚴(yán)肅追責(zé)。

總之，生態(tài)文明建設(shè)功在當(dāng)代、利在千秋。建設(shè)生態(tài)文明、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的內(nèi)生之路，是高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，是人民追求美好生活的重要依托，也是實(shí)現(xiàn)代際公平的應(yīng)有之義。