土地使用權(quán)分層出讓的模式研究
——以廈門(mén)軌道交通1號(hào)線杏錦路站南側(cè)地塊為例

楊延坤

(廈門(mén)市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 福建廈門(mén) 361012)

1 軌道線網(wǎng)概況

軌道交通由于運(yùn)量大、準(zhǔn)時(shí)高效等特點(diǎn)，已受到國(guó)內(nèi)許多城市的青睞。從2010年開(kāi)始，廈門(mén)市就開(kāi)始準(zhǔn)備軌道建設(shè)的相關(guān)工作，成立了相應(yīng)的職能部門(mén)并陸續(xù)編制完成《廈門(mén)市城市快速軌道交通建設(shè)規(guī)劃》(2011-2020)、《廈門(mén)市城市快速軌道交通線網(wǎng)控制性詳細(xì)規(guī)劃》(2011版)、《廈門(mén)市城市快速軌道交通建設(shè)規(guī)劃(2011-2020)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告》、《廈門(mén)市城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃》(2011版)和《廈門(mén)市軌道交通客流預(yù)測(cè)報(bào)告》等規(guī)劃項(xiàng)目[1]。2012年5月，《廈門(mén)市城市快速軌道交通建設(shè)規(guī)劃》經(jīng)過(guò)逐級(jí)上報(bào)審查后，通過(guò)了國(guó)家發(fā)改委的驗(yàn)收批復(fù)。

《廈門(mén)市城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃》(2011版) 遠(yuǎn)景，由軌道1號(hào)線、2號(hào)線、3號(hào)線、4號(hào)線、5號(hào)線和6號(hào)線共6條線路組成，總長(zhǎng)度246.2km。其中，軌道1號(hào)線、2號(hào)線和3號(hào)線為2020年近期線網(wǎng)，總長(zhǎng)度121.3km(含軌道1號(hào)線支線)。近期3條軌道線路，分別由廈門(mén)本島向島外集美區(qū)、海滄區(qū)、翔安區(qū)3區(qū)延伸，形成島內(nèi)外交通一體化聯(lián)系通道，如圖1所示。

圖1 廈門(mén)市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃圖(2011版)

2013年8月，廈門(mén)市軌道交通1號(hào)線一期工程可行性研究報(bào)告正式獲批。1號(hào)線起點(diǎn)位于廈門(mén)本島中山路片區(qū)的鎮(zhèn)海路站，終點(diǎn)位于集美北站片區(qū)的巖內(nèi)站，全長(zhǎng)30.3km，共設(shè)24座車站。1號(hào)線沿廈門(mén)南北交通主軸線布置，沿線串聯(lián)中山路商圈、火車站-富山商圈、蓮坂-SM商圈及大型的住宅區(qū)等重要節(jié)點(diǎn)，同時(shí)與廈門(mén)北站無(wú)縫交通換乘，是銜接廈門(mén)中山路老城與集美新城的快速通道，如圖2所示。2017年12月31日，廈門(mén)地鐵1號(hào)線開(kāi)通試運(yùn)營(yíng)，最高時(shí)速80km/h，采用6輛編組的B型標(biāo)準(zhǔn)空調(diào)車輛。廈門(mén)成為中國(guó)第34個(gè)開(kāi)通運(yùn)營(yíng)地鐵的城市。

圖2 廈門(mén)市軌道交通1號(hào)線示意圖

2 軌道交通用地解讀

2.1 軌道交通用地界定

為集約高效利用軌道沿線用地、保障軌道工程建設(shè)與運(yùn)營(yíng)安全、并滿足軌道交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧需要，廈門(mén)市將軌道交通車輛基地及車站、線路區(qū)間穿越用地、交通一體化設(shè)施涉及用地，作為軌道交通用地(混合)納入軌道工程用地范圍進(jìn)行征收并開(kāi)發(fā)。

(1)城市軌道交通車輛基地：包括綜合維修基地、車輛段、停車場(chǎng)及邊角地等，綜合利用其上蓋空間開(kāi)發(fā)，“再造一片土地”用于城市建設(shè)，如圖3所示。

圖3 車輛基地上蓋開(kāi)發(fā)示意圖

(2)其他軌道交通用地(混合)：車站及線路區(qū)間穿越用地、交通一體化設(shè)施涉及用地等需與軌道工程同步開(kāi)發(fā)建設(shè)用地，整合利用軌道工程兩側(cè)50m保護(hù)區(qū)，安全高效利用土地，如圖4所示。

圖4 線路區(qū)間穿越用地示意圖

(3)軌道交通用地的開(kāi)發(fā)主體與方式：廈門(mén)市政府經(jīng)過(guò)多輪的相關(guān)會(huì)議討論并形成會(huì)議紀(jì)要，明確軌道交通用地綜合開(kāi)發(fā)由軌道集團(tuán)作為開(kāi)發(fā)主體，開(kāi)展規(guī)劃與建設(shè)工作，以保證用地同步規(guī)劃設(shè)計(jì)、同步施工建設(shè)，做好工程銜接與預(yù)留。

開(kāi)發(fā)方式按市政府相關(guān)會(huì)議紀(jì)要，主要分為兩種：①軌道交通用地直接劃撥給軌道集團(tuán)，由其開(kāi)發(fā)并運(yùn)營(yíng)，主要包括軌道運(yùn)營(yíng)中心和由于場(chǎng)地條件限制而無(wú)法綜合開(kāi)發(fā)的車輛段和停車場(chǎng)；②先行由軌道集團(tuán)委托設(shè)計(jì)單位進(jìn)行方案設(shè)計(jì)與結(jié)建部分的施工建設(shè)，之后帶方案以在建工程掛牌出讓，主要包括綜合開(kāi)發(fā)涉及居住、商業(yè)、辦公等經(jīng)營(yíng)性出讓性質(zhì)的物業(yè)情況(杏錦路站南側(cè)地塊屬于該類用地)。

2.2 軌道交通用地情況

目前，廈門(mén)市已劃定軌道1號(hào)線軌道交通用地面積45.39hm2；杏錦路站軌道交通用地位于集美區(qū)南側(cè)，分為南北2個(gè)地塊，總用地面積3.62hm2,該方案主要針對(duì)南側(cè)地塊2.40hm2，如圖5所示。

圖5 軌道交通用地情況

3 分層出讓模式解析

3.1 相關(guān)法律法規(guī)

《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百三十六條規(guī)定：建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)?！墩袠?biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第二條規(guī)定：在中華人民共和國(guó)境內(nèi)以招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌出讓方式在土地的地表、地上或者地下設(shè)立國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的，適用本規(guī)定。據(jù)此，同一宗地的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)可以分成不同標(biāo)高層面的立體空間，它相互獨(dú)立且不交叉重疊，既可出讓給一個(gè)產(chǎn)權(quán)人，也可出讓給兩個(gè)或多個(gè)產(chǎn)權(quán)人。

根據(jù)中華人民共和國(guó)自然資源部劃撥用地目錄規(guī)定，在本地塊的分層出讓方案研究中，將軌道主體工程、線路區(qū)間段及軌道附屬設(shè)施歸為劃撥部分，將其余用地歸為可出讓部分。

3.2 分層出讓圖則

本區(qū)段軌道線路為地下線，地塊北側(cè)的杏錦路站為地下兩層島式站，該地上出讓紅線可劃為一個(gè)完整的邊界線，但范圍內(nèi)的風(fēng)亭及冷卻塔等軌道附屬構(gòu)筑物在出讓條款中明確不納入出讓范圍并不得占用。

地上紅線包含的地下空間比較復(fù)雜，既有軌道站體主體部分，又有軌道區(qū)間段部分，但區(qū)間段位于地下二層，地下一層又是可出讓的地下停車空間。因此，圖則對(duì)地下空間的不同標(biāo)高進(jìn)行邊界劃定。地下一層邊界為地上紅線范圍加上地下征用綠地地下停車部分和軌道通道出入口的邊界范圍，減去軌道主體工程邊界范圍。地下二層邊界為地下一層邊界再減去軌道區(qū)間段的邊界范圍。通過(guò)對(duì)不同標(biāo)高的邊界劃定，明確劃撥的軌道部分和可出讓的用地邊界，并在圖則中分項(xiàng)列出，為權(quán)屬登記提供有利依據(jù)。

同時(shí)，由于該項(xiàng)目屬于帶方案出讓，因此在出讓圖則的其他要求也做了具體的規(guī)定，如項(xiàng)目用地范圍內(nèi)西側(cè)地下空間為已建成投入使用的軌道交通1號(hào)線軌行隧道區(qū)間，項(xiàng)目在投入使用過(guò)程中應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《廈門(mén)市軌道交通控制保護(hù)區(qū)建設(shè)(作業(yè))管理暫行辦法》規(guī)定：承擔(dān)地鐵保護(hù)的相關(guān)責(zé)任，確保地鐵設(shè)施、設(shè)備、運(yùn)營(yíng)管理的安全；該項(xiàng)目地下工程已實(shí)施的結(jié)構(gòu)工程不得調(diào)整；出讓用地內(nèi)西側(cè)部分為已建成的地鐵車站冷卻塔與風(fēng)亭構(gòu)筑物，該部分用地屬劃撥，不得占用，如圖6～圖9所示；項(xiàng)目為在建工程，應(yīng)按附件總平面圖進(jìn)行建設(shè)等。通過(guò)圖文對(duì)應(yīng)方式對(duì)土地使用權(quán)的分層出讓做出新的嘗試和探索。

圖6 出讓圖則節(jié)選——用地面積情況

圖7 地上用地邊界紅線

圖8 地下一層用地邊界紅線

圖9 地下二層用地邊界紅線

3.3 分層出讓作用

軌道站點(diǎn)的綜合開(kāi)發(fā)促進(jìn)了軌道交通與城市規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，詮釋了“地鐵+物業(yè)”的完美典范，塑造了車站及上蓋物業(yè)與地下空間一體化的無(wú)縫銜接。通過(guò)地鐵與物業(yè)的統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理，實(shí)現(xiàn)了以人為本的基本原則，提供了便捷、舒適的出行環(huán)境；減少了不必要的道路交通，節(jié)省了建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，提高了土地經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，站點(diǎn)的綜合開(kāi)發(fā)由軌道集團(tuán)代建，避免了政府、地鐵運(yùn)營(yíng)公司、物業(yè)開(kāi)發(fā)主體等多方主體在前期統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的流程，保證了設(shè)計(jì)的連貫性，起到互利共贏，交通實(shí)施與物業(yè)開(kāi)發(fā)統(tǒng)一的橋梁作用。建設(shè)完成再分層出讓，也保證了各方主體在后續(xù)施工過(guò)程中不會(huì)影響周邊權(quán)屬單位安全，尤其是地鐵運(yùn)營(yíng)的安全。

4 結(jié)語(yǔ)

建設(shè)用地使用權(quán)按不同標(biāo)高分層分界面出讓，是廈門(mén)土地招拍掛過(guò)程中的又一里程碑。但是，不同標(biāo)高層面的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)如何制定，不同產(chǎn)權(quán)人之間的通道銜接及通道收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定等問(wèn)題，還有待下一步研究論證。