“三農(nóng)”政策執(zhí)行彈性度的影響因素研究
——基于252 個“三農(nóng)”政策文本的分析

趙天航

（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350）

一、問題的提出：“三農(nóng)”政策緣何“執(zhí)行難”

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題是關(guān)乎國計民生的根本性問題，“三農(nóng)”政策是針對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的政策體系的總稱?！叭r(nóng)”領(lǐng)域歷來是黨和政府工作的重中之重，1982年到1986年五年間，黨中央連續(xù)頒發(fā)以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件，在2004年至2018年又連續(xù)十五年頒發(fā)了以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件，凸顯了“三農(nóng)”問題的重要地位和黨中央的重視。國務(wù)院高度重視“三農(nóng)”工作，各部委每年出臺大量涉農(nóng)政策，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮和農(nóng)民增收，各地區(qū)各地方部門每年出臺大量針對本地“三農(nóng)”問題的政策細(xì)則和實(shí)施方案，執(zhí)行上級政府的政策精神。

“三農(nóng)”政策實(shí)踐仍面臨的關(guān)鍵問題之一就是政策落地難，中央好的支農(nóng)惠農(nóng)政策精神難以變成農(nóng)民手中真正的實(shí)惠?！叭r(nóng)”政策的有效執(zhí)行，不僅僅需要基層干部不打折扣地落實(shí)上級政策精神，更需要上級的決策規(guī)劃者對于政策規(guī)律有深刻和精確的把握。具體說來，其中關(guān)鍵政策規(guī)律之一就是政策規(guī)劃者對于執(zhí)行彈性度的把握。為執(zhí)行者預(yù)留的彈性度過大，執(zhí)行者就有可能為所欲為，為了一己私利和一時“懶政”，或選擇性執(zhí)行上級命令、或附加式執(zhí)行、或?qū)τ谏霞壵呷我饨亓艟懿粓?zhí)行，惠民利民的政策無法真正地被廣大群眾享有，也加劇了群眾對政府的不信任感；為執(zhí)行者預(yù)留的彈性度過小，也會導(dǎo)致執(zhí)行中僵硬死板、惟命是從、毫無變通的“機(jī)械式執(zhí)行”，或由于缺乏靈活性導(dǎo)致政策落地困難，執(zhí)行阻力增大，甚至由于政策規(guī)劃沒能提前處理好相應(yīng)利害關(guān)系、缺乏配套政策措施導(dǎo)致民怨情緒和基層執(zhí)行者的抵觸情緒。

比如，華北農(nóng)村地區(qū)的“煤改氣”工程旨在治理大氣污染問題，國家環(huán)保部、發(fā)改委、能源局、財政部及有關(guān)地方政府要求北京、天津、廊坊、保定等“禁煤區(qū)”要在2017年10月底前對小燃煤鍋爐“清零”，并確保300 萬戶居民以電代煤、以氣代煤。但由于政策規(guī)劃過于剛性且沒有考慮配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，工期過于緊張，“禁煤區(qū)”的農(nóng)村被禁止燒煤，但卻盼不到天然氣到來，無暖可供，平白受凍。又如，在部分地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，由于面臨剛性的政治性任務(wù)，駐村扶貧干部疲于應(yīng)付各項(xiàng)考核，其中，微信工作群頻繁打卡導(dǎo)致駐村干部每天工作要帶五六部手機(jī)、先到貧困戶家中合影后上傳給領(lǐng)導(dǎo)才開始一天的工作、徹夜奮戰(zhàn)填寫“扶貧工作表”以應(yīng)付檢查等扶貧怪象屢見不鮮。其中原因不乏政策剛性過大帶給基層執(zhí)行者壓力。

因此，把握政策執(zhí)行剛性和彈性的適度性，對于政策規(guī)劃的合理性和執(zhí)行的有效性是有益處的。黨和國家在“三農(nóng)”領(lǐng)域的政策是各領(lǐng)域政策實(shí)踐的一個縮影。對“三農(nóng)”領(lǐng)域的政策文本進(jìn)行考察，明確政策執(zhí)行彈性度受到哪些因素的影響，從而根據(jù)不同情境和條件，設(shè)置適宜的執(zhí)行彈性空間，可以順應(yīng)政策規(guī)律，提升政策執(zhí)行效果。

二、核心概念闡釋

政策執(zhí)行彈性是在面對不同環(huán)境和不同因素干擾下，政策執(zhí)行根據(jù)實(shí)際情況作出一定延展、變通、差異化、例外或保留以保證預(yù)期執(zhí)行效果的特質(zhì)。[1]政策執(zhí)行彈性度是政策文本中所規(guī)定的執(zhí)行中所保留的這種特質(zhì)的程度，具體而言，政策執(zhí)行彈性度從政策目標(biāo)非量化程度、執(zhí)行方案規(guī)定的彈性程度、政策期限規(guī)定的彈性程度、橫向分工彈性程度、縱向分工彈性程度、執(zhí)行程序規(guī)定的彈性程度和執(zhí)行績效考核的非嚴(yán)厲程度七個維度上得以體現(xiàn)。

對于某一個政策文件而言，如果對于政策執(zhí)行目標(biāo)的規(guī)定是量化的，則認(rèn)為該政策文件對于執(zhí)行目標(biāo)的規(guī)定是剛性的，反之則說明目標(biāo)抽象宏大，富有彈性。在扶貧政策領(lǐng)域，中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》對于政策執(zhí)行目標(biāo)的規(guī)定是：“到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。確保貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平?！苯魇≮M州市石城縣黨委、人民政府頒布的《石城縣2018年脫貧摘帽實(shí)施方案》規(guī)定：“到2018年底，全縣貧困發(fā)生率控制在2%以內(nèi)，1.8 萬貧困人口順利實(shí)現(xiàn)脫貧，群眾滿意度達(dá)90%以上?！睂Ρ榷呖梢园l(fā)現(xiàn)，前者的政策目標(biāo)是模糊和富有彈性的，后者則是剛性的?；诖耍x取某一分類標(biāo)準(zhǔn)下的某一類型政策，將未對政策目標(biāo)進(jìn)行量化的政策文本數(shù)量與同類別政策文本總量的比率看作該類型政策對于政策目標(biāo)所規(guī)定的非量化程度。如41 件鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出臺的政策文本中有20 件沒有規(guī)定量化的政策目標(biāo)，則認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政策的目標(biāo)非量化程度為20/41=48.78%。 若該比率越大，證明該類型政策的目標(biāo)設(shè)定越有彈性。

執(zhí)行方案規(guī)定的彈性程度反映了政策文本中對于執(zhí)行政策具體方案的彈性要求，如要求“下級政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，因地制宜制定行動計劃和任務(wù)實(shí)施具體細(xì)節(jié)”“依據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況完善執(zhí)行方案”等則為彈性的執(zhí)行方案規(guī)定。在某一政策類型中，計算彈性的執(zhí)行方案規(guī)定占該類型政策總數(shù)量的比率，記作某一類型政策的執(zhí)行方案規(guī)定的彈性程度。與此相類似，政策期限規(guī)定的彈性程度反映了政策對于執(zhí)行期限規(guī)定是否明確，有的政策有著剛性的截止日期，有些政策對于執(zhí)行截止日期的規(guī)定是模糊和富于彈性的。橫向分工彈性程度反映了橫向的執(zhí)行部門間分工的彈性空間大小，縱向分工彈性程度反映了不同層級間分工的彈性空間大小，執(zhí)行程序規(guī)定的彈性程度由“是否有政策執(zhí)行時間表和路線圖”來確定，如果政策文本規(guī)定了具體的執(zhí)行步驟，則認(rèn)為其執(zhí)行程序是剛性的，反之則為彈性的。執(zhí)行績效考核的非嚴(yán)厲程度由“對于執(zhí)行者工作成效考核和獎懲事宜是否嚴(yán)格明確”來確定，如果政策未規(guī)定具體的考核事項(xiàng)，則認(rèn)為該政策關(guān)于執(zhí)行績效的考核是彈性的。

三、數(shù)據(jù)來源和研究方法

筆者對過去16年間的中國“三農(nóng)”政策文本進(jìn)行了收集，所有政策文本均來源于公開的數(shù)據(jù)資料。為了數(shù)據(jù)獲得的周全性，首先對“三農(nóng)”政策進(jìn)行了縱向?qū)蛹壍膭澐趾蜋M向內(nèi)容的全覆蓋。以不同行政層級為標(biāo)準(zhǔn)將“三農(nóng)”政策分為五種政策類型：中央政府政策文本61 件、省級政府政策文本52件、地市州級政府政策文本47 件、區(qū)縣級政府的政策文本51 件、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的政策文本41 件。 按照內(nèi)容不同來分類，將選定的“三農(nóng)”領(lǐng)域政策文本劃分為九種類型：補(bǔ)貼政策19 件、社會保險政策41件、社會救助政策36 件、社會福利政策18 件、義務(wù)教育政策29 件、公共衛(wèi)生政策15 件、就業(yè)政策34件、扶貧政策32 件、農(nóng)業(yè)發(fā)展政策28 件。其中，補(bǔ)貼政策涉及“三項(xiàng)補(bǔ)貼”、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼等方面，社會保險政策主要有新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等政策，社會救助政策包括農(nóng)村居民最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村醫(yī)療救助、農(nóng)村危房改造，優(yōu)撫安置政策包括優(yōu)撫對象撫恤補(bǔ)助、優(yōu)撫對象醫(yī)療補(bǔ)助、義務(wù)兵優(yōu)待，社會福利政策包括殘疾人事業(yè)、老年人福利、兒童福利、計劃生育家庭獎勵，義務(wù)教育政策主要指農(nóng)村義務(wù)教育政策，公共衛(wèi)生政策包括基本公共衛(wèi)生服務(wù)、國家免疫規(guī)劃、艾滋病患者救治、結(jié)核病患者救治等項(xiàng)目，就業(yè)政策主要指農(nóng)民工就業(yè)和就業(yè)后社保等方面的政策，扶貧政策涵蓋較廣，包括產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、旅游扶貧、交通扶貧等各方面政策（由于扶貧政策近幾年成為“三農(nóng)”政策的重點(diǎn)，故單列為一種類型），農(nóng)業(yè)發(fā)展政策包括加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、著力促進(jìn)農(nóng)民增收、堅持完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的政策。

其次，通過檢索中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站和國務(wù)院農(nóng)業(yè)部、財政部、水利部、教育部、人力資源和社會保障部等官方網(wǎng)站，對每一類具體政策進(jìn)行收集；通過查閱地方各級政府網(wǎng)站和政策資料庫，挖掘與中央對應(yīng)的具體領(lǐng)域的地方政府政策文獻(xiàn)，做到無論是各個政府層級還是各個不同政策領(lǐng)域都有代表性的政策文獻(xiàn)作為本研究的樣本。在這一原則指導(dǎo)下，對不同層級的“三農(nóng)”政策文獻(xiàn)、涉農(nóng)相關(guān)政策法規(guī)、工作動態(tài)等欄目進(jìn)行逐條篩選，獲取相關(guān)資料。

除了以上的兩大原則以外，為保證所選取的政策文本的準(zhǔn)確性和代表性，選取政策文本的其他原則如下：一是兼顧地區(qū)差異。選擇政策文本時兼收東部、中部和西部地區(qū)的“三農(nóng)”政策，使樣本量涵蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的區(qū)域。另外，選取全國范圍的“三農(nóng)”政策文本既要考慮到南方省份的情況，也要考慮北方省份的狀況。二是直接與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民直接相關(guān)，要求在文本標(biāo)題中明確出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村或農(nóng)民的相關(guān)關(guān)鍵詞，而籠統(tǒng)的涵蓋城鄉(xiāng)的政策文本不予考慮。 三是兼顧不同的公文類型。 政策文本包含不同的類型，主要有規(guī)劃、決定、意見、通知、（暫行）辦法、方案等，在選取過程中兼顧了以上幾種類型。

基于上述原則和篩選步驟，筆者選用了截至2018年5月10日的政策文件樣本252 件。利用內(nèi)容分析法，逐條檢視每一件政策文本的內(nèi)容，確定該政策文本對于政策目標(biāo)非量化程度、執(zhí)行方案規(guī)定的彈性程度、政策期限規(guī)定的彈性程度、橫向分工彈性程度、縱向分工彈性程度、執(zhí)行程序規(guī)定的彈性程度和執(zhí)行績效考核的非嚴(yán)厲程度這七個層面上執(zhí)行彈性的規(guī)定情況，并以不同的分類標(biāo)準(zhǔn)對總樣本量進(jìn)行分類處理，對“三農(nóng)”政策執(zhí)行彈性度進(jìn)行時間序列趨勢分析，并討論不同的政府層級和發(fā)文部門數(shù)量多少對政策執(zhí)行彈性度影響的差異。

圖1 2002-2018年“三農(nóng)”政策文本數(shù)量情況

四、“三農(nóng)”政策執(zhí)行彈性度的時間序列趨勢分析

在隨機(jī)抽取的各政府網(wǎng)站公開的政策文本252 件中，政策文本的時間跨度為2002 至2018年。 按照時間順序，將選取的政策文本按照年份排列，以觀察隨著時間變化，“三農(nóng)”政策文本中對于政策執(zhí)行彈性度的規(guī)定有何變化，具體政策文本分布情況如圖1。政策文本數(shù)量的多少隨著時間的變化趨勢 可以在一定程度上反映政策主體對于該領(lǐng)域的重視程度。通過數(shù)量上的變化趨勢可以看出，從2002年以來，“三農(nóng)”領(lǐng)域政策文本數(shù)量呈現(xiàn)逐年增多的基本態(tài)勢，由此可見各級黨委和人民政府對于“三農(nóng)”問題的重視程度越來越高。2002年黨的十六大以來，我國開始全面建設(shè)小康社會并加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化。伴隨著中央領(lǐng)導(dǎo)集體對于“三農(nóng)”問題的關(guān)注度提升，農(nóng)業(yè)政策改革也拉開了序幕，大量涉農(nóng)政策出臺。在2003年召開的中央農(nóng)村工作會議上，“三農(nóng)”問題被稱為“全黨工作的重中之重”，自此之后，針對“三農(nóng)”問題出臺的方針政策逐年增加。將總樣本按照年份排序，計算2003-2018年間每一年的政策文本在七個層面的彈性程度及變化情況，得出如下量表（表1 和表2）。

表1 2003-2018年“三農(nóng)”政策執(zhí)行彈性度匯總表（單位：個；%）

從表1 可以看出，隨著時間的推移，“三農(nóng)” 政策從2003年的8 件上升到2017年的66 件，數(shù)量上有明顯的增加態(tài)勢。執(zhí)行目標(biāo)的非量化程度呈逐年下降的趨勢，從2003年的100%下降到2018年的58.33%，彈性度平均每年下降2.60%，這說明執(zhí)行目標(biāo)的剛性在逐年上升，彈性度在逐年下降。從表2 可見，與其他維度上的彈性度相比，目標(biāo)規(guī)定的非量化程度平均值為81.22%，這說明相比于其他彈性維度，目標(biāo)的模糊性和彈性度整體較高。但在過去的16年期間呈穩(wěn)步下降態(tài)勢，反映了隨著時間推移，政策制定者對于執(zhí)行目標(biāo)的要求越來越量化，政策目標(biāo)的剛性在不斷加強(qiáng)，圖2 可直觀反映這一趨勢。

表2 2003-2018年“三農(nóng)”政策執(zhí)行彈性度下降趨勢情況表（單位：%）

與之相類似，對執(zhí)行方案規(guī)定的彈性程度在近幾年出現(xiàn)了明顯的下降趨勢，與執(zhí)行目標(biāo)非量化程度相比，對于執(zhí)行方案規(guī)定的彈性程度在過去16年間下降了66.67%，比執(zhí)行目標(biāo)非量化程度下降的41.67%還要多出25 個百分點(diǎn)。這說明，隨著時間的推移，越來越多的政策文本對執(zhí)行方案細(xì)則的規(guī)定變得嚴(yán)格和詳細(xì)，而且這種執(zhí)行細(xì)則規(guī)定的剛性要大于對目標(biāo)要求的剛性，反映出了近幾年對于涉及“三農(nóng)”領(lǐng)域內(nèi)的事項(xiàng)，上級政府對于執(zhí)行細(xì)節(jié)的規(guī)定越來越多，導(dǎo)致了因地制宜制定本地執(zhí)行計劃的情況變少。由于執(zhí)行要求彈性程度主要由“下級政府是否因地制宜地確定政策實(shí)施細(xì)則” 來確定，所以這可以在很大程度上說明“三農(nóng)”政策制定權(quán)力的收緊和決策層級的上移，具體情況如圖3。

2003-2018年間，對執(zhí)行期限規(guī)定的彈性度呈現(xiàn)大幅度的波動態(tài)勢，總體上表現(xiàn)出輕微的彈性程度下降的趨勢。從圖4 可以看出，在2012年以前，對政策執(zhí)行期限的規(guī)定處于起伏不定的狀態(tài)，在2005年和2011年出現(xiàn)了大幅下降。在2013年以后，執(zhí)行期限彈性度出現(xiàn)了規(guī)律性的下降趨勢，這大體反映出政策文本制定者對于執(zhí)行期限的要求越來越嚴(yán)格，對政策執(zhí)行期限規(guī)定的剛性加強(qiáng)。

政府組織分工可以大幅度提高工作效率和工作質(zhì)量，包括橫向部門分工和縱向?qū)蛹壏止?。對于“三農(nóng)”政策執(zhí)行的橫向分工和縱向分工彈性度的數(shù)據(jù)分析表明，過去16年間，對于政策執(zhí)行橫向分工的規(guī)定彈性程度在波動中持續(xù)下降，年均降幅3.59%，平均彈性度為38.62%。與橫向分工彈性度相比，對縱向的分工規(guī)定相對寬松，在所有政策樣本中，平均有64.69%的政策文本沒有明確下級政府部門的職責(zé)。隨著時間發(fā)展，縱向分工稍稍趨向于剛性，但這種趨勢和其他彈性度相比并不明顯，詳見圖5、圖6。

對于政策執(zhí)行步驟和程序的限制，過去16年間有所加強(qiáng)，表現(xiàn)在明確時間表和路線圖的政策文本數(shù)量增加，其相應(yīng)彈性度降低（見圖7）。

與之類似，執(zhí)行考核的非嚴(yán)厲性度在過去的16年間呈現(xiàn)波動下降的態(tài)勢，其線性趨勢表明上級政府對政策執(zhí)行者的考核越來越嚴(yán)厲（圖8）。

圖2 2003-2018年“三農(nóng)”政策目標(biāo)非量化程度趨勢圖

圖3 2003-2018年“三農(nóng)”政策對執(zhí)行方案規(guī)定的彈性程度趨勢圖

圖4 2003-2018年“三農(nóng)”政策對執(zhí)行期限規(guī)定的彈性度趨勢圖

圖5 2003-2018年“三農(nóng)”政策橫向分工彈性程度趨勢圖

圖6 2003-2018年“三農(nóng)”政策縱向分工彈性程度趨勢圖

圖7 2003-2018年“三農(nóng)”政策執(zhí)行程序規(guī)定的彈性程度趨勢圖

圖8 2003-2018年“三農(nóng)”政策執(zhí)行績效考核的非嚴(yán)厲程度趨勢圖

五、政府層級對“三農(nóng)”政策執(zhí)行彈性度的影響

在我國現(xiàn)有的行政層級體制下，政策制定和政策執(zhí)行很難嚴(yán)格地區(qū)分開來，省級政府、地市州級政府、縣市級政府甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都同時肩負(fù)著政策執(zhí)行和政策“再制定”的任務(wù)，對于上級的政策，下級執(zhí)行者不僅僅只是上級精神的傳達(dá)，更多是為了實(shí)現(xiàn)上級規(guī)定的政策目標(biāo)而制定行動方案。對異地搬遷扶貧政策的研究表明，中央政府確定易地搬遷的建檔立卡戶指標(biāo)，省級行政決定以地市州所在地的何處集中安置點(diǎn)，地市州政府有權(quán)確定哪些自然村和建檔立卡戶屬于搬遷范圍，縣級政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實(shí)和執(zhí)行命令。[2]這反映出每一級政府都既有政策執(zhí)行的任務(wù)，又有細(xì)化政策目標(biāo)、執(zhí)行程序、任務(wù)期限、分工、考核等方面的權(quán)力，即政策的再制定權(quán)力。

按照政策制定者所處的不同層級，將總樣本劃分為五個層級的政策文本：中央政府政策文本61件、省級政府政策文本52 件、地市州級政府政策文本47 件、區(qū)縣級政府政策文本51 件、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府政策文本41 件。以此為基礎(chǔ)，分別計算每一層級政策文本七個維度層面的彈性程度，得出如下量表（表3）。

通過對數(shù)據(jù)的分析得知，無論哪個層面上的彈性度，中央層級的政策文本到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的政策文本呈現(xiàn)彈性程度下降的趨勢，即政策制定者（政策文獻(xiàn)的發(fā)布者）所處的行政層級越高，政策規(guī)定的彈性空間越大；所處的行政層級越低，政策規(guī)定的彈性空間越小，政策剛性執(zhí)行的要求越強(qiáng)烈。

整體而言，隨著政策文本發(fā)布部門層級的下降，對政策執(zhí)行的目標(biāo)設(shè)定體現(xiàn)了量化程度上升的趨勢。中央層面的政策目標(biāo)宏大而富于彈性，集中在農(nóng)村社保、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)民增收、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、社會主義新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等宏觀戰(zhàn)略層面，只強(qiáng)調(diào)最根本的指導(dǎo)思想和行動方向，不對細(xì)微的政策目標(biāo)作剛性量化的規(guī)定。通過表3 可以看出，中央層面的政策只有3.28%的政策文件規(guī)定了執(zhí)行的量化目標(biāo)，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定的執(zhí)行細(xì)則中，有超過一半（51.22%）的政策規(guī)定了量化的執(zhí)行目標(biāo)?？h鄉(xiāng)政府作為政策內(nèi)容的具體執(zhí)行者，政策文本關(guān)于目標(biāo)的規(guī)定帶有明顯的剛性特征。說明決策者所處的行政層級越低，對目標(biāo)的剛性要求越強(qiáng)烈。

表3 各行政層級“三農(nóng)”政策執(zhí)行彈性度匯總表（單位：%）

關(guān)于執(zhí)行方案規(guī)定的彈性程度，在所列的61 件中央層面的政策文本中，有77.05%的政策對執(zhí)行方案的規(guī)定是彈性的，提到了“因地制宜執(zhí)行政策”等要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面則僅有9.76%的政策提到了“因地制宜執(zhí)行政策”，這反映出政策執(zhí)行領(lǐng)域的基本規(guī)律，即行政層級越低，越應(yīng)該保持執(zhí)行細(xì)則規(guī)定的剛性，低層政府政策執(zhí)行者不應(yīng)有過大的自主執(zhí)行特權(quán)。

在五個層級的政府政策文本中，對橫向分工和縱向分工規(guī)定的彈性程度分別由中央政策的47.54%和78.69%下降到了縣級政策文本的13.73%和21.57%，可以看出，隨著層級下降，分工彈性度也呈現(xiàn)由大到小的趨勢。另外，不論哪個層級的政策文件，橫向分工比縱向分工規(guī)定的更明確，橫向分工彈性更小。

在執(zhí)行程序彈性程度方面，中央層面的政策文本有83.61%的政策對執(zhí)行程序的規(guī)定是彈性的，對于執(zhí)行時間表和路線圖要求不具備剛性特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則有過半數(shù)政策嚴(yán)格規(guī)定了執(zhí)行的時間表和路線圖。這說明，決策層級越低，執(zhí)行程序越剛性。

中央層面的政策有70.49%的文本沒有對執(zhí)行者的執(zhí)行效果規(guī)定考核原則和辦法，而這種情況體現(xiàn)在省、市、縣、鄉(xiāng)層級上的比例分別為75.00%、41.67%、29.41%、39.02%。 可以看出大致反映了隨著政策層級的下降，對于績效考核的剛性要求增多，但省一級政府執(zhí)行考核彈性度高于中央政策、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行的考核彈性度高于區(qū)縣級政策，是一種不合理的彈性過大現(xiàn)象。

六、政策發(fā)文部門數(shù)量對“三農(nóng)”政策執(zhí)行彈性度的影響

從文本制發(fā)單位的數(shù)量上來看，單部門發(fā)文最多，共183 件，雙部門聯(lián)合發(fā)文43 件，三部門聯(lián)合發(fā)文14 件，四部門聯(lián)合發(fā)文4 件，五部門聯(lián)合發(fā)文2 件，六部門、七部門聯(lián)合發(fā)文各1 件，文件發(fā)布單位最多的是《關(guān)于進(jìn)一步做好新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，發(fā)文單位為衛(wèi)生部、民政部、財政部、農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)管局、發(fā)展改革委、中醫(yī)藥局、教育部、人口計生委、人事部和扶貧辦，共計11 個部門。將“三農(nóng)”政策分為單部門決策（183 件）、雙部門決策（43 件）和多部門決策（23 件），另有發(fā)文部門數(shù)量不詳?shù)恼? 件。計算以上幾種類型的政策文本在七個層面上的彈性程度可得出如下量表（表4）。

可以看出，對政策執(zhí)行七個層面的彈性度加以考察，除兩部門聯(lián)合發(fā)文執(zhí)行期限的彈性程度最小以外，其他層面的彈性度均呈現(xiàn)下列趨勢：多部門聯(lián)合發(fā)文、兩部門聯(lián)合發(fā)文和單部門發(fā)文對執(zhí)行彈性的要求呈現(xiàn)由高到低的變化。其中，多部門聯(lián)合發(fā)文的政策執(zhí)行目標(biāo)非量化度最大，達(dá)到91.3%，單部門發(fā)文政策執(zhí)行的橫向分工彈性度最小，僅為22.54%。整體而言，政策制定者數(shù)量越多，對執(zhí)行所要求的剛性程度越弱，保留的彈性空間相應(yīng)就越大。就不同層面的彈性度來看，無論發(fā)文部門數(shù)量是多少，執(zhí)行的橫向分工彈性度在七個不同層面的彈性度中最小，而對目標(biāo)的規(guī)定則整體呈現(xiàn)一種弱量化趨勢，說明無論發(fā)文部門數(shù)量多少，對政策執(zhí)行目標(biāo)要求的量化程度都偏低，彈性空間較大。

表4 發(fā)文部門數(shù)量不同的“三農(nóng)”政策執(zhí)行彈性度匯總表（單位：%）

七、結(jié)論與進(jìn)一步討論

第一，整體而言，“三農(nóng)”政策執(zhí)行彈性程度正在逐漸減弱，對政策執(zhí)行的要求趨于剛性。對“三農(nóng)”政策執(zhí)行剛性和彈性程度的把握，難點(diǎn)在適度。洛維關(guān)于政策類型的研究表明，分配性政策一般沒有明確的失利者，只有明確的得利者。[3]“三農(nóng)”政策多為分配性政策，會給農(nóng)村地區(qū)和廣大農(nóng)民帶來普遍的直接收益，因此會受到公眾的普遍擁護(hù)，社會支持程度較高。因此，和其他領(lǐng)域的政策相比，“三農(nóng)”政策應(yīng)整體上保持較小的執(zhí)行彈性度，以最大限度實(shí)現(xiàn)決策者的預(yù)期。對“三農(nóng)”政策執(zhí)行彈性度的時間趨勢分析結(jié)果直觀反映出這一特點(diǎn)。隨著時間的推移，“三農(nóng)”政策的執(zhí)行彈性度在逐年降低，這反映出“三農(nóng)”領(lǐng)域政策制定的科學(xué)化程度提高，決策者把握政策規(guī)律的能力提高。在政策議程設(shè)置的階段，若政策試圖確定的公共目標(biāo)與某一群體的利益要求相匹配，就應(yīng)該要求執(zhí)行者剛性地執(zhí)行該政策?！叭r(nóng)”政策的出臺契合了廣大農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)利益，這種普惠型政策應(yīng)注意規(guī)避執(zhí)行中的走樣和偏差問題。事實(shí)上，普惠型政策“落地難”問題是長期以來存在的關(guān)鍵問題。如何破解這一難題？應(yīng)在政策制定的階段嚴(yán)格規(guī)定政策目標(biāo)、執(zhí)行步驟、截止期限等，并且應(yīng)加強(qiáng)績效考核和監(jiān)督檢查，以此保持執(zhí)行的剛性，避免執(zhí)行者由于本身的利益考量在執(zhí)行中截留上級政策、“搭售私貨”、歪曲執(zhí)行、選擇性執(zhí)行等不良現(xiàn)象。

第二，單一部門制定的政策不宜留有過大的彈性空間，多部門聯(lián)合發(fā)文的政策彈性空間不宜過小。在“三農(nóng)”政策領(lǐng)域內(nèi)，發(fā)文部門的數(shù)量與政策執(zhí)行彈性度成正比。政策發(fā)文部門數(shù)量越多，其執(zhí)行彈性度就越大，這驗(yàn)證了部門之間的分工明確程度和配合默契程度對執(zhí)行彈性度的影響。政策一旦涉及多個部門，就需要有序協(xié)調(diào)和合理配合，這一過程讓政策實(shí)施過程變得復(fù)雜又充滿不確定性，因此保留較大的彈性度是合乎情理的選擇。同時，單一部門的決策應(yīng)該保持執(zhí)行中的剛性。首先，單部門政策的政策目標(biāo)應(yīng)更明確，由于“政出一門”，對于政策目標(biāo)的把握相對更容易，因此，單一部門的政策目標(biāo)不宜過于模糊。相反，根據(jù)研究結(jié)果，在三個部門或三個以上部門聯(lián)合發(fā)文的政策中有九成以上沒有對政策的目標(biāo)進(jìn)行量化，這說明對于多部門政策來說，各個發(fā)文單位對政策目標(biāo)的認(rèn)知存在差異，因此政策目標(biāo)一般較復(fù)雜，部門之間需要協(xié)調(diào)和溝通。其次，單一部門政策對于橫向分工的規(guī)定務(wù)必明確。在對選取政策文本的分析中，僅有兩成的單部門政策沒有明確橫向的部門職責(zé)。因此政策文本的制定者應(yīng)做到對橫向分工的盡可能細(xì)化和嚴(yán)格，防止執(zhí)行過程中的職責(zé)不清問題。相反，多部門政策必然要涉及分工和協(xié)作問題，過分的剛性要求會限制各個部門之間的配合和協(xié)調(diào)性。另外，單一部門政策應(yīng)強(qiáng)化執(zhí)行程序、任務(wù)期限、執(zhí)行方案細(xì)則等方面的規(guī)定。和多部門聯(lián)合制定的政策相比，單一部門政策更適合剛性地執(zhí)行，因此，作為部門的決策者，應(yīng)細(xì)化工作方案、嚴(yán)格規(guī)定執(zhí)行程序和任務(wù)期限，并加強(qiáng)監(jiān)督和考核，防止單部門的執(zhí)行者隨意變通導(dǎo)致執(zhí)行效果不佳。

第三，中央政府和省級政府制定的“三農(nóng)”政策應(yīng)預(yù)留出彈性空間，較低層級政府應(yīng)保持對彈性空間的控制和執(zhí)行中的剛性。根據(jù)對“三農(nóng)”政策文本的考察，政策發(fā)文單位所處的行政層級越高，政策執(zhí)行彈性度越大；政策發(fā)文單位所處的行政層級越低，對政策執(zhí)行的要求越剛性。因此，各級政府對于留給下級執(zhí)行者的彈性空間的把控應(yīng)隨著政府層級的降低而趨于嚴(yán)格和剛性。中央政府和省級政府的政策規(guī)定應(yīng)預(yù)留一定的彈性空間，防止規(guī)劃者由于對實(shí)際情況了解不透徹而限制地方自主性的問題。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，省級政府的“三農(nóng)”政策應(yīng)適當(dāng)強(qiáng)化對執(zhí)行績效考核的規(guī)定，控制過大的彈性空間。此外，低層級政府應(yīng)保證政策執(zhí)行的剛性，這是因?yàn)椋畬蛹壴降?，對于政策問題結(jié)構(gòu)的認(rèn)識越明確，政策目標(biāo)群體的數(shù)量越來越小，政策目標(biāo)群體的利益同質(zhì)化程度理論上也越高，政策情景趨于明晰和單一。為了防止較大彈性程度帶給下級執(zhí)行者的困擾（主要是因政策含糊不清而無所適從）和隨意變通執(zhí)行，較低行政層級的政策主體不宜保持大的彈性程度，而應(yīng)加強(qiáng)政策目標(biāo)的量化規(guī)定、加強(qiáng)執(zhí)行分工的嚴(yán)格規(guī)定和執(zhí)行期限、執(zhí)行路線圖和任務(wù)表等方面的規(guī)定，應(yīng)特別注意加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對執(zhí)行績效考核的力度，以消弭下級執(zhí)行者的困惑和因私利趨向而造成的執(zhí)行走樣、執(zhí)行變通、執(zhí)行效果偏差等不良影響。