我國農(nóng)村扶貧金融制度：沿革、經(jīng)驗與趨向

徐克勤 江蘇省淮安市洪澤區(qū)三農(nóng)辦

一、引言

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院審時度勢，確立了2020年我國全面建成小康社會的宏偉目標。而全面建成小康社會的關(guān)鍵在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，尤其是貧困地區(qū)7000多萬貧困人口的脫貧致富。為此，黨中央在總結(jié)長期以來存在的扶貧針對性不強、扶貧資金指向不準等問題的基礎(chǔ)上，提出了“精準扶貧”戰(zhàn)略，力爭通過財政、金融、產(chǎn)業(yè)等手段協(xié)同發(fā)力，調(diào)動全社會的力量推進農(nóng)村精準扶貧。數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，我國尚有貧困村12.8萬個，貧困戶2949萬戶，貧困人口總數(shù)7017萬人。要在2020年實現(xiàn)全部貧困人口脫貧摘帽，扶貧資金需求量巨大，僅靠財政扶貧資金無異于杯水車薪，客觀需要金融扶貧協(xié)同發(fā)力。

金融扶貧的實現(xiàn)機制是通過遵循金融運行規(guī)律，運用信貸、保險、基金等金融組織方式，將金融資金注入到扶貧產(chǎn)業(yè)項目和貧困農(nóng)戶手中，以此激活其他潛在的生產(chǎn)要素（如土地、資本、勞動力、技術(shù)和管理等）加入到貧困地區(qū)生產(chǎn)發(fā)展和人力資本積累過程，最終形成貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶可持續(xù)的發(fā)展能力。與財政扶貧資金的無償性、基礎(chǔ)性、公共性不同，金融扶貧具有償還性，這必然需要扶貧金融資源配置體現(xiàn)發(fā)展性、效益性。金融扶貧雖然具有十分明顯的準公共屬性，但為了實現(xiàn)金融扶貧的可持續(xù)性，金融扶貧既要強調(diào)公平和包容性，更要強調(diào)效率性和財務(wù)可持續(xù)性。因而，在眾多的扶貧方式中，金融扶貧對受助對象最具有約束作用，其償還性可以讓扶貧金融機構(gòu)監(jiān)督貧困農(nóng)戶或其他借款主體貸款資金的使用，對資金使用者直接形成償還壓力，以提高信貸資金的使用效率和效益，從而實現(xiàn)金融扶貧的穩(wěn)健安全和可持續(xù)目標。

金融在貧困地區(qū)生產(chǎn)要素集聚中具有“第一”和“持續(xù)”推動力的作用，沒有金融機制的介入，貧困地區(qū)潛在的生產(chǎn)要素就無法向現(xiàn)實生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)化，也就不可能形成脫貧所需的生產(chǎn)力。但在我國扶貧實踐中，金融扶貧仍然存在供需脫節(jié)，各類金融組織在扶貧中分工協(xié)作不暢、目標識別不準、效率不高等問題，其關(guān)鍵原因就在于沒有建立起一套結(jié)構(gòu)合理、功能健全、運行高效的農(nóng)村扶貧金融制度。所謂農(nóng)村扶貧金融制度，是指農(nóng)村扶貧金融組織以貧困農(nóng)戶或貧困地區(qū)扶貧經(jīng)濟主體為服務(wù)對象，以扶貧項目或扶貧產(chǎn)業(yè)為金融服務(wù)著力點，通過開發(fā)扶貧金融資源，創(chuàng)新扶貧金融產(chǎn)品和服務(wù)，安全穩(wěn)健地滿足多樣化扶貧金融需求，促進貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶脫貧致富而形成的金融運行機制及其制度規(guī)范的總和。從扶貧金融價值鏈角度看，農(nóng)村扶貧金融制度可以分為農(nóng)村扶貧金融組織制度、農(nóng)村扶貧金融資源開發(fā)制度、農(nóng)村扶貧金融產(chǎn)品創(chuàng)新與交易制度、農(nóng)村扶貧金融調(diào)控制度和農(nóng)村扶貧金融監(jiān)管制度；從扶貧金融產(chǎn)品角度來看，農(nóng)村扶貧金融制度又可以分為農(nóng)村信貸扶貧制度、農(nóng)村擔保扶貧制度、農(nóng)村保險扶貧制度、農(nóng)村基金扶貧制度和農(nóng)村證券扶貧制度等。

在農(nóng)村精準扶貧中，要大力推進金融扶貧，首先需要建立一個公平與效率兼顧的農(nóng)村扶貧金融制度，使扶貧金融機構(gòu)在國家扶貧金融政策引導(dǎo)下，形成一個多層次和分工合作的扶貧金融機制。健全的農(nóng)村扶貧金融制度不僅能夠確定金融扶貧的發(fā)展邏輯和方向，同時也能有效提高金融扶貧的效能、效率和效益。而農(nóng)村扶貧是一個階段性、系統(tǒng)性、長久性的過程，這就決定了農(nóng)村金融扶貧制度會隨著不同階段的扶貧目標和任務(wù)而發(fā)生相應(yīng)的變化。農(nóng)村扶貧金融制度的歷史沿革是一面重要的鏡子，不僅可以反映過去的扶貧金融邏輯，而且可以明鑒未來的扶貧金融趨向。因此，對我國農(nóng)村扶貧金融制度的歷史沿革進行考察，深刻總結(jié)和吸取農(nóng)村扶貧金融制度演化經(jīng)驗，對建立一套與現(xiàn)階段“精準扶貧”目標相適應(yīng)的農(nóng)村扶貧金融制度，無疑具有重要的研究價值。為此，本文將深入考察我國農(nóng)村扶貧金融制度的歷史沿革，總結(jié)我國農(nóng)村扶貧金融制度變遷的經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上提出我國未來農(nóng)村扶貧金融制度創(chuàng)新的取向，以便為完善我國農(nóng)村扶貧金融制度提供有重要價值的政策參考。

二、我國農(nóng)村扶貧金融制度沿革階段及其扶貧邏輯

我國大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作始于1986年，到目前為止我國農(nóng)村扶貧開發(fā)工作依次經(jīng)歷了開發(fā)式扶貧、攻堅式扶貧、鞏固式扶貧以及精準扶貧四個階段，而與之相伴隨的農(nóng)村扶貧金融制度的變遷也深刻地表現(xiàn)出階段性、差異性十分明顯的扶貧邏輯。

1.1986—1993年開發(fā)式扶貧：農(nóng)村扶貧金融制度萌芽期

20世紀80年代中期，由于農(nóng)業(yè)技術(shù)進步緩慢始于1978年農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度變革帶來的農(nóng)業(yè)增產(chǎn)效應(yīng)逐步釋放完畢，農(nóng)村居民收入增速開始回落，并且改革開放促使了人們的生產(chǎn)、消費、生活觀念發(fā)生了顯著的變化，商品經(jīng)濟意識逐步增強，城鄉(xiāng)收入差距開始拉大，促使我國政府正式承認并開始認真務(wù)實地對待農(nóng)村貧困問題。于是，1986年國務(wù)院成立了貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（現(xiàn)為國務(wù)院扶貧開發(fā)辦公室），并在縣以上政府建立了對應(yīng)的扶貧開發(fā)辦公室，在全國范圍內(nèi)形成了負責扶貧開發(fā)工作的行政系統(tǒng)，標志著中國政府扶貧開發(fā)工作正式開啟。

1986—1993年推進的農(nóng)村扶貧工作屬于開發(fā)式扶貧，即對貧困地區(qū)通過利用當?shù)刈匀毁Y源開展生產(chǎn)性項目和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，逐步培育貧困地區(qū)和貧困人口自我積累與發(fā)展的能力，最終徹底擺脫貧困。為此，國家有針對性地采取了包括財政扶貧資金、以工代賑資金和扶貧貼息貸款三種方式從整體層面對貧困縣加以扶持。其中，政府通過財政貼息手段，激勵和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社加大對貧困地區(qū)的信貸投入，扶持貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)，實現(xiàn)脫貧致富。于是，我國的農(nóng)村扶貧金融制度開始形成，但此時的農(nóng)村扶貧金融制度尚處于萌芽階段，扶貧金融機構(gòu)主要是農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社兩家，扶貧金融產(chǎn)品主要是財政貼息扶貧貸款，為生產(chǎn)環(huán)節(jié)提供資金要素幾乎是農(nóng)村金融扶貧的全部內(nèi)容。因此，萌芽階段的農(nóng)村扶貧金融制度的扶貧手段和工具顯得十分單一化和輔助化，為財政扶貧提供輔助作用。

2.1994—2000年攻堅式扶貧：農(nóng)村扶貧金融制度鞏固期

截至1994年底，全國尚未解決溫飽問題的農(nóng)村貧困人口已減少到8000萬人。盡管當時的貧困人口只占全國農(nóng)村總?cè)丝诘?.87%，但這些貧困人口主要分布在中西部經(jīng)濟發(fā)展緩慢、文化教育落后以及生產(chǎn)生活條件極為惡劣的地區(qū)。與前一階段開發(fā)式扶貧相比，解決這些地區(qū)貧困人口溫飽問題的攻堅難度更大。于是，國務(wù)院于1994年發(fā)布實施了《國家“八七”扶貧攻堅計劃》（以下簡稱《計劃》），計劃利用7年時間基本解決全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題。為確?！队媱潯返捻樌麑嵤瑖鴦?wù)院決定從1994年起，再增加10億元扶貧貼息貸款；原來由人民銀行和專業(yè)銀行辦理的國家扶貧貸款，從1994年起全部劃歸中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行統(tǒng)一辦理；規(guī)定將扶貧信貸資金集中用于中西部貧困狀況嚴重的省、區(qū)，同時要求國有商業(yè)銀行每年安排一定的信貸資金，用于扶持貧困地區(qū)效益好、能還貸的項目。

顯然，與第一階段農(nóng)村扶貧金融制度相比，該階段的農(nóng)村扶貧金融制度出現(xiàn)了兩個方面的新變化：一是農(nóng)村扶貧金融組織得到進一步拓展。1994年將農(nóng)業(yè)銀行的政策性信貸業(yè)務(wù)分離出來專門成立了中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，同年也成立了另一家具有扶貧開發(fā)功能的國家開發(fā)銀行。加之要求中國農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社向貧困地區(qū)提供一定數(shù)量的商業(yè)性扶貧信貸，使得農(nóng)村扶貧金融組織出現(xiàn)了政策性扶貧金融、商業(yè)性扶貧金融、合作性扶貧金融多元化主體并存的局面。二是扶貧金融產(chǎn)品得到了豐富和發(fā)展。盡管該階段農(nóng)村金融扶貧仍以信貸扶貧為主軸，但扶貧信貸種類出現(xiàn)了多樣化，包括政策性扶貧信貸、商業(yè)性扶貧信貸和合作性扶貧信貸，有力地提升了農(nóng)村信貸扶貧的廣度和深度?？梢?，農(nóng)村扶貧金融制度在第二階段得到了鞏固和發(fā)展，豐富和發(fā)展了農(nóng)村扶貧信貸的內(nèi)涵和外延。

3.2001—2013年鞏固式扶貧：農(nóng)村扶貧金融制度強化期

經(jīng)過第二階段攻堅式扶貧，到2000年底我國已成功解決了2億多貧困人口的溫飽問題。此時的扶貧開發(fā)事業(yè)由原來的“解決溫飽問題”進入到“共同致富”的新階段，據(jù)此，2001年國務(wù)院頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，提出要繼續(xù)安排并增加扶貧貼息貸款，在保障資金安全的前提下，適當放寬貧困地區(qū)扶貧項目貸款條件，同時積極穩(wěn)妥地推廣扶貧到戶的小額信貸。經(jīng)過10年的鞏固式扶貧，到2010年農(nóng)民溫飽問題基本得到解決，我國開始面臨中等收入國家扶貧的挑戰(zhàn)，為了鞏固扶貧成果，國家頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，提出到2020年實現(xiàn)扶貧對象不愁吃穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房，將六盤山區(qū)等11個連片特困地區(qū)和西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州作為扶貧攻堅的主戰(zhàn)場?？梢?，第三階段的農(nóng)村扶貧開發(fā)邏輯仍然沿用的是過去那種“連片開發(fā)式扶貧”，最大特點是貧困地區(qū)的貧困人口與非貧困人口共享扶貧資源配置效益，從而有失扶貧的精準性。

該階段農(nóng)村扶貧金融制度得到了五個方面的強化：一是繼續(xù)推行扶貧貼息貸款，提高政策性金融和商業(yè)性金融參與開發(fā)式扶貧的積極性。二是農(nóng)村扶貧金融組織得到極大豐富。2006年，原中國銀監(jiān)會降低了農(nóng)村金融市場準入門檻，推廣了普惠金融理念，允許各地根據(jù)實際情況適度發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小貸公司和農(nóng)村資金互助社等小微金融機構(gòu)，盡快實現(xiàn)貧困地區(qū)金融機構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融服務(wù)的全覆蓋。2007年3月中國郵政儲蓄銀行掛牌成立，成為農(nóng)村金融扶貧的又一支重要力量。三是農(nóng)村扶貧小額信貸得到逐步推廣。為配合農(nóng)村扶貧開發(fā)工作，正規(guī)金融機構(gòu)如郵政儲蓄銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行和新成立的微型金融機構(gòu)積極推出小額信貸扶貧模式。四是為配合農(nóng)村扶貧開發(fā)，各地方政府開始探索民間借貸規(guī)范管理辦法，以拓寬貧困地區(qū)融資渠道。五是積極發(fā)展農(nóng)村扶貧保險事業(yè)，鼓勵保險機構(gòu)在貧困地區(qū)建立基層服務(wù)網(wǎng)點。通過上述措施，農(nóng)村扶貧金融制度從過去單一的正規(guī)金融扶貧向正規(guī)和非正規(guī)金融共同扶貧轉(zhuǎn)化，從過去單一的信貸扶貧向信貸和保險聯(lián)合扶貧轉(zhuǎn)化，農(nóng)村扶貧金融的內(nèi)涵得到極大豐富，普惠金融的理念在我國開始得到普遍推廣和踐行。

4.2014年至今的精準扶貧階段：農(nóng)村扶貧金融制度深化期

顯而易見，前三個階段的扶貧邏輯基本上屬于連片式扶貧，盡管這種扶貧模式在貧困者與非貧困者之間有失公允性，但極大地改善了貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，促進了貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，按照年人均純收入2300元為貧困標準計算，我國貧困人口還有7000多萬人。針對現(xiàn)階段的扶貧開發(fā)任務(wù)和特點，2013年11月，習(xí)近平總書記到湖南湘西考察時首次提出“精準扶貧”的重要思想。所謂精準扶貧，就是指對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵭芯_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。2015年10月16日，習(xí)近平總書記在“2015減貧與發(fā)展高層論壇”上詳細闡述了精準扶貧的政策舉措，強調(diào)“堅持中國制度優(yōu)勢，注重六個精準，堅持四個施策，通過五種渠道，重視十項工程，廣泛動員全社會力量參與扶貧”。

同時，為進一步完善農(nóng)村扶貧金融服務(wù)體制機制，人民銀行、財政部、原銀監(jiān)會、證監(jiān)會、原保監(jiān)會、國務(wù)院扶貧辦、共青團中央于2014年3月聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于全面做好扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》，提出了做好扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作的總體規(guī)劃，并從健全金融組織體系、創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)、夯實金融基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境等方面確定了扶貧開發(fā)金融服務(wù)的重點工作。

可見，2014年以來中國農(nóng)村扶貧金融制度進入到深化階段，主要特點有：一是農(nóng)村扶貧金融調(diào)控與監(jiān)管政策得到強化。與以往農(nóng)村扶貧金融制度相比，人民銀行、財政部、國務(wù)院扶貧辦更加積極主動地配合出臺金融精準扶貧政策措施，使扶貧金融的政策調(diào)控合力得到顯著增強；同時，人民銀行、原銀監(jiān)會、原保監(jiān)會等部門也加強了扶貧金融的監(jiān)督考核配合，使扶貧金融的功能得到強化。二是農(nóng)村金融扶貧的內(nèi)容得到進一步深化，強調(diào)將貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、創(chuàng)業(yè)促就業(yè)和貧困戶脫貧致富、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護等作為金融扶貧的重點。三是金融扶貧的形式更加多元化。從原先單一的信貸扶貧向現(xiàn)階段的信貸扶貧、擔保扶貧、保險扶貧、資本市場扶貧協(xié)同推進。四是更加強調(diào)了各類扶貧金融機構(gòu)的分工協(xié)作，促進了精準扶貧中扶貧金融機構(gòu)之間的優(yōu)勢互補，避免了扶貧金融機構(gòu)之間的惡性競爭或扶貧不力的局面。

三、我國農(nóng)村扶貧金融制度沿革的特征分析

1986年以來，我國農(nóng)村扶貧金融制度依次經(jīng)歷了萌芽期、鞏固期、強化期、深化期四個階段，總體上呈現(xiàn)出以下四個方面的演化特征。

1.農(nóng)村扶貧金融方式始終以信貸扶貧占據(jù)主導(dǎo)地位

從農(nóng)村金融扶貧產(chǎn)品或工具來看，1986年以來我國農(nóng)村扶貧金融制度始終以扶貧貸款運行機制的動態(tài)變化為主導(dǎo)。1994年以前，我國扶貧貼息貸款由中國農(nóng)業(yè)銀行主辦，貸款方式主要有信用貸款和擔保貸款，貼息方式是貸前財政向金融機構(gòu)貼息，統(tǒng)一執(zhí)行年利率為3%的優(yōu)惠利率，貧困戶的確定由放貸金融機構(gòu)與政府扶貧辦共同決定。1994年以后，任何金融機構(gòu)都可以參與金融扶貧工作，貸款方式主要是擔保貼息貸款，貼息方式為貸后財政向借款農(nóng)戶按5%的年貼息率貼息，承貸金融機構(gòu)自主決定貸款利率，借款農(nóng)戶為扶貧部門建檔立卡的貧困戶。雖然近年來隨著微型金融和小額扶貧信貸的興起，擔保和保險機構(gòu)陸續(xù)參與農(nóng)村扶貧開發(fā)，但在我國農(nóng)村扶貧金融制度演化中，政府引導(dǎo)下的信貸扶貧制度始終占據(jù)主導(dǎo)地位，其他金融扶貧方式如擔保、保險、基金扶貧基本上都是服務(wù)于信貸扶貧，或?qū)π刨J扶貧起補充或風險分擔的保駕護航作用而建立起來的。

2.農(nóng)村金融扶貧制度始終以配合財政扶貧而變遷

在農(nóng)村扶貧資金支持體系中，主要有財政扶貧和金融扶貧兩種模式，共同對貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和貧困戶生產(chǎn)發(fā)展及其人力資本積累提供資金支持。農(nóng)村扶貧開發(fā)的準公共產(chǎn)品屬性，決定了財政應(yīng)在扶貧開發(fā)中發(fā)揮主導(dǎo)性、基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性作用，金融扶貧需要遵循市場原則和償還原則，在經(jīng)濟效益取得領(lǐng)域或環(huán)節(jié)配置金融資源，對財政扶貧起著“錦上添花”式的輔助性作用。目前我國金融機構(gòu)正處于向商業(yè)化市場化改革轉(zhuǎn)換完成期，逐利和安全目標顯著增強，而貧困地區(qū)經(jīng)濟主體又缺乏足夠有效的抵押資產(chǎn)，導(dǎo)致貧困地區(qū)經(jīng)濟主體難以內(nèi)生性地獲得銀行信貸支持，即使要完成政府下達的任務(wù)，也基本需要財政貼息進行誘導(dǎo)。這就導(dǎo)致我國農(nóng)村金融扶貧制度始終以配合財政扶貧起著輔助作用為基本邏輯，并輔之以財政貼息、稅收減免等誘導(dǎo)激勵性措施，來降低金融扶貧的風險，調(diào)動金融機構(gòu)扶貧的積極性。

3.農(nóng)村扶貧金融制度逐步由計劃向市場化演化

1992年黨的十四大正式確立建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制后，我國經(jīng)濟體制才從有計劃的商品經(jīng)濟正式向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，集中表現(xiàn)為在資源配置中政府逐漸放權(quán)讓利，市場機制在資源配置中的決定性作用逐步強化，與之相伴隨，我國農(nóng)村扶貧金融制度演化也表現(xiàn)出從計劃向市場逐步過渡的特征。例如，1994年以前，由人民銀行和專業(yè)銀行辦理的國家扶貧貸款，統(tǒng)一由政府調(diào)配，具有典型的計劃經(jīng)濟特征。1994年以后，除了原有國家扶貧貸款全部劃歸中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行統(tǒng)一辦理外，任何金融機構(gòu)都能參與扶貧貸款，逐步具有市場經(jīng)濟的特征。2006年以來，原銀監(jiān)會放寬農(nóng)村金融市場準入條件，鼓勵各地積極發(fā)展微型金融組織，規(guī)范民間金融發(fā)展，鼓勵擔保和保險機構(gòu)扶貧，大力推行小額扶貧信用貸款。這些以市場機制為主導(dǎo)的金融深化措施在貧困地區(qū)逐漸落地生根，為促進農(nóng)村扶貧開發(fā)事業(yè)提供了重要的金融體制條件。

4.農(nóng)村扶貧金融制度沿革總體上屬于強制性制度變遷模式

制度經(jīng)濟學(xué)認為，制度變遷通常分為政府主導(dǎo)并干預(yù)經(jīng)濟主體配置資源的強制性制度變遷和市場機制主導(dǎo)的由經(jīng)濟主體自主決定資源配置的誘致性制度變遷兩種類型。強制性制度變遷又稱為供給領(lǐng)先型制度變遷，具有外生性、廣覆蓋性、階段性和公平性特征，而誘致性制度變遷由市場需求誘導(dǎo)，又稱為需求誘致型制度變遷，具有內(nèi)生性、漸近性、廣適應(yīng)性、效率性特征。顯然，扶貧金融的準公共產(chǎn)品屬性，要求農(nóng)村扶貧金融制度變遷要兼顧公平與效率雙重目標，需要強制性和誘致性制度變遷相結(jié)合。但是，在我國1986年以來的農(nóng)村扶貧金融制度沿革中，基本上是由政府在規(guī)劃設(shè)計農(nóng)村扶貧金融組織、農(nóng)村扶貧金融產(chǎn)品、農(nóng)村扶貧金融交易規(guī)則以及農(nóng)村扶貧金融資金的用途和方向等，表現(xiàn)出扶貧金融資源的集中統(tǒng)一調(diào)度，這對促進片區(qū)扶貧開發(fā)提供了重要的金融資源保障，但無法顧及到小微扶貧金融需求而表現(xiàn)出內(nèi)在的缺陷性。只是農(nóng)村金融市場化改革以來，尤其是2006年農(nóng)村金融市場準入條件放寬后，金融機構(gòu)扶貧金融產(chǎn)品和交易規(guī)則才開始自主決定，從而出現(xiàn)了誘致性農(nóng)村扶貧金融制度變遷模式，在一定程度上彌補了強制性農(nóng)村扶貧金融制度變遷的不足。

四、我國農(nóng)村扶貧金融制度沿革的基本經(jīng)驗

1986年以來的農(nóng)村扶貧金融制度沿革，不僅為我國扶貧開發(fā)做出了積極貢獻，促進了貧困地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，而且也為今后農(nóng)村扶貧金融制度改革創(chuàng)新積累了寶貴的經(jīng)驗。

1.農(nóng)村扶貧金融制度是一種有效且不可或缺的扶貧制度安排

1986—2004年，信貸扶貧一直是我國農(nóng)村金融扶貧的主導(dǎo)力量。在農(nóng)村扶貧開發(fā)中，累計投入專項扶貧資金2972億元，其中以工代賑資金659億元、財政發(fā)展資金693億元、貼息貸款資金1435億元，貼息扶貧信貸資金占比高達54.5%。但是，信貸扶貧占比在不同的扶貧開發(fā)階段有明顯的差別：在1986—1990年和1990—2004年兩個時期，扶貧貼息信貸資金占比基本維持在55%以上，部分年份甚至超過60%，而90年代中期，扶貧貼息信貸資金占比降到50%以下，即便如此，信貸扶貧也為金融扶貧做出了巨大貢獻。從扶貧效率來看，金融扶貧制度具有財政扶貧無可比擬的優(yōu)勢，由于信貸扶貧存在償還要求，會促使貧困者更加謹慎地使用扶貧信貸資金，這對提高扶貧信貸資金使用效率無疑具有重要的約束和推動作用，這甚至成為了部分財政性扶貧資金通過政策性銀行進行信貸化配置的核心理由?？梢?，充分利用好農(nóng)村金融扶貧機制，可以有效加快農(nóng)村扶貧開發(fā)進程。

2.農(nóng)村扶貧金融制度構(gòu)建需要兼顧好公平與效率雙重目標

農(nóng)村扶貧金融制度構(gòu)建的初衷在于實現(xiàn)金融的包容性和公平性。為了達成此目標，長期以來我國政府采取了利用中國農(nóng)業(yè)（發(fā)展）銀行等國家金融機構(gòu)集中統(tǒng)一調(diào)度和配置貼息扶貧信貸資金，配合財政投資大規(guī)模開展了連片貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和扶貧產(chǎn)業(yè)的培育與發(fā)展，并且隨著扶貧開發(fā)任務(wù)階段性變化，推進了農(nóng)村扶貧金融制度的強制性變遷，確保了扶貧金融的廣覆蓋性和公平性。另一方面，農(nóng)村扶貧金融制度持續(xù)的生命力體現(xiàn)為對效率的追求，而引入市場機制是改進農(nóng)村扶貧金融制度運行效率的關(guān)鍵。市場機制最大的特征就是主體對資源配置時能自由決策，價格自主、充滿競爭、信息逼真。1994年以后，金融市場化改革使我國扶貧貸款發(fā)放主體由中國農(nóng)業(yè)銀行逐步擴展到其他金融機構(gòu)，并且貸款利率逐漸由金融機構(gòu)自主確定，賦予了金融機構(gòu)自主決策、自負盈虧、自擔風險的權(quán)利。在2014年農(nóng)村精準扶貧戰(zhàn)略實施后，貧困戶由扶貧部門進行建檔立卡精準確定，貧困戶的信用信息也建檔在案，信息更加完全和對稱，極大地降低了金融機構(gòu)信息搜尋成本和信貸風險，提高了農(nóng)村扶貧金融制度運行效率。農(nóng)村金融扶貧不是免費的福利，只有確保金融扶貧的效率目標，才能提升金融機構(gòu)永續(xù)扶貧的能力，為追求金融扶貧的公平性奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。我國過去的農(nóng)村扶貧金融制度演進，基本在金融公平與效率目標間努力實現(xiàn)均衡，在扶貧開發(fā)中有力地發(fā)揮了金融的促進作用。

3．農(nóng)村扶貧金融制度需要信貸、保險、財政等機制協(xié)同扶貧

金融扶貧是一項綜合性的扶貧機制。在我國農(nóng)村扶貧金融制度階段性沿革中，金融扶貧都不是獨立存在的，財政貼息總是與之相伴隨。金融扶貧通過有償?shù)馁Y金循環(huán)運動，以此提高貧困地區(qū)“造血性發(fā)展”能力，而無償性財政扶貧通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和貧困救濟，改善貧困地區(qū)發(fā)展的公共基礎(chǔ)條件，但無法長期解決貧困戶生產(chǎn)資金短缺問題。基于金融扶貧與財政扶貧各自的優(yōu)缺點，在農(nóng)村扶貧開發(fā)中，金融扶貧首先需要與財政扶貧協(xié)同配合、相互補充才能發(fā)揮更大的促進作用。我國過去金融扶貧與財政扶貧的探索性合作，為二者今后的密切配合無疑積累了寶貴的經(jīng)驗。其次，金融扶貧需要信貸、擔保、保險、資本市場扶貧協(xié)同配合。在過去我國扶貧金融制度沿革中，第一、第二階段基本只有信貸機制參與，到第三、第四階段，擔保、保險、基金和資本市場扶貧逐步介入，為探索建立信貸扶貧的風險分擔機制積累了重要的實踐經(jīng)驗?？梢?，要提高金融扶貧整體效率，客觀需要優(yōu)化金融扶貧內(nèi)部結(jié)構(gòu)，建立信貸、擔保、保險、資本市場協(xié)同扶貧機制。

4.農(nóng)村扶貧金融制度需要有效的激勵約束機制實現(xiàn)激勵相容

在市場經(jīng)濟條件下，商業(yè)性金融機構(gòu)的信貸扶貧是履行社會責任的自愿行為，國家只能通過央行的窗口指導(dǎo)、道義勸告和政策工具來引導(dǎo)商業(yè)金融機構(gòu)積極參與扶貧，而不能通過強制手段干預(yù)商業(yè)金融機構(gòu)的扶貧行為。但是，對于一些成立的初衷就是為“三農(nóng)”服務(wù)的專業(yè)金融機構(gòu)，在缺乏政府監(jiān)督并在市場機制指引下，就可能從貧困地區(qū)吸收儲蓄資源，并將這些資源不斷地輸往城市地區(qū)，導(dǎo)致貧困地區(qū)出現(xiàn)嚴重的系統(tǒng)性負投資。即使是投放在貧困地區(qū)，也可能基于逐利目的，把扶貧金融資源配置給扶貧拉動效應(yīng)不明顯的非貧困戶，出現(xiàn)服務(wù)對象上移，而無法起到應(yīng)有的金融扶貧作用。因此，這就需要對扶貧金融機構(gòu)進行監(jiān)管，使之在追求商業(yè)利潤目標與承擔扶貧社會責任之間實現(xiàn)均衡。在我國農(nóng)村扶貧金融制度的沿革中，對扶貧金融監(jiān)管的認識和實踐的探索逐步得到了強化，但仍然在一定程度上表現(xiàn)為與其他金融監(jiān)管同質(zhì)化的模式。即便如此，遵循金融運行規(guī)律，建立與階段性扶貧任務(wù)目標相適應(yīng)的扶貧金融監(jiān)督考核機制，確保扶貧金融機構(gòu)與扶貧對象激勵相容，仍是我國過去農(nóng)村扶貧金融制度沿革所積累的又一寶貴經(jīng)驗。

五、我國農(nóng)村扶貧金融制度改革創(chuàng)新的未來趨向

為適應(yīng)新時期農(nóng)村精準扶貧戰(zhàn)略需求，建立長效金融扶貧體制機制，在吸取過去農(nóng)村扶貧金融制度沿革經(jīng)驗基礎(chǔ)上，中國農(nóng)村扶貧金融制度未來改革創(chuàng)新趨向應(yīng)體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.完善農(nóng)村扶貧金融組織制度

農(nóng)村扶貧金融組織制度的核心是要建立政策性、商業(yè)性、合作性、普惠性等多層次金融機構(gòu)分工協(xié)作扶貧的運行機制。首先，增強政策性信貸與保險機構(gòu)的基礎(chǔ)性扶貧功能，加快完善政策性金融機構(gòu)的扶貧事業(yè)部制，加大扶貧初始階段基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和扶貧項目培育的政策性信貸支持力度，引導(dǎo)商業(yè)金融精準對接具有良好經(jīng)濟效益預(yù)期的扶貧產(chǎn)業(yè)和扶貧項目。其次，鼓勵商業(yè)性金融機構(gòu)通過建立扶貧金融事業(yè)部制，對金融扶貧進行專門核算和管理，增強金融扶貧的管理效能。第三，加強農(nóng)村信用社合作金融治理創(chuàng)新，積極探索社區(qū)性扶貧金融治理模式。第四，在小貸公司等新型農(nóng)村金融機構(gòu)引入現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，完善公司治理及運行機制，加強高管人員能力培訓(xùn)，擴充資金來源渠道，提升其可持續(xù)扶貧能力。最后，加強非正規(guī)金融正向激勵管理，引導(dǎo)貧困地區(qū)非正規(guī)金融規(guī)范化、陽光化發(fā)展，使之成為扶貧金融的重要補充力量。

2.農(nóng)村扶貧金融資源開發(fā)制度構(gòu)建與創(chuàng)新

為了保障扶貧金融機構(gòu)有足夠的資金來源，增強其可持續(xù)扶貧能力，應(yīng)完善扶貧儲蓄資源開發(fā)制度，加強貧困地區(qū)金融機構(gòu)儲蓄資金用于本地區(qū)的考核約束力度，在保證安全的前提下適度放寬新型金融機構(gòu)吸儲的限制；積極推行政策性金融機構(gòu)扶貧金融債券融資制度，建立國有商業(yè)金融機構(gòu)專項扶貧金融債制度，健全貧困地區(qū)企業(yè)資本市場融資制度，鼓勵符合條件的貧困地區(qū)企業(yè)優(yōu)先上市融資；進一步健全政府扶貧產(chǎn)業(yè)基金制度，建立扶貧基金使用的申報、運行、考評和追責機制；積極動員企業(yè)和社會力量發(fā)展社會扶貧基金，探索引入扶貧彩票基金制度，幫助農(nóng)村資金互助社提供后續(xù)資金來源。

3.健全農(nóng)村扶貧金融產(chǎn)品開發(fā)與交易制度

扶貧金融產(chǎn)品開發(fā)與交易制度的核心是要推出適銷對路的扶貧金融產(chǎn)品，便捷高效地滿足扶貧金融需求，實現(xiàn)金融扶貧供求雙方激勵相容。結(jié)合我國現(xiàn)階段扶貧金融需求，應(yīng)適當授予縣域金融機構(gòu)一定的自主創(chuàng)新權(quán)，鼓勵縣域金融機構(gòu)因地制宜地研發(fā)扶貧信貸產(chǎn)品；鼓勵各地積極推進“分貸統(tǒng)還”的扶貧信貸模式，解決貧困農(nóng)戶有效信貸需求不足與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織融資難的雙重困局，增強貧困地區(qū)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對貧困農(nóng)戶的就業(yè)帶動能力；加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)法律制度改革，在貧困地區(qū)推廣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款政策，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)權(quán)屬管理體系、資產(chǎn)評估體系和交易市場，擴大貧困地區(qū)貸款抵押品范圍。

4.構(gòu)建農(nóng)村扶貧金融風險分擔制度

農(nóng)村扶貧金融風險分擔制度的核心是要圍繞扶貧信貸風險構(gòu)建分擔體制機制，提高信貸機構(gòu)扶貧的積極性。為此，應(yīng)支持貧困地區(qū)政府出資建立扶貧貸款風險補償基金，構(gòu)建財政、銀行、擔保公司合理分攤扶貧信貸風險比例的機制，將扶貧信貸風險補償基金納入地方財政年度預(yù)算；由財政資金作為啟動資金，聯(lián)合企業(yè)、銀行和社會共同出資在貧困縣設(shè)立扶貧融資擔保公司或擔保基金，專門針對扶貧貸款進行擔保，同時，推行財政扶貧資金擔保、公務(wù)員擔保等擔保模式；積極發(fā)展扶貧信貸險、農(nóng)業(yè)項目自然損失險和市場價格指數(shù)險種，通過保費補貼、強化宣傳等方法，提高農(nóng)業(yè)保險有效需求，擴大險種覆蓋面，針對貧困農(nóng)戶創(chuàng)新保險品種，探索保險保障與財政、擔保和銀行共擔扶貧信貸風險的新機制；積極引入期貨風險對沖機制，利用和發(fā)展現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品期貨市場，培訓(xùn)貧困地區(qū)涉農(nóng)主體有關(guān)期貨市場的套期保值業(yè)務(wù)知識，幫助和指導(dǎo)各類涉農(nóng)主體有效利用期貨的風險對沖機制以降低生產(chǎn)經(jīng)營風險。

5.健全農(nóng)村扶貧金融調(diào)控制度

農(nóng)村扶貧金融調(diào)控制度的核心是要構(gòu)筑財政、金融、扶貧、產(chǎn)業(yè)等政策聯(lián)合引導(dǎo)金融機構(gòu)扶貧的運行機制。為此，應(yīng)充分發(fā)揮各部門在金融扶貧工作中的自身優(yōu)勢，增強財政部門、扶貧辦與人民銀行、銀保監(jiān)會的聯(lián)動與協(xié)作，促進財稅、扶貧、信貸、監(jiān)管政策之間協(xié)調(diào)配合，確保財稅部門對農(nóng)村扶貧貸款貼息、風險補償金、稅收優(yōu)惠政策能及時到位，扎實推進各項扶貧產(chǎn)業(yè)政策落地，合力引導(dǎo)金融機構(gòu)積極參與扶貧；完善金融、扶貧、財政、農(nóng)業(yè)、國土、銀保監(jiān)等部門周期性的聯(lián)席會議制度，共同研究和解決金融扶貧政策落地的難題；將政府財政性存款與金融機構(gòu)發(fā)放的扶貧貸款、農(nóng)戶小額信用貸款以及農(nóng)戶聯(lián)保貸款掛鉤，通過財政與金融政策協(xié)調(diào)機制，發(fā)揮好財政資金的誘導(dǎo)功能，激勵金融機構(gòu)積極參與扶貧開發(fā)，更好地支持貧困地區(qū)發(fā)展。

6.創(chuàng)新農(nóng)村扶貧金融監(jiān)管制度

農(nóng)村扶貧金融監(jiān)管制度創(chuàng)新的要義在于建立審慎金融監(jiān)管機制，兼顧金融公平、效率與安全。首先，應(yīng)鼓勵各類銀行業(yè)機構(gòu)向貧困縣下延，優(yōu)先規(guī)劃設(shè)立貧困縣及其以下分支機構(gòu)網(wǎng)點，同時支持設(shè)立更多的公益性小額信貸組織，有效提高貧困地區(qū)金融服務(wù)供給水平。其次，建立符合農(nóng)村扶貧金融業(yè)務(wù)特點的差異化監(jiān)管模式，提高扶貧貸款風險容忍度至4%的水平，調(diào)動金融機構(gòu)參與扶貧的積極性。最后，建立扶貧金融考核硬約束機制，完善扶貧金融統(tǒng)計監(jiān)測體系，對貧困地區(qū)達到考核指標的金融機構(gòu)，新增扶貧再貸款及支農(nóng)再貸款額度，可在現(xiàn)行優(yōu)惠利率的基礎(chǔ)上再予以適當降低，同時，完善扶貧貸款的監(jiān)督處罰機制，防止扶貧金融機構(gòu)偏離扶貧目標。