淺析農(nóng)村中小學(xué)財務(wù)內(nèi)控制度存在的問題及對策

楊何蘭

摘要：當(dāng)前我國農(nóng)村中小學(xué)實施內(nèi)部控制過程還處在不斷的探索實踐和發(fā)展階斷，普遍存在諸多不足和問題。這些問題的存在直接影響了學(xué)校的正常運轉(zhuǎn)和長期發(fā)展。為了規(guī)范農(nóng)村中小學(xué)校的財務(wù)經(jīng)濟管理行為，讓學(xué)校有限的資金發(fā)揮更大的效益，把財務(wù)風(fēng)險控制在可承受范圍內(nèi)，有必要在不斷的實踐工作中總結(jié)經(jīng)驗，改正不足，本文對農(nóng)村中小學(xué)財務(wù)內(nèi)控制度存在的問題及改進對策進行探討。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村中小學(xué) 內(nèi)部控制制度 內(nèi)部審計

一、農(nóng)村中小學(xué)內(nèi)部控制建設(shè)的重要性

學(xué)校內(nèi)部控制能夠有加強對經(jīng)濟活動風(fēng)險的防范和管控，合理保證單位的經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和真實有效、財務(wù)數(shù)據(jù)真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。近幾年來，國家加大了對農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校經(jīng)費投入的力度，同時對筆者所在的怒江傈僳族自治州實施了14年免費教育，免去了高中三年的課本費、學(xué)費和住宿費，對高中部分學(xué)生和建檔立卡戶學(xué)生補助生活費。每年有大量的資金流入學(xué)校，要做到把它管控好、使用好，使之發(fā)揮最大的效益，勢必就要不斷完善學(xué)校內(nèi)部控制制度，使內(nèi)部控制制度能夠在農(nóng)村中小學(xué)校內(nèi)部發(fā)揮重要的作用。內(nèi)部控制的全面實施能夠規(guī)范學(xué)校日常運行管理，加強各部門、各科室和相關(guān)人員之間的協(xié)調(diào)交流和合作，提高資金使用效率，有效防范財務(wù)風(fēng)險，對促進學(xué)校管理水平的提升具有舉足輕重的作用。

所以，根據(jù)學(xué)校自身實際情況建立與學(xué)校發(fā)展相匹配的內(nèi)部控制制度，對確保農(nóng)村中小學(xué)校長期穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展具有十分重要的促進作用和深遠的意義。

二、農(nóng)村中小學(xué)校內(nèi)部控制制度存在的問題

（一）各方面重視程度不夠

中小學(xué)承擔(dān)著培養(yǎng)學(xué)生的重任，同時也承受著中考和高考的巨大壓力，在整個學(xué)校的運行中，一切都以學(xué)生、教學(xué)為主，教職工的主要責(zé)任也是教育、教學(xué)。當(dāng)談到內(nèi)部控制時，教職工普遍反應(yīng)是涉及經(jīng)濟制度建立和實施工作是財務(wù)部門的事，與從事教學(xué)管理和教學(xué)研究的領(lǐng)導(dǎo)職工及一線教師沒多大關(guān)系。據(jù)我對我市中小學(xué)校的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的中小學(xué)內(nèi)部控制制度都是由財務(wù)部門在運作制定并負責(zé)全面實施。領(lǐng)導(dǎo)基本上很少過問，當(dāng)然造成這種局面的原因其中之一是我們的領(lǐng)導(dǎo)多是教師出身，不具備財務(wù)方面的知識，普遍存在單位負責(zé)人內(nèi)部控制意識淡薄，只重視學(xué)生成績的提高和學(xué)校常規(guī)化管理，忽視內(nèi)部控制度的建設(shè)，所以中小學(xué)內(nèi)部控制制度極易形成掛在墻上、說在嘴上、落實不到行動上的局面。

（二）內(nèi)部控制建設(shè)基礎(chǔ)環(huán)境薄弱

由于中小學(xué)屬于全額撥款事業(yè)單位，經(jīng)費全靠財政所款，因為其性質(zhì)的特殊性，中小學(xué)內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)開展活動大多得不到好的環(huán)境支持。干好干壞都有工資保障，不會少一分一毫。這樣的機制使得內(nèi)部控制建設(shè)基礎(chǔ)環(huán)境相當(dāng)薄弱，內(nèi)部控制建設(shè)特別是初期困難重重，遇到很大的阻力。雖然一些中小學(xué)制定了相關(guān)的內(nèi)部控制制度，但由于得不到廣大職工有力支持，單位負責(zé)人也未能真正意識到建立內(nèi)部控制制度對學(xué)校長足發(fā)展的重要性，單位內(nèi)部各部門、各科室人員對內(nèi)部控制的建設(shè)持觀望態(tài)度，即以旁邊觀者的身份來看待這一新鮮事物。

（三）內(nèi)部控制制度不夠完善

當(dāng)前大多學(xué)校內(nèi)部控制制度存在照本宣科，套用固定模式的情形。沒有從學(xué)校的實際情況出發(fā)，對內(nèi)部控制制度指標(biāo)沒有細化和量化，指向不明確，導(dǎo)致了內(nèi)部控制制度缺乏合理的可執(zhí)行力。大家對內(nèi)部控制制度范疇理解也是各顯神通，各有各理，單純認為只要制定出納會計職務(wù)分離制度或采購支出實行集體決策制度就算是制定了內(nèi)部控制制度，這在很大程度上縮小內(nèi)部控制管理所涉及的范圍，違背了制定內(nèi)部控制全面性原則的要求。與國家要求制定內(nèi)部控制制度所要達到的目的背道而馳。由于內(nèi)控制度建設(shè)的不完善，內(nèi)部控制的執(zhí)行效力也就大打折扣。

（四） 財務(wù)工作人員功底不夠扎實，人員機制得不到有力保障

中小學(xué)教育屬于服務(wù)機構(gòu)，不會產(chǎn)生收益盈利情況，這樣的屬性就會使學(xué)校（包括部門）對學(xué)校財務(wù)工作未能引起足夠的重視，因為觀念的輕視和思想的守舊，所以對財務(wù)基礎(chǔ)工作不夠夯實。學(xué)校從事財務(wù)工作的人員大多數(shù)從半路出家，從教學(xué)崗位轉(zhuǎn)到財務(wù)崗位，有些財務(wù)工作人員沒有專業(yè)勝任能力和職業(yè)道德素養(yǎng)。在與財務(wù)有關(guān)的知識方面有所欠缺。即便是從專業(yè)學(xué)校畢業(yè)的對口專業(yè)人員，由于要適應(yīng)不斷發(fā)展的經(jīng)濟形勢，財務(wù)管理制度的要求也日新月異，如果后續(xù)不對他們進行持續(xù)的業(yè)務(wù)知識方面和職業(yè)道德素養(yǎng)的培訓(xùn)，知識未能及時得到更新，思想還停留在老路上，未能及時掌握國家的經(jīng)濟動態(tài)和發(fā)展形勢，就會導(dǎo)致我們的財務(wù)人員無所適從，隨之而來的是財務(wù)數(shù)據(jù)失真的情況時有發(fā)生，經(jīng)濟犯罪行為屢見不鮮。

中小學(xué)經(jīng)常涉及經(jīng)濟活動的人員基本固定且人數(shù)不多。在內(nèi)部控制執(zhí)行的過程中，通常存在一人肩挑多崗情形的存在。真正做到崗位的徹底分離在中小學(xué)的實際工作中存在一定的困難。如目前中小學(xué)校均未實行財產(chǎn)保管與記賬分離，通常由1人擔(dān)任。合同的簽訂及審批崗位也未完全分離等等。

（五）缺乏健全的監(jiān)督管理機制

雖然中小學(xué)校上級主管部門教育局配備了獨立的內(nèi)部審計人員，但從實際情況上來看，這種內(nèi)部審計工作存在一定的問題和局限性，未建立對下屬學(xué)校財務(wù)會計工作長效監(jiān)督機制，未實現(xiàn)全面審計和監(jiān)督管理，重點就放在看看我們的上報的憑證、報表，對各學(xué)校的賬證、賬賬和賬實是否相符未能實施有效監(jiān)督。因此相關(guān)監(jiān)督機制并不能發(fā)揮出本身的職能。也未建立全面的風(fēng)險評估機制和風(fēng)險控制方法。

某市教育部門下屬的一所學(xué)校在2014年發(fā)生了一個真實的案例，會計同時保管了票據(jù)和印鑒章，在出納毫不知情的情況下，幾個月之間采用自開支票自蓋章的形式揮霍了單位263萬元的資金用于賭博，給國家造成了重大損失，在社會上形成了不良影響。按常規(guī)每月要將報表報送教育局內(nèi)審，這種錯誤是很容易發(fā)現(xiàn)的，但此人半年均未上報報表，對這一反常情況，相關(guān)人員也未對其進行跟蹤監(jiān)督檢查。所以導(dǎo)致了這一事件發(fā)生。

（六） 資金使用程序不規(guī)范，采購程序不合法

一是不按照財政部門下達的資金用途使用資金，擅自改變資金用途，項目資金之間交叉使用，拆東墻補西墻；二是資金使用隨意性大，審批流程不合法，重要經(jīng)濟事項和重大資金開支不通過學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決策和會簽；通常由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)在單據(jù)上簽字后，未經(jīng)審核崗審核，出納就給予報銷了支出；三是對采購目錄上要求辦理采購手續(xù)的貨物、工程或服務(wù)未履行相關(guān)報批手續(xù)即直接與商家進行采購；有的單位甚至為了規(guī)避公開招標(biāo)或進場交易，將整體事項分拆成多個小事項，這樣就可以到采購中心報備后進行自行采購（目前我省規(guī)定每月可自行采購額度為20萬元）；四是辦理經(jīng)濟業(yè)務(wù)結(jié)算時不按公務(wù)卡強制結(jié)算目錄進行結(jié)算，向單位預(yù)支現(xiàn)金支付或向供貨單位賒賬。

三、農(nóng)村中小學(xué)校內(nèi)部財務(wù)控制的應(yīng)對措施

（一） 轉(zhuǎn)變思想觀念，強化內(nèi)部控制意識

首先，中小學(xué)校校長作為學(xué)校的法定代表人，理應(yīng)對學(xué)校內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責(zé)。因此必項加強對單位負責(zé)人內(nèi)部控制方面的培訓(xùn)力度，強化其內(nèi)部控制意識。增強學(xué)校整體內(nèi)部控制意識，大力開展內(nèi)部控制相關(guān)內(nèi)容宣傳，舉辦內(nèi)部控制知識講座，讓全體師生員工都自覺并積極的投入到內(nèi)部控制的建設(shè)與管理工作當(dāng)中來；其次，構(gòu)建良好的內(nèi)部控制環(huán)境，合理規(guī)劃各部門、教師崗位在內(nèi)部控制制度建設(shè)之中的職能，明確各自的職責(zé)劃分，知曉各人在內(nèi)部控制建設(shè)中應(yīng)扮演的角色，實現(xiàn)彼此之間相互監(jiān)督、互相交流，進而使得中小學(xué)校全體工作人員內(nèi)部控制意識達到統(tǒng)一，整體內(nèi)部控制意識得以提升；確保中小學(xué)內(nèi)部崗位責(zé)、權(quán)、利為一體的管理機制。

（二）完善內(nèi)部控制制度，建立績效考評機制

1.各中小學(xué)校應(yīng)根據(jù)自身職能部門特點，制定出一套符合學(xué)校自身的內(nèi)控制制度。首先，明確制定內(nèi)部控制制度的目的是為了防范經(jīng)濟風(fēng)險的發(fā)生，根據(jù)學(xué)校自身情況制定各個環(huán)節(jié)的關(guān)鍵控制點和應(yīng)對措施；使之與當(dāng)前教育發(fā)展相適應(yīng)；其次，完善內(nèi)部控制度建立，樹立風(fēng)險防范管理意識，建立風(fēng)險管理預(yù)警機制，加強對財務(wù)風(fēng)險的防范和管控。

2.建立績效考評機制。科學(xué)設(shè)置考評指標(biāo)體系，實行獎優(yōu)罰劣，對于在內(nèi)部控制的建設(shè)和執(zhí)行過程中，成績突出的，給予一定的物質(zhì)或精神獎勵；對于違法違規(guī)的，追究其相應(yīng)的責(zé)任。使內(nèi)部控制制度真正落到實處。

（三）不相容職務(wù)相互分離

中小學(xué)應(yīng)配備足夠的管理人員，實行不相容職務(wù)相互分離，明確劃分各自的職責(zé)權(quán)限，形成相互制衡的工作機制。有效防止舞弊現(xiàn)象的發(fā)生，確保資產(chǎn)的安全完整，提高資金的安全使用效率，為內(nèi)部控制財務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)奠定扎實的基礎(chǔ)。

（四）夯實財務(wù)基礎(chǔ)工作

多吸納從專業(yè)學(xué)校畢業(yè)的對口人員從事學(xué)校財務(wù)工作。將具備專業(yè)勝任能力和職業(yè)道德素養(yǎng)作為遴選和任用人員的重要標(biāo)準(zhǔn)，加強對財務(wù)人員培訓(xùn)力度。財務(wù)管理是一個不斷發(fā)展的過程，需要與當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，只有不斷給財務(wù)人員充電，才能保證他們適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟形勢，做到嚴(yán)于律己，廉潔奉公，當(dāng)好單位的“賢內(nèi)助”，管好這個“家”。

（五）完善內(nèi)審監(jiān)督管理機制

一方面，上級主管部門應(yīng)強化內(nèi)部審計監(jiān)督職能，對下屬學(xué)校內(nèi)部控制制度進行監(jiān)督與管理，平時多深入到基層學(xué)校，定期對學(xué)校內(nèi)部控制制度設(shè)計的有效性和執(zhí)行的效果進行評價，并形成書面報告，對發(fā)現(xiàn)的問題督促其進行整改；另一方面，加大對中小學(xué)校各類資金使用情況的監(jiān)督和管理。成立由校內(nèi)紀(jì)檢成員、工會代表、教師代表組成的學(xué)校內(nèi)部財務(wù)監(jiān)審小組，對學(xué)校涉及的資金進行全面、適時的監(jiān)控，使其能夠更好的為中小學(xué)教育教學(xué)提供后勤保障服務(wù)。如市教育主管部門針對上述巨大貪污事件的發(fā)生，制定了一系列防范措施：每月上報月報表附銀行對賬單、出納對賬單；銀行賬戶綁定學(xué)校校長及分管財務(wù)副校長手機號、定期委托中介機構(gòu)對學(xué)校財務(wù)進行審計等等。

（六）規(guī)范支出管理

一是規(guī)范資金使用支出程序，以往實行的單位領(lǐng)導(dǎo)“一手遮天下”的管理方法，實踐證明存在很多弊端，已不適應(yīng)當(dāng)前社會經(jīng)濟飛速發(fā)展需要。目前大部份學(xué)校已實行單位法人和分管領(lǐng)導(dǎo)“雙簽制”，由此加大了資金支出的審批力度，在一定程度有效實現(xiàn)了對資金風(fēng)險的管控。二是合理確定審批權(quán)限，成立學(xué)校內(nèi)部物資采購小組，小組成員分別由學(xué)校班子成員、總務(wù)、財務(wù)及教師代表共同組成。嚴(yán)格執(zhí)行“預(yù)算—計劃申請—支出批復(fù)”的審批流程，自上而下，逐級審批。“三重一大”事項必須經(jīng)過學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定和審批。三是嚴(yán)格按照政府采購法規(guī)進行采購，規(guī)范采購行為；辦理相關(guān)審批手續(xù)。對于按規(guī)定應(yīng)使用公務(wù)卡結(jié)算的公務(wù)活動，除特殊情況外，必須按相關(guān)規(guī)定辦理。四是實行國庫集中收付制度，適時對單位資金使用情況進行監(jiān)控。

總之，中小學(xué)校內(nèi)部控制工作是一項系統(tǒng)工程，涉及學(xué)校內(nèi)部方位、經(jīng)濟活動的全過程和全體教職員工。當(dāng)務(wù)之急是要全面建立和健全行之有效的內(nèi)部控制制度，對在審計結(jié)果中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷進行積極整改，確保內(nèi)部控制執(zhí)行的有效性，促進內(nèi)部控制目標(biāo)的實現(xiàn)。

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（作者單位：云南省怒江州瀘水市第一中學(xué)）