2018年我國(guó)財(cái)政運(yùn)行情況及2019年展望

2018年我國(guó)財(cái)政運(yùn)行的主要特征體現(xiàn)為：財(cái)政收入與支出整體放緩、財(cái)政收支缺口不斷擴(kuò)大。從收入端看，經(jīng)濟(jì)下行、減稅政策效應(yīng)、貿(mào)易順差收縮是導(dǎo)致財(cái)政收入下滑的主要原因，財(cái)政收入放緩進(jìn)一步加大了財(cái)政收支平衡壓力。隨著下半年專項(xiàng)債發(fā)行速度加快，財(cái)政積極發(fā)力跡象凸顯，基建相關(guān)財(cái)政支出增速回升、民生相關(guān)財(cái)政支出回落。在經(jīng)濟(jì)增速下行、穩(wěn)增長(zhǎng)預(yù)期不變的背景下，預(yù)計(jì)2019年將實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，具體體現(xiàn)為更大規(guī)模的減稅降費(fèi)與預(yù)算赤字率的小幅提升。

一、2018年財(cái)政運(yùn)行特點(diǎn)分析

2018年以來(lái)，在宏觀經(jīng)濟(jì)整體增速下行及減稅降費(fèi)政策力度不斷加大的雙重作用下，財(cái)政收支呈現(xiàn)出明顯的下降態(tài)勢(shì)。

一是財(cái)政收入與支出整體放緩。1—11月，全國(guó)公共財(cái)政預(yù)算收入為172333億元，累計(jì)同比增長(zhǎng)6.5%，較2017年同期下降1.9個(gè)百分點(diǎn)。同期稅收收入為140950億元，累計(jì)同比增長(zhǎng)9.5%，較2017年同期下降1.7個(gè)百分點(diǎn)。非稅收入持續(xù)保持快速下降趨勢(shì)，前11個(gè)月累計(jì)同比下降9.1%，較2017年同期進(jìn)一步加快4.6個(gè)百分點(diǎn)。1—11月份，全國(guó)一般公共預(yù)算支出為191751億元，同比增長(zhǎng)6.8%，增速較2017年同期下降1個(gè)百分點(diǎn)。

二是公共財(cái)政收支缺口有所擴(kuò)大。從全國(guó)層面看，1—11月，全國(guó)公共財(cái)政收支缺口為19418億元，較2017年同期進(jìn)一步擴(kuò)大1600億元。其中地方公共財(cái)政收支缺口為73481億元，較2017年同期擴(kuò)大3949億元。2017年1—11月，政府性基金收入為49307億元，支出為46188億元，收入大于支出3119億元。2018年前11個(gè)月，政府性基金收入（62151億元）小于支出（63825億元），政府性基金收支缺口為1674億元。地方政府財(cái)政壓力進(jìn)一步擴(kuò)大。

三是非稅收入及政府性基金占比有所提高。2018年以來(lái)，隨著減稅降費(fèi)政策力度的不斷加大，稅收收入與非稅收入都呈現(xiàn)不同程度的下跌，但是從趨勢(shì)上看，稅收收入的下降程度更為嚴(yán)重。非稅收入與稅收收入之比由年初的10%上升至11月的16%。此外，受稅收收入下降影響，政府性基金對(duì)政府收入的貢獻(xiàn)也進(jìn)一步提高，全國(guó)政府性基金收入與公共財(cái)政收入之比由2月的26%上升至11月的36%。在經(jīng)濟(jì)下行的背景下，對(duì)土地相關(guān)的收入的依賴進(jìn)一步抬頭。

二、財(cái)政收支運(yùn)行特征分析

（一）多重因素疊加導(dǎo)致公共財(cái)政收入下滑嚴(yán)重

2018年以來(lái)，公共財(cái)政收入同比增速呈現(xiàn)逐月下滑的趨勢(shì)，特別是自10月以來(lái)，稅收收入同比增速呈現(xiàn)加速下降趨勢(shì)，成為拖累整個(gè)公共財(cái)政收入的主因。11月財(cái)政收入10775億元，同比增速-5.4%，較10月下降2.3個(gè)百分點(diǎn)，下降幅度繼續(xù)擴(kuò)大。其中稅收收入8051億元，同比增速-8.3%。

從稅收項(xiàng)目細(xì)分來(lái)看，增值稅、企業(yè)所得稅、車輛購(gòu)置稅、消費(fèi)稅連續(xù)兩個(gè)月呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，其中消費(fèi)稅跌幅最大，10月、11月分別下跌61.58%與71.28%，較2017年同期加速下跌超過(guò)50個(gè)百分點(diǎn)。11月個(gè)人所得稅、車輛購(gòu)置稅、關(guān)稅、企業(yè)所得稅分別下跌17.3%、13.65%、10.7%、9.43%，跌幅超過(guò)或接近于10%。此外，不容忽視的是，資源稅、進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和消費(fèi)稅較10月增速分別下跌37個(gè)百分點(diǎn)與24個(gè)百分點(diǎn)，下滑態(tài)勢(shì)明顯。

綜合來(lái)看，財(cái)政收入增速大幅下降的原因有三個(gè)：

1、減稅的政策效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)。一是提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)。自2018年10月1日起，個(gè)稅起征點(diǎn)提至5000元，10月1日后發(fā)放的工資薪金都能適用5000元的起征點(diǎn)和新稅率表。受政策影響，個(gè)稅收入同比增速連續(xù)兩月大幅下滑，11月同比下降17.3%。二是下調(diào)部分行業(yè)的增值稅稅率。2018年5月1日起，我國(guó)先后下調(diào)了制造業(yè)、交通運(yùn)輸、建筑、基礎(chǔ)電信服務(wù)等行業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品等貨物增值稅稅率，并針對(duì)裝備制造等先進(jìn)制造業(yè)、研發(fā)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中未抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額予以退還，這一系列減稅舉措效果顯著，自6月以來(lái)，增值稅增速顯著放緩，自9月以來(lái)連續(xù)3個(gè)月呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。

2、經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)延續(xù)。一是汽車產(chǎn)業(yè)產(chǎn)銷量大幅下降。2018年1至11月，中國(guó)市場(chǎng)汽車共銷售1542萬(wàn)輛，同比增速為-1.7%，較2017年同期增速下降5.2個(gè)百分點(diǎn)；汽車制造業(yè)同比增速下滑嚴(yán)重，11月汽車制造業(yè)增加值同比增速為-3.2%，較2017年同期下降12.6個(gè)百分點(diǎn)。前11個(gè)月累計(jì)同比增長(zhǎng)5.9%，比2017年同期下降6.7個(gè)百分點(diǎn)，汽車產(chǎn)業(yè)或?qū)⒚媾R嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。受此影響，11月車輛購(gòu)置稅同比下降13.65%，連續(xù)3個(gè)月負(fù)增長(zhǎng)。二是需求走弱帶動(dòng)企業(yè)盈利下滑。7月以來(lái)工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)累計(jì)同比增速已經(jīng)連續(xù)4個(gè)月呈現(xiàn)放緩跡象，企業(yè)所得稅連續(xù)兩個(gè)月同比下滑10個(gè)百分點(diǎn)。三是企業(yè)盈利下滑進(jìn)一步對(duì)居民收入及消費(fèi)產(chǎn)生影響。前三季度全國(guó)居民人均可支配收入實(shí)際增速為6.6%，較2017年同期低0.9個(gè)百分點(diǎn)；1—11月社會(huì)消費(fèi)品零售總額累計(jì)同比增長(zhǎng)9.1%，成為2004年以來(lái)的最低值。受此影響，消費(fèi)稅連續(xù)兩個(gè)月跌幅超過(guò)60%。

3、貿(mào)易順差收縮明顯，進(jìn)出口高速增長(zhǎng)難延續(xù)。隨著國(guó)際環(huán)境不穩(wěn)定不確定性提升，我國(guó)外貿(mào)進(jìn)出口面臨較大挑戰(zhàn)。2018年前11個(gè)月，出口同比增長(zhǎng)11.8%，進(jìn)口同比增長(zhǎng)18.4%，進(jìn)出口相抵，順差2996億元，同比下降5.8個(gè)百分點(diǎn)，進(jìn)出口壓力持續(xù)加大。受此影響，關(guān)稅、進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和消費(fèi)稅環(huán)比分別下跌了14.5與24.2個(gè)百分點(diǎn)，隨著全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇弱化，與進(jìn)出口相關(guān)的稅收收入恐將進(jìn)一步下滑。

（二）財(cái)政政策積極發(fā)力

2018年以來(lái)，財(cái)政支出也呈現(xiàn)出前高后低的走勢(shì)，特別是下半年以來(lái)，財(cái)政支出增速下降，整體支出節(jié)奏放緩。1—11月全國(guó)一般公共預(yù)算支出同比增長(zhǎng)6.8%，較2017年同期下降1個(gè)百分點(diǎn)，11月財(cái)政支出同比下降0.8%，環(huán)比下降9個(gè)百分點(diǎn)。其中，中央財(cái)政支出持續(xù)保持較高增速，地方財(cái)政支出大幅放緩，11月中央財(cái)政支出同比增長(zhǎng)12.7%，而地方財(cái)政支出同比下降3.2%，地方財(cái)政支出增速持續(xù)低于中央。

從支出結(jié)構(gòu)上看，基建相關(guān)支出增速不斷加快，在公共財(cái)政支出中的占比也呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。以農(nóng)林水、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、交通運(yùn)輸、科學(xué)技術(shù)為口徑的基建相關(guān)支出占比由1月的20.5%攀升至11月的31.48%，相比之下，民生類支出占比由年初的47.81%下降至11月的32.92%。

從增速上看，基建類支出持續(xù)修復(fù)，民生類支出不斷放緩。11月交通運(yùn)輸、科學(xué)技術(shù)、農(nóng)林水事務(wù)三項(xiàng)基建類支出的同比增速分別為46.1%、39%、28.78%，相比之下，社會(huì)保障和就業(yè)、文化體育與傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育、教育支出同比分別下降19.64%、19.52%、17.21%、13.36%。

導(dǎo)致財(cái)政支出放緩及機(jī)構(gòu)性增長(zhǎng)特征的主要原因在于：

1、財(cái)政收入放緩。由于財(cái)政收入持續(xù)下滑導(dǎo)致政府財(cái)力減弱，因而財(cái)政支出隨之放緩。雖然穩(wěn)增長(zhǎng)壓力之下，交通運(yùn)輸?shù)然ㄏ嚓P(guān)財(cái)政支出增速有所回升，但由于整體財(cái)政收入下滑，基建相關(guān)支出增加就需要其它分項(xiàng)出現(xiàn)更大幅度的下降，體現(xiàn)為以教育、醫(yī)療、社保為代表的民生支出同比增速不斷下滑。增加基建相關(guān)支出而降低民生相關(guān)支出會(huì)對(duì)居民消費(fèi)產(chǎn)生抑制。

2、全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理。黨的十九大報(bào)告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”。2018年以來(lái)，預(yù)算績(jī)效管理工作全面實(shí)施。9月財(cái)政部印發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)算管理范圍，強(qiáng)化全過(guò)程預(yù)算管理，改進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，實(shí)行預(yù)算績(jī)效終身責(zé)任追究制。除此之外，本年度財(cái)政部還組織第三方機(jī)構(gòu)對(duì)45個(gè)重點(diǎn)民生政策和重大專項(xiàng)支出開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，并且將36個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、15個(gè)民生政策和重大專項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告、182個(gè)項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)結(jié)果隨同中央預(yù)決算報(bào)送全國(guó)人大參閱或?qū)徸h并向社會(huì)公開(kāi)。預(yù)算績(jī)效管理政策的實(shí)施有助于地方政府控制財(cái)政支出規(guī)模、提高財(cái)政支出效率。

3、地方債發(fā)行速度逐步加快。2018年由于中央加大了地方政府債務(wù)限額管理力度，隱性債務(wù)增量受到控制，新增專項(xiàng)債的發(fā)行速度明顯比此前年度放緩。8月財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行工作的意見(jiàn)》等通知，明確要求各地區(qū)加快地方專項(xiàng)債的發(fā)行進(jìn)度，原則上9月底前累計(jì)完成的新增專項(xiàng)債發(fā)行額度不得低于年內(nèi)限額的80%。在此之后，8—9月新增專項(xiàng)債迎來(lái)發(fā)行高峰，8月、9月新增專項(xiàng)債總額達(dá)到12006億元，是1—7月總和的2倍。在此背景下，基建類財(cái)政支出自10月底開(kāi)始升溫。

三、2019年財(cái)政運(yùn)行情況展望

展望2019年，經(jīng)濟(jì)增速下行概率加大，同時(shí)，隨著以增值稅為主的更大規(guī)模的減稅措施的推進(jìn)，收入端下行、支出端上行壓力將顯著加大。預(yù)計(jì)2019年將實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，具體體現(xiàn)為更大規(guī)模的減稅降費(fèi)與預(yù)算赤字率的小幅提升。

（一）采取更加積極的財(cái)政政策

雖然2018年整體宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行表現(xiàn)穩(wěn)定，但也充滿了風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。多家經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)表明①，2019年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速將進(jìn)一步放緩至6.3%。這意味著，在經(jīng)濟(jì)下行的背景下，若想實(shí)現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期，2019年財(cái)政政策將更加積極。

（二）進(jìn)一步加大減稅降費(fèi)力度

雖然短期內(nèi)減稅降費(fèi)會(huì)對(duì)財(cái)政收入產(chǎn)生不利影響，但是長(zhǎng)期來(lái)看宏觀稅負(fù)下降將有助于激發(fā)微觀主體活力，起到擴(kuò)大稅基的作用。因此，積極財(cái)政政策不是“大水漫灌”式的強(qiáng)刺激，而是采取更大規(guī)模的減稅、更加明顯的降費(fèi)措施。2019年預(yù)計(jì)將進(jìn)一步推進(jìn)個(gè)稅改革，推動(dòng)增值稅率并檔或調(diào)整，推出更多針對(duì)小微及科創(chuàng)企業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等行業(yè)的稅收優(yōu)惠政策等，這些舉措將有助于拉動(dòng)個(gè)人消費(fèi)、降低企業(yè)成本，激發(fā)市場(chǎng)活力。

（三）適度擴(kuò)大赤字規(guī)模

在積極財(cái)政政策導(dǎo)向不變、減稅降費(fèi)力度不斷加大的背景下，預(yù)計(jì)2019年財(cái)政赤字預(yù)計(jì)將較2018年有所增大。

一是通過(guò)財(cái)政調(diào)節(jié)項(xiàng)支持財(cái)政支出。2017年以來(lái)，地方政府加大從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入資金的力度，使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金逐漸增加。2016年地方財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金為9246億元②，加之2017年以來(lái)財(cái)政結(jié)余資金，預(yù)計(jì)2019年仍有一定空間支持赤字規(guī)模的增加。

二是提高專項(xiàng)債新增限額。在財(cái)政收入下行、隱性債務(wù)監(jiān)管趨嚴(yán)、政府支出剛性的背景下，可以考慮在合理范圍內(nèi)加大政府顯性債務(wù)規(guī)模。特別是擴(kuò)大與項(xiàng)目掛鉤、債務(wù)償付資金不必來(lái)自預(yù)算體系的地方專項(xiàng)債新增額將有助于緩解地方財(cái)政壓力、降低隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。目前，財(cái)政部也多次發(fā)文鼓勵(lì)有條件的地方探索在有一定收益的公益性事業(yè)領(lǐng)域分類發(fā)行專項(xiàng)債券，預(yù)計(jì)2019年專項(xiàng)債新增限額將較往年有大幅提高。

注：

①數(shù)據(jù)來(lái)源：IMF、世界銀行、摩根斯坦利、高盛、人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、農(nóng)銀國(guó)際、廣發(fā)證券、國(guó)海證券、華泰證券、國(guó)開(kāi)證券、中金公司、浙商證券、中泰證券、東北證券、興業(yè)證券、聯(lián)訊證券、華創(chuàng)證券、招商證券、中原證券、申萬(wàn)宏源、平安證券、西南證券、中信證券共23家國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)值，本文根據(jù)機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)值的平均值整理而得。

②數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部網(wǎng)站。

（楊白冰，國(guó)家信息中心助理研究員）