談PPP融資模式在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化中的應(yīng)用

摘 要：當(dāng)前我國(guó)正在進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。在此進(jìn)程中，存在大量的資金需求，因此適合把PPP融資模式應(yīng)用于我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中。文章從PPP模式的概念及應(yīng)用背景下出發(fā)，分析了應(yīng)用 PPP模式的必要性及政策法規(guī)不完善、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)大、專業(yè)團(tuán)隊(duì)和人才短缺等現(xiàn)狀，提出完善政策法規(guī)、建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與管理機(jī)制、強(qiáng)化效率及社會(huì)監(jiān)督、培養(yǎng)專業(yè)團(tuán)隊(duì)和人才等建議。

關(guān)鍵詞：PPP融資模式 新型城鎮(zhèn)化 公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目

一、 PPP融資模式的含義及應(yīng)用背景

PPP模式（Public—Private—Partnership，即“公共部門—私人企業(yè)合作”的模式），是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，通過(guò)政府采購(gòu)的方式，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的“公共私營(yíng)合作”的融資機(jī)制及管理模式。PPP模式的實(shí)質(zhì)是政府通過(guò)給予私營(yíng)公司長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)?yè)Q取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及其有效運(yùn)營(yíng)。

PPP模式起源于20世紀(jì)90年代的英國(guó)，目前在國(guó)內(nèi)外已經(jīng)得到普遍的應(yīng)用。國(guó)際上，2000年的英國(guó)倫敦地鐵成功地采取了PPP模式，這為國(guó)內(nèi)外軌道交通的公私合營(yíng)提供了一個(gè)相對(duì)成功的范本。2000年中期，我國(guó)地方政府開始嘗試在城市供水、供氣、市容環(huán)境、市政設(shè)施、城市維護(hù)等引入PPP模式。2005年，北京地鐵“四號(hào)線”建設(shè)也成功地引入了PPP模式。自此，全國(guó)各地許多大型項(xiàng)目，特別是公共基礎(chǔ)性投資項(xiàng)目大都采用PPP模式進(jìn)行運(yùn)作，并取得了顯著成效。于2014年始，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于支持和規(guī)范社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的通知》。2015年《關(guān)于在公共領(lǐng)域推行政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等政策的陸續(xù)出臺(tái)，使PPP融資模式已上升為國(guó)家戰(zhàn)略。當(dāng)前，我國(guó)正在進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。巨大的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金支持，需要?jiǎng)?chuàng)新金融投資機(jī)制。這為PPP融資模式提供了十分廣泛的應(yīng)用空間，基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目：燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施；公共交通設(shè)施領(lǐng)域：公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通、高鐵等；公共服務(wù)項(xiàng)目：醫(yī)療、文化旅游、教育、健康養(yǎng)老等，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域都可引入PPP融資模式進(jìn)行運(yùn)作。目前PPP融資模式已成為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎與支撐力量。

二、 PPP模式在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)用的必要性

（一）我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中巨大的資金需求

當(dāng)前，我國(guó)正在進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，這是一項(xiàng)巨大的系統(tǒng)工程，無(wú)論是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是公共服務(wù)職能以及社會(huì)管理均需要大量資金支持?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》（下稱《規(guī)劃》）指出：到2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。由此帶來(lái)的投資需求約為42萬(wàn)億元。據(jù)國(guó)家開發(fā)銀行估算，未來(lái)3年我國(guó)城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達(dá)25萬(wàn)億元，平均每年需要8萬(wàn)多億元投入。到2020年中國(guó)需要至少50萬(wàn)億人民幣的新投資用于新城鎮(zhèn)建設(shè)。而現(xiàn)有投入資金渠道和來(lái)源難以滿足這一龐大的資金需求。在保障城鎮(zhèn)化建設(shè)資金方面，2016年5月財(cái)政部副部長(zhǎng)劉昆表示財(cái)政部將重點(diǎn)做好三方面工作，其中第二條就是：推廣使用政府與社會(huì)資本合作的模式，也就是PPP融資模式。撬動(dòng)私人資本參與我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，為政府部門提供更多的資金支持，加速我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。

（二）創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制的需要

城鎮(zhèn)化意味著巨額資金投入。必須探索更為合理的投融資體系，創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制。國(guó)務(wù)院關(guān)于《深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)若干意見(jiàn)》中提出要?jiǎng)?chuàng)新投融資模式，建立可持續(xù)的城市公共財(cái)政體系和投融資機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金保障。PPP模式是一種新的投融資和管理模式。這種模式是一種政府和私人企業(yè)之間以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以各參與方“共贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。政府可緩解財(cái)政支出壓力，提高管理和資本運(yùn)用效率，降低投資成本。而企業(yè)拓寬了投資和發(fā)展空間。PPP模式通過(guò)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，使私人資本不再局限于批發(fā)零售、貿(mào)易餐飲、建筑制造等傳統(tǒng)行業(yè)，還可以進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施，如電力電信、供水供氣，道路交通、教育醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，大大拓寬了私人資本的投資發(fā)展空間。PPP模式使政府部門和民營(yíng)企業(yè)能夠充分利用各自的優(yōu)勢(shì)，把政府主導(dǎo)的公平和企業(yè)追求的效率有機(jī)結(jié)合。雙方可以形成互利共贏的長(zhǎng)期目標(biāo)，以最有效的成本為公眾提供完善的基礎(chǔ)設(shè)施和高質(zhì)量的公共服務(wù)。保障城鎮(zhèn)化建設(shè)順利進(jìn)行。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)管理體制改革與創(chuàng)新的需要

黨的十八大指出，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》就政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)提出總體意見(jiàn)。PPP融資模式是政府和私人企業(yè)之間以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)的伙伴式合作關(guān)系，使政府從過(guò)去的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監(jiān)管、指導(dǎo)、合作者，實(shí)現(xiàn)政府管理職能的轉(zhuǎn)變。通過(guò)政府與私人企業(yè)的合作治理、利益與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的功能，實(shí)現(xiàn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中公共部門與私人部門共同參與的帕累托最優(yōu)。另外，通過(guò)PPP項(xiàng)目的實(shí)施，政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行中長(zhǎng)期規(guī)劃、公開收費(fèi)或補(bǔ)貼的調(diào)整機(jī)制，切實(shí)做好PPP項(xiàng)目“全生命周期”的預(yù)算管理。通過(guò)項(xiàng)目未來(lái)運(yùn)營(yíng)收入和適當(dāng)補(bǔ)貼，建立起收入費(fèi)用、運(yùn)行成本、現(xiàn)金流量等財(cái)務(wù)信息的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，促進(jìn)管理體制改革與創(chuàng)新。

三、 PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用現(xiàn)狀

（一）政策法規(guī)不完善，可操作性不強(qiáng)

我國(guó)自2014年始，國(guó)務(wù)院、國(guó)發(fā)改委與財(cái)政部陸續(xù)出臺(tái)了一些《關(guān)于在公共報(bào)務(wù)領(lǐng)域推行政府和社會(huì)資合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許權(quán)經(jīng)營(yíng)管理辦法》等，雖然具有一定的宏觀指導(dǎo)意義，但在PPP項(xiàng)目實(shí)際應(yīng)用中，缺乏可操作細(xì)則。同時(shí)與之相關(guān)的許多配套政策、法規(guī)，如資本市場(chǎng)、CPI、利率、政府調(diào)價(jià)機(jī)制、信貸、稅收等都制約了PPP項(xiàng)目的應(yīng)用及推廣。

（二）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)大，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制不健全

PPP項(xiàng)目投資巨大，回收周期長(zhǎng)，項(xiàng)目少則1-3年，多則十幾年。在項(xiàng)目整個(gè)生命周期內(nèi)，參與企業(yè)不僅要考慮初期資金投入，還要考慮項(xiàng)目的“資金—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—變現(xiàn)—退出”等全周期的成本和盈利狀況。由于項(xiàng)目周期長(zhǎng)，這期間風(fēng)險(xiǎn)巨大：有政策、法規(guī)、經(jīng)濟(jì)等宏觀方面的風(fēng)險(xiǎn)，也有地域環(huán)境、技術(shù)、財(cái)務(wù)、設(shè)計(jì)建造、采購(gòu)中談判、運(yùn)營(yíng)、成本等中微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，PPP模式在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化運(yùn)用還處于初期階段，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中缺乏科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管及分擔(dān)機(jī)制。這讓社會(huì)民間資本望而卻步。據(jù)統(tǒng)計(jì)：截至2016年6月，PPP項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目數(shù)已超9000個(gè)，項(xiàng)目資金超10萬(wàn)億，而簽約僅2萬(wàn)億。

（三）專業(yè)團(tuán)隊(duì)和人才短缺

PPP項(xiàng)目是一項(xiàng)巨大的工程，包括征集、調(diào)研論證、選項(xiàng)及實(shí)施、監(jiān)管、成本及風(fēng)險(xiǎn)控制等諸多環(huán)節(jié)，這其中牽涉法律、金融和財(cái)務(wù)、證券、稅務(wù)、項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)、環(huán)保、土木建筑工程等方面的知識(shí)，涉及面十分廣泛。需要一大批包括法律、金融、財(cái)會(huì)、工程等方面的復(fù)合型專業(yè)技能人才和團(tuán)隊(duì)，以保障PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施和后期盈利管理。但目前PPP在我國(guó)是個(gè)新生事物，缺乏這方面的專業(yè)團(tuán)隊(duì)和人才。

四、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中應(yīng)用PPP模式的建議

（一）搞好PPP模式頂層設(shè)計(jì)，完善相關(guān)政策法規(guī)

我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的核心是“人”的城鎮(zhèn)化，重點(diǎn)是“社會(huì)投資驅(qū)動(dòng)型”的城鎮(zhèn)化。這意味著政府將加大在公共基礎(chǔ)產(chǎn)品、社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域的投資。在這一過(guò)程中，政府要搞好PPP模式頂層設(shè)計(jì)，應(yīng)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的投融資體制和管理制度進(jìn)行改革與創(chuàng)新。建立以市場(chǎng)為引導(dǎo)、企業(yè)自主參與、銀行獨(dú)立審貸、融資方式多樣、宏觀調(diào)控有效的新型投融資機(jī)制。建立完善的法律保障和監(jiān)督體制。通過(guò)完善的法律法規(guī)對(duì)參與各方進(jìn)行有效約束。形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的政府和商業(yè)性資本的合作模式。要建立統(tǒng)一的資本市場(chǎng)和PPP項(xiàng)目準(zhǔn)入機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)國(guó)內(nèi)外私人資本參與到我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中來(lái)。同時(shí)，要完善PPP項(xiàng)目交易流程和管理機(jī)制，加強(qiáng)PPP標(biāo)準(zhǔn)合同管理。重視并保持政策法規(guī)的穩(wěn)定性與連續(xù)性，確保PPP項(xiàng)目不因法令修改和政府換屆而中斷或中止。以保護(hù)私人資本安全合理的投資回報(bào)。積極運(yùn)用基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的公私合作伙伴關(guān)系分?jǐn)侾PP模式支出壓力，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率和質(zhì)量，加速我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

（二）建立風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分擔(dān)管理機(jī)制

PPP模式的特點(diǎn)是：利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。而風(fēng)險(xiǎn)控制與合理分配是PPP項(xiàng)目運(yùn)用成功的關(guān)鍵。PPP項(xiàng)目投資大，回收周期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)也大。這其中有國(guó)家層面的政策、法規(guī)、經(jīng)濟(jì)地域環(huán)境等宏觀方面的風(fēng)險(xiǎn)，也有資金、技術(shù)、財(cái)務(wù)、建造、運(yùn)營(yíng)成本等中微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)。為使PPP項(xiàng)目充分發(fā)揮公私合作的優(yōu)勢(shì)，確保項(xiàng)目得以順利實(shí)施，必須建立科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分擔(dān)機(jī)制。做好政府與社會(huì)資本方的責(zé)任劃分，明確界定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)范圍與方式。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果和分類，以風(fēng)險(xiǎn)可控與成本最低原則在不同的投資主體間進(jìn)行分擔(dān)。建議PPP項(xiàng)目宏觀方面的風(fēng)險(xiǎn)，如政策、法規(guī)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等由政府分擔(dān)，技術(shù)、工藝、財(cái)務(wù)、營(yíng)運(yùn)等中微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)由企業(yè)分擔(dān)。不可抗力、意外風(fēng)險(xiǎn)則可協(xié)商共同承擔(dān)或由保險(xiǎn)公司分擔(dān)。當(dāng)然，針對(duì)不同的PPP項(xiàng)目，背景條件不同，實(shí)施地域、環(huán)境不同，應(yīng)結(jié)合具體情況，尋求最佳的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式，解決私人資本投入的后顧之憂。撬動(dòng)私人資本參與PPP項(xiàng)目“全生命周期”活動(dòng)，加速我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（三）強(qiáng)化效率約束機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督

當(dāng)前，我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)給PPP模式的運(yùn)用提供了大好時(shí)機(jī)。建議在科、教、文、衛(wèi)等公共基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資上、純公益性項(xiàng)目中加大政府財(cái)政資金投入。而與新型城鎮(zhèn)化相配套的項(xiàng)目如城市供水、供電、供氣、垃圾處理等基本服務(wù)體系等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可通過(guò)PPP模式對(duì)民間資本開放，以發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。同時(shí)，一定要強(qiáng)化效率約束機(jī)制。嚴(yán)控PPP項(xiàng)目上馬規(guī)模與速度，分輕重緩急，合理安排，避免各地簡(jiǎn)單重復(fù)，提高投資效率。

另外，完善的監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管執(zhí)行能力是一個(gè)PPP項(xiàng)目得以順利實(shí)施以及未來(lái)良好運(yùn)營(yíng)的重要環(huán)節(jié)。PPP融資模式在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化應(yīng)用中，要加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。對(duì)項(xiàng)目整個(gè)生命周期，特別是對(duì)PPP項(xiàng)目招投標(biāo)流程、實(shí)施進(jìn)度、資金撥付、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理、成本控制等關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展監(jiān)管。避免政府既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的雙重角色。讓投資各方、社會(huì)公眾共同參與到對(duì)PPP項(xiàng)目的全周期監(jiān)督和管理中來(lái)，形成有效的監(jiān)管約束機(jī)制，保證PPP項(xiàng)目在陽(yáng)光下運(yùn)行。

（四）加大專業(yè)人才的引進(jìn)與培養(yǎng)

PPP模式的運(yùn)作涉及范圍和專業(yè)知識(shí)十分廣泛，需要一大批懂經(jīng)濟(jì)、法律、金融和財(cái)務(wù)、證券、稅務(wù)、項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)、合同管理等方面的復(fù)合型專業(yè)人才。要鼓勵(lì)和引導(dǎo)高等院校、企業(yè)及其他民辦組織按市場(chǎng)導(dǎo)向，多渠道、多方式培育和造就一批高級(jí)項(xiàng)目管理和專業(yè)經(jīng)營(yíng)復(fù)合型、開拓型人才并參與到PPP項(xiàng)目建設(shè)中來(lái)，保確PPP項(xiàng)目順利實(shí)施和未來(lái)的高效營(yíng)運(yùn)，增強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)或外商等私人資本的投資信心。

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（陶紅艷，襄陽(yáng)汽車職業(yè)技術(shù)學(xué)院）