深化要素市場(chǎng)化配置改革以“拆除藩籬”推動(dòng)要素自由流動(dòng)

郭冠男

本文從分析要素市場(chǎng)化配置改革與建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的關(guān)系入手，認(rèn)為要素市場(chǎng)化配置是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的基本特征；要素市場(chǎng)化配置是市場(chǎng)發(fā)揮資源配置決定性作用的重要基石；要素市場(chǎng)化配置是影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和活力的顯著因素和制度短板。在分析了我國金融、土地、勞動(dòng)力資源市場(chǎng)化配置滯后主要表現(xiàn)的基礎(chǔ)上，分析提出我國要素市場(chǎng)化改革滯后的根本原因包括經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的利益藩籬難以根除，政府退出要素資源配置的主觀動(dòng)力不足；改革累積的慣性依然存在，政府退出要素資源配置的客觀能力不足；基本國情對(duì)一些重要要素的市場(chǎng)化程度形成硬性制約等。最后分別就我國金融、土地、勞動(dòng)力資源市場(chǎng)化配置改革提出政策建議。

一、要素市場(chǎng)化配置改革是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要制度保障

（一）要素市場(chǎng)化配置是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的基本特征

黨的十九大報(bào)告指出，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，必須“把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，顯著增強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)質(zhì)量優(yōu)勢(shì)”。而供給體系的形成源于各種生產(chǎn)要素的組合、配置和使用，提高供給體系質(zhì)量必須從供給源頭即形成供給的生產(chǎn)要素層面深化改革。生產(chǎn)要素的市場(chǎng)化程度，是市場(chǎng)在配置經(jīng)濟(jì)資源中發(fā)揮決定性作用的核心，決定了供給的市場(chǎng)化程度，也決定了供給質(zhì)量與供給效率。因此，從供給源頭深化改革，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源和形成供給的決定性作用，是提高供給質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和根本路徑，也是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的基本特征。

（二）要素市場(chǎng)化配置是市場(chǎng)發(fā)揮資源配置決定性作用的重要基石

要素市場(chǎng)化配置的重要性，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵，這是由完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)決定的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是通過市場(chǎng)機(jī)制配置資源的經(jīng)濟(jì)形式，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置的作用首先要求有完整的市場(chǎng)體系，從而使得供求、競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)格等市場(chǎng)行為發(fā)生互動(dòng)關(guān)系并調(diào)節(jié)資源的充分流動(dòng)。可以說，市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，必然就要求形成要素的市場(chǎng)化配置機(jī)制，這也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容和本質(zhì)要求。

（三）要素市場(chǎng)化配置是影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和活力的顯著因素和制度短板

當(dāng)前我國要素市場(chǎng)化配置面臨嚴(yán)峻的形勢(shì)。我國在實(shí)行40年的改革開放后，形成了較為健全的商品市場(chǎng)（我國社會(huì)消費(fèi)品零售總額、農(nóng)副產(chǎn)品收購總額和生產(chǎn)資料銷售總額中，市場(chǎng)調(diào)節(jié)的比重達(dá)到98%以上）很長一段時(shí)間以后，要素市場(chǎng)發(fā)展仍然嚴(yán)重滯后。突出表現(xiàn)在，一是普遍存在的二元結(jié)構(gòu)雙軌運(yùn)行現(xiàn)象。實(shí)質(zhì)上，不僅僅是二元雙軌，而是多元多軌。一方面，有公開的、透明的、可調(diào)控的市場(chǎng)；另一方面還有一個(gè)不公開、不透明因而也不可調(diào)控的市場(chǎng)。二是價(jià)格扭曲。突出的是要素價(jià)格形成機(jī)制不健全，政府定價(jià)范圍仍然過多過寬，定價(jià)規(guī)則不透明，政府不當(dāng)干預(yù)存在。三是市場(chǎng)壁壘。比如，資本市場(chǎng)上，交易所和銀行間債券市場(chǎng)的參與主體、交易品種和托管清算均未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，等等。要素市場(chǎng)化配置改革滯后，已經(jīng)成為影響我國實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和活力的短板。

二、我國要素市場(chǎng)化程度仍然滯后

（一）政府對(duì)主要金融要素配置的直接干預(yù)仍然過多，政府行為擠出效應(yīng)明顯

1、國家長期對(duì)金融行業(yè)的準(zhǔn)入保持嚴(yán)格管制，金融市場(chǎng)開放性不夠

不同市場(chǎng)主體往往難以獲得同等的金融市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，特別是我國長期以來在金融領(lǐng)域?qū)γ耖g資本進(jìn)入設(shè)置了諸多限制，甚至在某些金融領(lǐng)域，外資企業(yè)能夠進(jìn)入，而國內(nèi)民營資本卻被擋在門外，在進(jìn)入金融行業(yè)時(shí)往往遭遇“彈簧門”“玻璃門”。

2、金融市場(chǎng)主體存在結(jié)構(gòu)型缺陷，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分

在我國現(xiàn)行銀行結(jié)構(gòu)中，全國性大銀行較多，區(qū)域性中小銀行偏少，特別是為小型微型企業(yè)和農(nóng)戶服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)重短缺，導(dǎo)致了金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分，銀行資本利潤率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于社會(huì)平均資金利潤率。因此，在中小企業(yè)和涉農(nóng)貸款業(yè)務(wù)上大銀行不屑于競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)區(qū)域性中小銀行嚴(yán)重缺乏又導(dǎo)致中小銀行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分，綜合導(dǎo)致了長期困擾我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中小企業(yè)融資成本高和貸款難的問題。

3、金融市場(chǎng)價(jià)格長期受管制，資本市場(chǎng)行政管制色彩明顯

長期以來，我國政府對(duì)金融業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的價(jià)格管制，導(dǎo)致金融市場(chǎng)無法形成有效的價(jià)格機(jī)制。另外，我國資本市場(chǎng)也仍然存在明顯的行政管制色彩，如交易所和銀行間債券市場(chǎng)的參與主體、交易品種和托管清算均未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一、股票的發(fā)行和上市交易受到嚴(yán)格繁瑣的行政審批限制等。

（二）土地市場(chǎng)化程度整體較低，土地供給和利用效率均偏低

1、土地市場(chǎng)化程度難以大幅度提高

一是城市土地市場(chǎng)化面臨發(fā)展困境。由于我國地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度呈波動(dòng)上升趨勢(shì)，土地財(cái)政的弊病短期內(nèi)仍難以消除。二是農(nóng)村土地在土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線的紅線下，農(nóng)村土地市場(chǎng)化進(jìn)程要服從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與糧食安全、農(nóng)民與農(nóng)村穩(wěn)定的訴求，步子不可能邁得太大。

2、土地供給結(jié)構(gòu)不盡合理

當(dāng)前工礦倉儲(chǔ)用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地占比過高，商服用地和住宅用地比例較低，2017年基礎(chǔ)設(shè)施用地和工礦倉儲(chǔ)用地分別占土地總供應(yīng)面積的61%和20%。與此同時(shí)，工礦倉儲(chǔ)用地常以協(xié)議出讓或掛牌出讓，基礎(chǔ)設(shè)施用地常用無償劃撥方式出讓，政府在其中經(jīng)常發(fā)揮直接行政干預(yù)的作用，劃撥土地面積占土地供應(yīng)總量的比例近幾年還在不斷升高，直接拉低了城市土地整體市場(chǎng)化水平。

3、土地市場(chǎng)化區(qū)域差異較大

由于土地的不可移動(dòng)性，具有天然的壟斷性，決定了其在空間上的配置無法像勞動(dòng)力、資金等要素一樣實(shí)現(xiàn)充分的自由流動(dòng)。從全國三大區(qū)域看，東部地區(qū)城市土地市場(chǎng)化程度最高，中部次之，西部則明顯落后。從地級(jí)市的視角看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越落后的地區(qū)，政府對(duì)于土地市場(chǎng)的干預(yù)程度越高，越傾向于采用低價(jià)、定向的方式出讓土地。

（三）勞動(dòng)力市場(chǎng)配置受制于較多隱形制約，市場(chǎng)化程度仍不充分

1、勞動(dòng)力要素的市場(chǎng)化配置高度受制于其他制度安排

體制內(nèi)市場(chǎng)上，微觀放權(quán)的改革使企業(yè)勞動(dòng)效率提高，冗員現(xiàn)象顯性化，并且在國企所依托的這個(gè)勞動(dòng)力市場(chǎng)上，職工工資并不是由勞動(dòng)的邊際生產(chǎn)力決定的，而是由制度決定的。體制外市場(chǎng)上，農(nóng)村轉(zhuǎn)移剩余勞動(dòng)力的收入是由市場(chǎng)決定的，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的進(jìn)入和非國有企業(yè)用工量的不斷增加，促進(jìn)了體制內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)的改革。體制內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)的矛盾迫切需要建立一個(gè)由市場(chǎng)發(fā)揮作用的統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。

2、勞動(dòng)力市場(chǎng)分割問題突出

一是城鄉(xiāng)分割。一方面造成農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力難以融入城市，子女教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)、住房等問題凸顯；另一方面，在農(nóng)村也帶來了轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力留守兒童的養(yǎng)育問題、留守老人的贍養(yǎng)問題。二是地區(qū)分割。如有的地區(qū)實(shí)行外來勞動(dòng)力暫住證制度，當(dāng)?shù)卣梢韵蜣k理了“暫住證”的外來勞動(dòng)力提供“市民待遇”，但是外來勞動(dòng)力的工作、生活、子女教育等方面仍然受到限制。三是行業(yè)分割。有的壟斷行業(yè)的勞動(dòng)力與行業(yè)之外的勞動(dòng)力交流不暢，形成“二元市場(chǎng)”，從而使得壟斷行業(yè)高于其他行業(yè)的生產(chǎn)率只有壟斷行業(yè)內(nèi)部人可以獲益。

3、勞動(dòng)力市場(chǎng)的價(jià)格嚴(yán)重扭曲

一是收入分配差距過大。2017年，主要發(fā)達(dá)國家的基尼系數(shù)一般在0.24—0.36，而我國2014年基尼系數(shù)達(dá)到0.467，明顯超過國際公認(rèn)的合理收入分配差距0.4的警戒線，表明我國收入分配差距仍然過大。二是工資決定機(jī)制存在問題。勞動(dòng)力市場(chǎng)的制度性分割造成了勞動(dòng)力要素難以充分流動(dòng)，從而使勞動(dòng)力價(jià)格無法真實(shí)反映要素供求關(guān)系和人力資本水平，降低了勞動(dòng)力資源的配置效率。

三、要素市場(chǎng)化改革滯后的根本原因分析

（一）經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的利益藩籬難以根除，政府退出要素資源配置的主觀動(dòng)力不足

從政府的角度來看，有太多的理由使政府從主觀上繼續(xù)成為要素資源的配置主體，最為深刻的也是在實(shí)際中發(fā)揮決定性作用的原因是，政府以及依附于政府的既得利益集團(tuán)，不愿意放棄憑借行政壟斷權(quán)力獲取巨大的潛在收益，尤其是這種潛在收益已經(jīng)成為政府以及既得利益集團(tuán)賴以生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（二）改革累積的慣性依然存在，政府退出要素資源配置的客觀能力不足

以土地市場(chǎng)為例進(jìn)行分析，政府要干的事多，而來自稅收渠道的收入少，迫使城市政府尋求一切可能增加收入。在這種背景下，土地批租就成為城市政府實(shí)現(xiàn)收益最大化的重要來源。而且當(dāng)這種獲取巨大收益的渠道一旦制度化、衍變?yōu)槌鞘姓摹暗诙?cái)政”時(shí)，政府已經(jīng)很難從土地財(cái)政輕易轉(zhuǎn)換為其他財(cái)政收入渠道，主動(dòng)進(jìn)行土地市場(chǎng)化改革的客觀能力受到極大限制。

（三）基本國情對(duì)一些重要要素的市場(chǎng)化程度形成硬性制約

追求要素市場(chǎng)化配置的同時(shí)，必須要考慮到我國的基本國情。以至關(guān)重要的土地要素來說，照搬西方“私有化”+“市場(chǎng)化”+“規(guī)模化”的做法，不僅不符合我國基本國情，而且具有巨大的危害性和煽動(dòng)性。因?yàn)?，即便在我國的?shí)際城鎮(zhèn)化率（非常住人口城鎮(zhèn)化率）達(dá)到70%時(shí)，即我國快速城鎮(zhèn)化階段基本結(jié)束，我國仍將有4、5億農(nóng)民。即使目前的18億畝耕地紅線仍然保持，留在農(nóng)村的農(nóng)民每人僅有4畝左右耕地，顯然如此少的土地資源既無法滿足這些農(nóng)民的生活生產(chǎn)需要，也無法通過出讓土地獲得足夠的城市生活費(fèi)用，甚至相差甚遠(yuǎn)。而一旦允許土地私有化和自由買賣，一方面，經(jīng)營農(nóng)業(yè)本來就無利可圖的小農(nóng)會(huì)在地方權(quán)利與資本結(jié)盟的強(qiáng)勢(shì)介入下大批失去土地，土地兼并將迅速出現(xiàn)。國外如印度的貧民窟便是由此而來。另一方面，喪失了在農(nóng)村生存的根基之后，農(nóng)民又無法在城市完全立足（已經(jīng)進(jìn)入非常緩慢的城鎮(zhèn)化階段），最終結(jié)果是城市貧民窟化與農(nóng)村社會(huì)沖突的同步加劇，由于4—5億龐大的農(nóng)民群體，大規(guī)模社會(huì)動(dòng)蕩將不可避免，其激烈程度將遠(yuǎn)比其他發(fā)展中國家嚴(yán)重。這也是我國農(nóng)村土地為什么必須堅(jiān)持土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條紅線的根本原因。在這種背景下，農(nóng)村土地市場(chǎng)化進(jìn)程就必須要服從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與糧食安全、農(nóng)民與農(nóng)村穩(wěn)定的訴求，小步慢走。完全自由的農(nóng)村土地市場(chǎng)不符合我國的基本國情，而且這種限制還將在很長一段時(shí)期內(nèi)繼續(xù)。

四、改革思路、改革任務(wù)和改革路徑

（一）金融資源市場(chǎng)化配置改革

1、允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小銀行等金融機(jī)構(gòu)，促進(jìn)不同市場(chǎng)主體的自由平等競(jìng)爭(zhēng)，構(gòu)建更具包容性的金融服務(wù)業(yè)

允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行等金融機(jī)構(gòu)，既是完善金融市場(chǎng)組織體系、提升資源配置效率、更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵舉措，也是擴(kuò)大民間投資市場(chǎng)準(zhǔn)入范圍、激發(fā)民間資本活力的重要方面。由于目前我國在法律法規(guī)建設(shè)、金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制上還存在許多不足之處，大面積開放民資金融機(jī)構(gòu)仍存在較大風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)的民營化路徑應(yīng)遵循循序漸進(jìn)的原則，把握好民間資本設(shè)立金融機(jī)構(gòu)所應(yīng)具備的條件細(xì)則。

2、以顯著提高直接融資比重為目標(biāo)，以滿足經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和服務(wù)城鎮(zhèn)化建設(shè)為重點(diǎn)，有針對(duì)性地完善金融市場(chǎng)體系

大幅度提高債券在融資結(jié)構(gòu)中的比重，實(shí)現(xiàn)場(chǎng)內(nèi)外市場(chǎng)、銀行間及交易所市場(chǎng)的互聯(lián)互通，建立統(tǒng)一的債券監(jiān)管體系。深化股票發(fā)行制度市場(chǎng)化改革，重點(diǎn)從發(fā)行環(huán)節(jié)實(shí)質(zhì)審核轉(zhuǎn)向信息披露。明確地方政府債務(wù)主體，提高地方融資活動(dòng)透明度，啟動(dòng)市政收益?zhèn)l(fā)行，綜合運(yùn)用資產(chǎn)證券化、引入保險(xiǎn)和養(yǎng)老金等機(jī)構(gòu)投資者拓寬地方政府融資渠道。

3、完善市場(chǎng)利率體系和利率傳導(dǎo)機(jī)制，倒逼國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，三年內(nèi)基本完成利率市場(chǎng)化進(jìn)程

著力健全市場(chǎng)利率定價(jià)自律機(jī)制，提高金融機(jī)構(gòu)自主定價(jià)能力。做好貸款基礎(chǔ)利率報(bào)價(jià)工作，為信貸產(chǎn)品定價(jià)提供參考。推動(dòng)大額可轉(zhuǎn)讓存單的利率市場(chǎng)化，取消貸款利率下浮限制，擴(kuò)大市場(chǎng)化定價(jià)的金融產(chǎn)品規(guī)模，形成完整的市場(chǎng)化基準(zhǔn)收益率曲線。

4、盡快基本實(shí)現(xiàn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換，在局部市場(chǎng)成為國際儲(chǔ)備貨幣，完善以市場(chǎng)供求為基礎(chǔ)、參考一攬子貨幣進(jìn)行調(diào)節(jié)、有管理的浮動(dòng)匯率制度