“一網通辦、異地可辦”政務服務實踐的關鍵問題研究

劉文華 朱方洲

摘要：文章以“互聯(lián)網+政務服務”平臺總體架構采用省、地市兩級分建模式為研究對象，通過實地調研、深入系統(tǒng)應用等方式分析了省、地市兩級在建設、深化應用中存在電子證照、電子印章、電子材料認可度、數(shù)據(jù)公開邊界、政務服務管理與上位法沖突等頂層制度、規(guī)范設計不足;辦事事項編碼、服務名稱、服務流程、事項清單不統(tǒng)一、與垂直、自建系統(tǒng)對接和數(shù)據(jù)共享難、對省、市、縣（區(qū)）三級政務服務運用、融合造成極大困難;部分事項名稱與線下服務事項名稱不一致、層級不嚴謹，實體大廳窗口與相關單位對外服務事項名稱使用的權力清單庫事項名稱不統(tǒng)一引起線上線下融合不深入等問題，據(jù)此提出了解決的對策和建議，并被部分市、縣（區(qū)）采納應用，效果良好。

關鍵詞：互聯(lián)網+政務服務;一網通辦;異地可辦;事項清單

中圖分類號：D63文獻標識碼：A

文章編號：1009-3044（2019）36-0272-03

1概述

國務院自2015、2016年提出、部署“互聯(lián)網+”行動計劃、“互聯(lián)網+政務服務”以來，陸續(xù)制定、發(fā)布《關于加快推進“互聯(lián)網+政務服務”工作的指導意見》《“互聯(lián)網+政務服務”技術體系建設指南》[1]（以下簡稱《技術體系建設指南》）、《進一步深化”互聯(lián)網+政務服務”推進政務服務”一網、一門、一次”改革實施方案》[2]、《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》[3]（以下簡稱《指導意見》）等指導意見，對全面推進“互聯(lián)網+政務服務”工作進行了總體部署、頂層技術層面設計、平臺規(guī)范及應用深化。

2019年《政府工作報告》提出要加快實現(xiàn)一網通辦、異地可辦，確需現(xiàn)場辦理的要實現(xiàn)“一窗受理、限時辦結”“最多跑一次”，建立政務服務“好差評”制度，對今年“互聯(lián)網+政務服務”工作部署提出了明確、深化的要求。

2“一網通辦、異地可辦”的內涵

“互聯(lián)網+政務服務”以權力清單為基礎，以“一號、一窗、一網、一次”為重要抓手，通過優(yōu)化政府流程、創(chuàng)新監(jiān)管模式、提升服務效果，創(chuàng)新實踐“互聯(lián)網+”思維，強化運用技術手段實現(xiàn)跨部門聯(lián)合監(jiān)管和協(xié)同服務，實現(xiàn)從“群眾跑腿”到“數(shù)據(jù)跑路”[4]。推動互聯(lián)網與政務服務深度融合，建成覆蓋中央、地方“互聯(lián)網+政務服務”一體化體系，實現(xiàn)“一網通辦、異地可辦”，大幅提升政府服務智慧化水平，企業(yè)和群辦理業(yè)務更方便和快捷。

“一網通辦，異地可辦”是對“放管服”改革的一次提檔升級，是一項白上而下的綜合部署，實現(xiàn)從“群眾多跑腿”到“數(shù)據(jù)多跑路”的根本性轉變，是加快轉變政府職能、深入推進行政審批改革，不斷提升政務服務的質量的重要舉措，是“互聯(lián)網+政務服務”的深度應用[5]。

3推進“一網通辦、異地可辦”存在的問題

我國部分省級政府在根據(jù)《技術體系建設指南》建議，在省市二級平臺采用分建方式，即省、地市兩級平臺各組成部分分級獨立建設，通過省、市兩級政務服務的共享平臺，實現(xiàn)省、市平臺數(shù)據(jù)共享與交換。以省、市兩級分建方式為例，從建設、推進、運營效果分析存在頂層設計不足、標準規(guī)范不強、互聯(lián)互通不暢等問題，嚴重影響、制約了“一網通辦、異地可辦”目標的實現(xiàn)。

1）頂層制度、規(guī)范設計不足

雖然國家、省級層面已出臺部分關于“互聯(lián)網+政務服務”的相關指導性、技術性文件，但多是從技術層面進行規(guī)范，其業(yè)務領域的法律、規(guī)章文件的修訂明顯不足[6]，特別對于電子證照、電子印章、網絡數(shù)據(jù)安全防護，缺少相應的法律界定和支持。政務服務相應的管理法規(guī)缺乏，存在各級政府與政務服務中心的關系不明確，導致地方政務服務中心在推動工作的力度方面略顯不足。特別牽涉到一些單位白建信息系統(tǒng)，很多軟件供應商為維護自身利益，以知識產權、安全等各種理由拒絕對接數(shù)據(jù)。四大基礎數(shù)據(jù)庫的實時應用未能根本解決，也是制約事項網上辦理的重要因素。一些省、市（縣、區(qū)）尚未明確界定電子證照的使用范圍和具體的管理機構，工作推動有難度。此外，信息資源目錄體系建設、應用也未成熟，政務服務協(xié)同機制、一數(shù)多源、重復采集、一事一辦、特事特辦情況也普遍存在。上述問題，亟待從頂層制度、法律層面進行破解。

2）事項清單標準不統(tǒng)一

事項標準不統(tǒng)一，存在辦事事項編碼、服務名稱、服務流程不統(tǒng)一等問題，給跨地區(qū)業(yè)務協(xié)同帶來較大障礙，導致在本市、本省甚至全國實現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門辦事都難以協(xié)同，尤其是在多級聯(lián)動事項的目錄清單層級設定存在不合理之處，事項流程和辦理深度需要持續(xù)優(yōu)化。部分省、市“縣鄉(xiāng)村三級服務事項目錄清單”還存在不統(tǒng)一的情況。

3）系統(tǒng)對接和數(shù)據(jù)共享推進緩慢

省市二級平臺采用分建方式的大部分地區(qū)，存在垂直、自建系統(tǒng)對接和數(shù)據(jù)共享應用的問題，嚴重制約了“互聯(lián)網+政務服務”順利推進。從部分省、地市政務服務應用實踐調查，辦事系統(tǒng)對應的國家、省級系統(tǒng)超過50%，而這些系統(tǒng)的互聯(lián)互通進展緩慢，對省、市、縣（區(qū)）三級政務服務運用、融合造成極大困難。由于一些國家、省級垂建系統(tǒng)未與省政務服務平臺對接，使用白建系統(tǒng)是市（縣）直部門，存在進行二次錄入的現(xiàn)象，增加了工作量，影響了政務平臺使用的便利感，不利于平臺的推廣使用。

4）線上線下融合不足

部分省、市、縣（區(qū)）存在部分事項名稱與線下服務事項名稱不一致、層級不嚴謹?shù)默F(xiàn)象，造成了辦事流程的冗雜，拉長了辦理事項的過程，影響了辦事人的體驗感。實體大廳窗口和各單位對外服務事項名稱使用的權力清單庫事項名稱不統(tǒng)一，導致實體大廳與網上辦事大廳銜接存在一定難度，還存在群眾對更新事項了解不足，清單修訂宣傳不到位的現(xiàn)象。

在具體辦事過程中存在服務線上和紙上兩頭跑，一邊在網上政府服務大廳受理業(yè)務，一邊有要求收取電子材料和紙質材料，一邊又將紙質材料遞回原單位進行紙上審批，或者線下材料比線上材料多，審批并沒有真正在線上運轉。造成企業(yè)和群眾兩頭跑，沒有實真正實現(xiàn)讓數(shù)據(jù)跑路、企業(yè)、群眾少跑腿的目標。

4推進“一網通辦、異地可辦”的對策建議

針對目前部分省、市存在的頂層制度、規(guī)范設計不足、事項清單不統(tǒng)一、系統(tǒng)對接和數(shù)據(jù)共享難、線上線下融合不深人等問題，對照國務院《指導意見》要求，解決上述堵點、痛點、難點，堅持問題、需求導向，實現(xiàn)“一網通辦、異地可辦”的目標，提出如下對策建議。

1）加強頂層設計

根據(jù)國發(fā)[2018]27號《指導意見》，提出建設覆蓋全國的一體化政務服務平臺，推動政務服務從政府供給向群眾需求轉變，從線下、分頭辦向網上、“協(xié)同辦”轉變。為避免各地、各部門在之前建設各自政務服務平臺時出現(xiàn)的標準不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)共享不暢、業(yè)務協(xié)同不足、辦事系統(tǒng)繁雜等問題，需要進一步加強頂層制度、規(guī)范設計，制定并逐步完善一體化政務服務在線平臺的總體架構、信息、數(shù)據(jù)、系統(tǒng)運用、管理、安全等標準規(guī)范[7]，指導國務院、各地區(qū)和有關部門政務平臺規(guī)范化、標準化建設，推進政務服務事項“三級四同”，真正實現(xiàn)“一號、一網、一窗、一次、異地可辦”。

一是國家和省級層面應出臺“互聯(lián)網+政務服務”業(yè)務領域的法律文件，對于網絡數(shù)據(jù)安全防護進行相應的法律界定，防范信息系統(tǒng)及數(shù)據(jù)安全風險。二是盡快出臺、落實電子證照、電子簽名等規(guī)章制度，為一網通辦、異地可辦提供法律和制度保障。省級層面應盡快頒布全省電子證照管理及使用辦法，明確電子證照使用的合法合規(guī)性，從而加快電子證照在網上政務服務平臺的應用。

2）省級統(tǒng)籌，推進事項標準化工作

建議省級統(tǒng)籌規(guī)范事項標準化工作，除單位名稱、地址、聯(lián)系方式等個性化要素外，同級同一事項其他要素在全市乃至全省統(tǒng)一;上下聯(lián)動審批事項合并為一個事項，由最終審批辦結的單位認領編制發(fā)布。對目前不統(tǒng)一的事項編制全省要集體公關，制定精細化的具體清理時間表，有步驟地清理完善。

事項清單堅持“誰編制、誰維護”的原則，建立事項清單動態(tài)管理、維護機制，根據(jù)法律、規(guī)章制度的“廢改立”、部門職能變化、社會、經濟發(fā)展需求，實時調整、完善部門權責清單、事項清單、目錄清單，從根本上保障清單合法、合規(guī)、有效。深化在線辦理事項深度;深入分析、優(yōu)化每個事項確需行政相對人的到場次數(shù)、辦理環(huán)節(jié)和涉及的部門，優(yōu)化、減少多余的審查材料、環(huán)節(jié)，重點推動辦事的高頻服務事項的流程再造，推進程序優(yōu)化、環(huán)節(jié)簡化，辦事材料“一張表”。

3）強力推動數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通

針對政務信息資源共享難、業(yè)務協(xié)同難等影響政務服務推進的問題，相關省市需強化協(xié)同共享的認識和規(guī)則的制定，探索其實施路徑。為此從省、市級層面加強數(shù)據(jù)資源的匯聚、整合和共享，建立統(tǒng)一的人口、法人、證照、空間地理、社會信用等基礎信息資源庫和信息共享交換平臺。一是加快打通省級部門自建系統(tǒng)與省級政務服務網數(shù)據(jù)共享、系統(tǒng)整合，并積極爭取與國家部委平臺的對接、聯(lián)通。打破“數(shù)據(jù)壁壘”，攻克“信息孤島”，減輕基層工作人員負擔，避免重復輸入。二是從省、市兩級層面，強行停用不能交換數(shù)據(jù)、不能業(yè)務通辦的行業(yè)系統(tǒng)，從根本上解決省、市數(shù)據(jù)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一共享、統(tǒng)一運用，徹底解決同一事項多平臺錄入的問題，在解決好方便群眾的同時，不把麻煩留給基層。三是強化大數(shù)據(jù)中心數(shù)據(jù)歸集。建議省直部門明確數(shù)據(jù)歸屬地，哪些數(shù)據(jù)在省級，哪些數(shù)據(jù)在市級，確認后方便各市數(shù)據(jù)歸集工作。四是省平臺建設要加大省垂建系統(tǒng)打通力度。對省建系統(tǒng)打通工作列出時間節(jié)點、路線圖、進度計劃。

4）線上線下深入融合

未來的政務服務運營不僅需要考慮從內容和服務的角度激活在線服務的創(chuàng)新活力，同時也要考慮到如何布局線下智能入口，確保更精準、全面的感知用戶需求與社會發(fā)展態(tài)勢，從而通過大數(shù)據(jù)手段創(chuàng)新服務內容與提升全面觸達能力。亟須建立一體化的政務服務服務體系，以一體化在線平臺為總界面，拓展連接微信公眾號、支付寶等社會化平臺，實現(xiàn)入口統(tǒng)一、渠道多元;構建強大的后臺支撐，以省、市、縣（區(qū)）、街道、社區(qū)五級綜合性實體政務大廳為基礎，為線上服務提供業(yè)務、技術、維護支撐，形成強大的支撐力量;建立聯(lián)動的管理機制，線上線下統(tǒng)一管理機構，建設統(tǒng)一的管理平臺和服務標準，實現(xiàn)無縫對接、無差別服務。構建、運用全程留痕的服務監(jiān)督、評價體系，建立線上、線下、申請事項、辦事人員的映射關系。通過政府權力、新技術、變革制度等措施，調動各層級、主體參與政務服務的積極性，深度融合線下、線上政務服務事項。

5結束語

文章分析了我國部分省份政務服務平臺采用分級獨立建設、應用、實現(xiàn)“一網通辦、異地可辦”中存在的問題，針對存在的問題，提出了改進的對策、建議，以期為貫徹落實習近平新時代數(shù)字中國的重要思想，深入推進、落實“放管服”改革，實現(xiàn)“一網通辦、異地可辦”的覆蓋全國一體化政務服務，實現(xiàn)跨層級、地域、業(yè)務的協(xié)同管理與服務，推動企業(yè)、群眾辦事“一網通辦、異地可辦”功能落地提供有益的建議和參考。

參考文獻：

[1]國務院辦公廳.“互聯(lián)網+政務服務”技術體系建設指南（國辦函[2016]108號）[Z].

[2]國務院辦公廳.關于印發(fā)進一步深化“互聯(lián)網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案的通知（國辦發(fā)[2018145號）[Z].

[3]國務院關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見（國發(fā)[2018127號）[Z].

[4]顧平安.“互聯(lián)網+政務服務”流程再造的路徑[J].中國行政管理，2017（9）.

[5]孫榮，梁麗.“互聯(lián)網+”視域下的政府指正轉變研究[J].南京社會科學，2017（9）.

[6]關于加快推進“一網通辦”著力破解群眾辦事堵點問題的通知（發(fā)改辦高技[201814475號）[Z].

[7]王舵.互聯(lián)網+政務：電子政務發(fā)展新模式[J].人民論壇，2016（8）.

[8] Sharon S.Dawes.電子治理的演進及持續(xù)挑戰(zhàn)[J].電子政務，2009（10）.

[9]呂艷濱.信息法治：政府治理新視角[M].北京：社會科學文獻出版社，2009.

[10]翟校義.電子政府的治理范式研究[J].電子政務，2006（2）.

【通聯(lián)編輯：謝媛媛】

收稿日期：2019-10 -11

基金項目：安徽省重大教學改革研究項目（2017jyxrn0971）;安徽省教育廳高等教育振興計劃人才項目（編號：皖教秘人[20141181號）

作者簡介：劉文華（1969-），男，碩士，工程師，研究方向為互聯(lián)網+政務服務、網絡安全、決策支持與決策系統(tǒng);朱方洲（1975-），男，碩士.教授，研究方向為互聯(lián)網+政務服務、數(shù)字政府、大數(shù)據(jù)分析技術與應用。