關(guān)于耕地團(tuán)聚的探索與思考

周齊銘

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是我國現(xiàn)階段的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度。自全面推行這項(xiàng)制度以來，極大地釋放了農(nóng)民的潛能，深刻地改變了我國農(nóng)村面貌，產(chǎn)生了積極而深遠(yuǎn)的影響。成為不可以、不能夠動(dòng)搖的穩(wěn)定基石。但是，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力的減少，與這項(xiàng)制度相伴隨形的農(nóng)村土地零散化、碎片化，土地產(chǎn)出低效化等問題也逐漸凸顯，而與之應(yīng)對(duì)的政策措施滯后于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求，已然成為鄉(xiāng)村振興的一道坎。圍繞破解這一難題，近幾年我們在四川中部丘陵地區(qū)資陽市的3個(gè)貧困村進(jìn)行了一些實(shí)踐和探索，通過承包權(quán)歸集（入股）、重新競標(biāo)獲權(quán)的方式，有效地實(shí)現(xiàn)了耕地（主要指承包地，下同）的團(tuán)聚，勞動(dòng)效率、經(jīng)營效益也相應(yīng)提升。

農(nóng)村土地承包現(xiàn)狀及難題

資陽市農(nóng)民人均擁有耕地0.96畝，戶均2.8畝。在上世紀(jì)80年代實(shí)行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之初，為了體現(xiàn)公平原則，將耕地分為3級(jí)9等，遠(yuǎn)近插花，好中差搭配，整田整土劃割為若干小塊分到農(nóng)戶，導(dǎo)致每家每戶承包經(jīng)營的耕地零散分布。調(diào)查樣本中，每戶平均有8.3塊田土，距離住家地也遠(yuǎn)近不一。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村外出務(wù)工人員增多，在家的“留守農(nóng)戶”接手耕種親友鄉(xiāng)鄰的承包地，使地塊分布更加零散。如雁江區(qū)石嶺鎮(zhèn)一農(nóng)戶，耕種14個(gè)人的責(zé)任地，共計(jì)42塊田土，最遠(yuǎn)的一塊耕地離住家地3公里；豐裕鎮(zhèn)一戶農(nóng)民3.5畝旱地被劃分成20塊，最小的一塊地只密植了4株蜜橘。

如此分散的土地，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了諸多不便，更談不上現(xiàn)代化。一是增大了勞作半徑，大量的時(shí)間和精力浪費(fèi)在來回的折騰中，個(gè)別離家較遠(yuǎn)、條件稍差的地塊已經(jīng)成為負(fù)擔(dān)，被迫撂荒；二是難以進(jìn)行機(jī)械作業(yè)，耕作效率低；三是增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的難度；四是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相互掣肘；五是種養(yǎng)結(jié)合的農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式難以有效運(yùn)行；六是對(duì)外土地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)戶多，難以協(xié)商一致；七是地塊分割產(chǎn)生了較多不能耕作的邊界，浪費(fèi)了耕地資源。

“耕地團(tuán)聚”模式的設(shè)想和路徑

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然群眾意識(shí)到了承包地散碎化的各種弊端，也有將土地“集零為整”的愿望，但缺乏系統(tǒng)性解決方案和具體路徑，缺乏組織者，久久不能突破。如，農(nóng)戶間相互可以進(jìn)行土地調(diào)換，但各懷心思，效果有限；外部業(yè)主整體流轉(zhuǎn)集約經(jīng)營似有改觀，但常常因業(yè)主的經(jīng)營問題難以善終，反而留下后遺癥；有的地方探索建立土地合作社，但要么搞成了新的“大鍋飯”，要么局限于應(yīng)對(duì)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移或?qū)ν饬鬓D(zhuǎn)。

鑒于此，我們在廣泛調(diào)研、聽取民意的基礎(chǔ)上，提出了“零存整取，開展耕地團(tuán)聚工程”試點(diǎn)的構(gòu)想：以自然村（社）為單位，以農(nóng)民自愿為前提，農(nóng)戶的耕地承包經(jīng)營權(quán)全部入股，農(nóng)戶再各取所需，成片競標(biāo)經(jīng)營。

具體流程如下：

①申權(quán)——張榜公布現(xiàn)有承包地的面積、邊界，進(jìn)一步重申明確各農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)和自留地使用權(quán)。

②委托——在不改變土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)業(yè)用途的情況下，以書面協(xié)議形式，每戶農(nóng)民將所有土地經(jīng)營權(quán)委托（若稱入股，需辦理公司或合作社的相關(guān)手續(xù)）給所在村民小組。

③定級(jí)——為了鼓勵(lì)在家務(wù)農(nóng)的農(nóng)民，村民小組將每塊田土依據(jù)其等級(jí)好壞定出50斤—200斤稻谷/年不等的較低的基準(zhǔn)價(jià)。

④申報(bào)——每家農(nóng)戶申報(bào)所需田、土面積，事先協(xié)調(diào)，確保需要的農(nóng)戶都有耕地經(jīng)營。

⑤競標(biāo)——召開村民大會(huì)，對(duì)田、土分別競標(biāo)。農(nóng)戶按照事先排好的順序，按申報(bào)的面積，選擇連片的耕地。如果多家農(nóng)戶看中同一塊田土，就實(shí)行競標(biāo)；如果沒有發(fā)生競標(biāo)，則按照最初定出的基準(zhǔn)價(jià)計(jì)算。

⑥核算——村民小組決算出每戶委托出的、新競標(biāo)經(jīng)營的田地面積和等級(jí)對(duì)應(yīng)價(jià)值的實(shí)物（稻谷），確定每家農(nóng)戶每年的找補(bǔ)數(shù)，并于每年底兌現(xiàn)。

“耕地團(tuán)聚”模式的試點(diǎn)案例

我們先后在聯(lián)系扶貧的簡陽市望水鄉(xiāng)黑水寺村，樂至縣中天鎮(zhèn)泰岳村、茅溝村開展試點(diǎn)。經(jīng)過與干部群眾交流，在每個(gè)村選擇了村民愿望迫切、干部工作得力、涉及田土面積適中的一個(gè)社進(jìn)行相同模式的試點(diǎn)。

以泰岳村1社情況為例詳述：該社現(xiàn)有農(nóng)戶36戶，總?cè)丝?27人。舉家外出打工15戶，建檔立卡貧困戶14戶，在家人口83人，其中貧困人口42人。耕地面積162.9畝，其中：田73.5畝，土89.4畝。

2017年初，村社組織干部經(jīng)過充分醞釀，反復(fù)協(xié)商，制定了《泰岳村1社耕地團(tuán)聚經(jīng)營試點(diǎn)管理辦法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)委托流轉(zhuǎn)協(xié)議（范本）》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)營合同（范本）》。組織鎮(zhèn)村干部成立了工作小組，挨家挨戶到農(nóng)民家做動(dòng)員、解釋工作。在與村民們達(dá)成一致意見后，全體在家農(nóng)戶簽訂了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)委托流轉(zhuǎn)協(xié)議》；外出務(wù)工的人員，也一一電話聯(lián)系好后，郵寄簽訂《協(xié)議》或委托書。村民小組歸集經(jīng)營權(quán)后，將原有土地定級(jí)編號(hào)，在此基礎(chǔ)上，順利召開了村民大會(huì)，現(xiàn)場競標(biāo)。每家農(nóng)戶基本選擇在住家附近的地塊競標(biāo)。通過自選或受親朋委托競標(biāo)選擇獲得土地的經(jīng)營權(quán)，當(dāng)季作物收割后交付，為期3年，并簽訂了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)營合同》。競標(biāo)價(jià)格大多和基準(zhǔn)價(jià)一致，部分好田好土產(chǎn)生了競標(biāo)現(xiàn)象，最高的土塊競標(biāo)價(jià)高出基準(zhǔn)價(jià)30斤稻谷。大多數(shù)農(nóng)戶的耕地面積和土地二輪承包經(jīng)營時(shí)的面積相當(dāng)。少數(shù)農(nóng)戶通過競標(biāo)增加了自己耕作的面積，最多一戶達(dá)14畝；有的農(nóng)戶勞動(dòng)力差，不愿耕作，僅保留少量的耕地。新競得的土地集中成塊，并消除了部分原來用作邊界的田坎土埂，團(tuán)聚前共有水田99塊68畝，36戶耕種，團(tuán)聚后41塊，36戶耕種，減少58處田；團(tuán)聚前旱地140塊89畝，團(tuán)聚后74塊，89畝，減少66塊。并且每戶的幾塊地都連在一起。以農(nóng)戶尹顯斌為例，原有田7塊，土9塊，共5畝，分散為不相鄰的16塊，最小的一塊土僅0.2畝。經(jīng)過此輪團(tuán)聚后，田1塊2.2畝、土2塊（相鄰）2.8畝。

經(jīng)過團(tuán)聚，農(nóng)民最直接的感受就是減少了勞動(dòng)距離和強(qiáng)度。而且農(nóng)民大都成片栽種，自覺調(diào)整了種植結(jié)構(gòu)。

從長遠(yuǎn)來看，耕地團(tuán)聚后能克服耕地零散的諸多弊端。為農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了基礎(chǔ)條件。

試點(diǎn)從2012年在黑水寺村開始，到2017年泰岳村、茅溝村，幾年過去，無負(fù)面反應(yīng)。當(dāng)初確定試點(diǎn)期為3年，時(shí)間已經(jīng)或即將過去，但嘗到甜頭的農(nóng)戶均表示自動(dòng)延續(xù)，不愿意走回頭路，鄰社、鄰村都躍躍欲試，樂至縣已經(jīng)號(hào)召面上總結(jié)推廣。

處理好相應(yīng)關(guān)系

開展耕地團(tuán)聚是在不突破現(xiàn)行農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的政策框架下很有意義的探索。實(shí)踐中必須處理好幾組關(guān)系：

（一）群眾意愿和干部意愿的關(guān)系。從試點(diǎn)的3個(gè)地方看，群眾很歡迎，干部缺激情。主要是一開頭干部沒理解透，怕觸碰政策紅線。理解透了又怕添麻煩。加上不是“上頭”布置的任務(wù)，做好了沒獎(jiǎng)勵(lì)，做砸了討霉頭。處理這個(gè)關(guān)系的關(guān)鍵是要有“大官”支持，或者轉(zhuǎn)換成“上級(jí)要求”。

（二）承包權(quán)和各項(xiàng)補(bǔ)助政策的關(guān)系。土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變是國家的基本政策，“耕地團(tuán)聚”不變更農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)，只是他們將此權(quán)利入股，與政策無悖。部分準(zhǔn)備減少經(jīng)營面積的農(nóng)戶擔(dān)心各種補(bǔ)貼受影響。解決的辦法是，補(bǔ)貼按原來的面積不動(dòng)。

（三）外出務(wù)工農(nóng)戶與“留守農(nóng)戶”的關(guān)系。外出務(wù)工農(nóng)戶一般都將責(zé)任地?zé)o償委托給親友耕種，競標(biāo)承包時(shí)，委托方希望能“分紅”，受托方怕“無償變有償”，所以在家的農(nóng)民怕既得利益受損，他們?nèi)菀壮蔀樽枇Α?/p>

解決這個(gè)問題的辦法是“雙委托”，即原有委托關(guān)系不變，既委托對(duì)方入股，又委托對(duì)方競標(biāo)，并且兩家（或多家）連號(hào)競標(biāo)，使他們兩家（或多家）競到相鄰地塊，競標(biāo)來的親友（委托方）的地是否繼續(xù)無償委托，則由親友間自行協(xié)商。這樣“留守農(nóng)戶”的原有利益不受影響的情況下，更容易實(shí)現(xiàn)成片規(guī)模經(jīng)營。

（四）耕地團(tuán)聚與土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系。耕地團(tuán)聚實(shí)現(xiàn)了家庭內(nèi)部耕地的庭院化。在外部的社會(huì)資本正在大舉“進(jìn)村”的當(dāng)下，土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)非常普遍。試點(diǎn)表明團(tuán)聚與此沒有沖突，事實(shí)上團(tuán)聚后的耕地讓業(yè)主減少談判，更容易流轉(zhuǎn)。泰岳村團(tuán)聚過的水田每畝流轉(zhuǎn)費(fèi)比鄰社高50元。

（五）耕地團(tuán)聚的未來意義。第二輪土地承包經(jīng)營期限所剩不多了，第三輪承包怎么辦？十九大指引的方向是穩(wěn)定不變。但這種穩(wěn)定是大原則，具體操作中，是可以參考團(tuán)聚的辦法的。