新公共管理視角下的歷史環(huán)境保護
——英國鄰里規(guī)劃實踐的啟示

陳 鵬 CHEN Peng

黨的十九大報告提出，未來需要構建黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障、目標公平公正的社會治理體系。中央領導近年來提出“一個城市的歷史遺存、文化古跡、人文底蘊是城市生命的一部分。文化底蘊毀掉了，城市建得再新再好，也是缺乏生命力的”，強調(diào)需要在歷史風貌保護中加強對地區(qū)原住民、場所記憶的整體保護。隨著街道、社區(qū)、居民在社會發(fā)展、城市環(huán)境品質(zhì)提升中地位的提高，如何發(fā)揮多元主體在歷史風貌保護中的作用，加強整體保護，促進活化利用，成為新的研究課題。

近年來，歐洲為了提升政府工作效率，鼓勵社區(qū)、鄰里和企業(yè)更好地參與管理，新公共管理已經(jīng)成為政府機構改革的主要方向。作為改革重要實踐地的英國，以新公共管理為導向，陸續(xù)開展了城鄉(xiāng)規(guī)劃體系和管理的優(yōu)化調(diào)整。由于英國歷史環(huán)境保護最大的特點就是與城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的緊密結合，因此，分析英國如何在新語境下結合新增的鄰里規(guī)劃層級來構建歷史環(huán)境保護管理措施，對我國未來如何在社會治理中加強歷史風貌的保護有著積極的借鑒意義。

國內(nèi)近年來對英國城鄉(xiāng)規(guī)劃的研究主要集中在2011年《地方法》出臺后，以《國家規(guī)劃政策框架（NPPF）》為核心開展的一系列聚焦實施、效率的城鄉(xiāng)體系調(diào)整、變革以及各層級規(guī)劃的銜接[1]53-58。英國歷史環(huán)境保護也一直是國內(nèi)研究的重點。其內(nèi)容包括以英國《規(guī)劃政策聲明（PPS）》為核心的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系下歷史環(huán)境的保護、保護區(qū)的評估和管理[2]28-31，同時關注機構調(diào)整后“英國遺產(chǎn)”在保護更新中的作用[3]。對已有研究情況的梳理顯示，現(xiàn)在國內(nèi)從新公共管理的視角對英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中歷史環(huán)境保護管理的研究仍是空白領域。

1 新公共管理下的英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系變革

1.1 新公共管理的語境

“新公共管理”的理念最早起源于1970年代的歐洲，針對當時政府財政赤字、失業(yè)率高、經(jīng)濟增長停滯等問題，提出將“企業(yè)和私人管理方法運用于公共部門，進行政府機關改革和重塑政府的運動和建設活動”。

早在1979年撒切爾夫人執(zhí)政時期，英國就開始了新公共管理導向的政府機構調(diào)整，包括以經(jīng)濟（Economy）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）的“3E”標準對政府部門和績效進行評估，減少政府開支，引入私人部門管理技術等。從1979年至今，英國新公共管理改革經(jīng)歷了公共服務私有化、公共服務代理化、公共和私人部門合作等階段。

現(xiàn)在英國政府以“小政府”為改革核心理念，逐步收縮政府管理邊界，提升公共服務取向，強調(diào)以制定目標、目標管理、監(jiān)督績效考核和結果管控為政府的核心職能。國家層面的法律管控內(nèi)容也相應從繁瑣冗長的條文，變?yōu)橥ㄟ^精簡語句來明確方向和原則，為后續(xù)預留深化、細化操作的彈性。雖然在管控要求和管控界面上有所收縮，但是英國政府在管控力度上仍為一個“強政府”。

2010年7月，當時卡梅倫政府提出“大社會”的發(fā)展計劃，鼓勵中央政府權力向地方政府、社區(qū)和相關利益人轉(zhuǎn)移，強調(diào)公眾和社區(qū)為主體解決一系列問題，鼓勵以社區(qū)、鄰里為單位積極參與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設。在這樣的宏觀背景下，英國政府在地方政府、工業(yè)發(fā)展、住房和私有化等領域出臺了一系列法律，引領英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的變革。

卡梅倫政府于2011年頒布《地方法》（Localism act），提出應通過城鄉(xiāng)規(guī)劃體系調(diào)整給予城鎮(zhèn)居民新的權力，更多更好地參與社區(qū)發(fā)展和建設。體系調(diào)整落實了新公共管理的理念，強調(diào)賦予地方政府更多的自由度和彈性、給予社區(qū)和個人更多的權力，提升規(guī)劃管理措施的效率。

1.2 以《國家規(guī)劃政策框架》為核心的城 鄉(xiāng)規(guī)劃體系變革

為落實新公共管理下“大社會”的管理理念，實現(xiàn)簡化政府管控界面和內(nèi)容，強調(diào)將行政權力下放，把具體的決策權力交給地方議會甚至社區(qū)、鄰里并增加相應的管理事權。在《地方法》的引導下，英國不僅開展了以《國家規(guī)劃政策框架》（以下簡稱“《框架》”）為核心的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系變革，更將之前近1 000頁的《規(guī)劃政策聲明》濃縮到一份僅50多頁的《框架》。經(jīng)過多輪征詢、實踐經(jīng)驗總結，英國于2018年7月頒布了《框架》的最終文件，該法規(guī)核心聚焦可持續(xù)發(fā)展，重點強調(diào)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的3大重點維度的目標：建立一個強韌、具有競爭力的經(jīng)濟體系，構建堅實、活力和健康的社區(qū)體系，保護提升自然、建成環(huán)境和歷史環(huán)境。

《框架》包括17章，前4章主要為簡介、可持續(xù)發(fā)展的目標、規(guī)劃制定、決策制定等總則部分內(nèi)容；第5章到第17章則是英國未來城鄉(xiāng)發(fā)展的12個重大目標，分別是：提供總量充沛的住房供給，構建具有競爭力的經(jīng)濟，保持城鎮(zhèn)中心的活力，建立健康安全的社區(qū)，提升交通發(fā)展的可持續(xù)性，建立高質(zhì)量的信息基礎設施，用地的高效使用，實現(xiàn)場所的高品質(zhì)設計，綠帶的保護保育，應對氣候變化、洪水和岸線變化的挑戰(zhàn)，保護提升自然環(huán)境、歷史環(huán)境，合理利用礦產(chǎn)資源[4]3。

經(jīng)過調(diào)整，英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系共有3個層級：國家層面的《框架》、地方層面的《地方發(fā)展規(guī)劃》以及新增鄰里層級的《鄰里規(guī)劃》。

英國取消了過去區(qū)域?qū)用娴摹兜貐^(qū)空間發(fā)展戰(zhàn)略》和《地方發(fā)展框架》，為鼓勵自下而上參與以及鼓勵企業(yè)資本更好地進入城市建設，新增了《地方企業(yè)區(qū)》 《地方發(fā)展規(guī)劃》 《鄰里規(guī)劃》等內(nèi)容。《地方發(fā)展規(guī)劃》的主要內(nèi)容和過去的《地方發(fā)展框架》基本一致，而鄰里規(guī)劃則是本次城鄉(xiāng)規(guī)劃體系變革中最重要的新增層級（見圖1）。

1.3 《鄰里規(guī)劃》: 落實新公共管理的規(guī)劃探索

1990年《英國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第一次提出法定“鄰里”的范圍，是由郡議會或符合條件的團體申請，地方規(guī)劃機構負責認定和公布。地方規(guī)劃機構也可以依據(jù)程序，針對沒有空白地區(qū)劃定“鄰里范圍”?！班徖铩备拍畹某霈F(xiàn)強調(diào)了管理事權的統(tǒng)一性，它必須位于同一個郡政府管轄范圍內(nèi)，并且邊界不可以相互重疊；以團體為主體申請模式，則更能充分體現(xiàn)出地方發(fā)展的訴求；而地方規(guī)劃機構的審批更是確保鄰里發(fā)展目標和地區(qū)整體發(fā)展的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

《鄰里規(guī)劃》最早出現(xiàn)在2011年英國的《地方法》中，是指在“法定的鄰里區(qū)域內(nèi)，由地區(qū)議會認定的鄰里團體提出的對地區(qū)可持續(xù)發(fā)展、土地使用、城市建設和基礎設施建設等方面的規(guī)劃管理措施”。2017年英國出臺了專門的《鄰里規(guī)劃法》。

《鄰里規(guī)劃》的編制主體為鄰里團體，至少應包括21個人，并通過郡議會的審批和確認。鄰里團體應關注所在區(qū)域的社會、經(jīng)濟、建成環(huán)境、生態(tài)環(huán)境品質(zhì)的提升，繁榮地區(qū)商業(yè)或提供更多的就業(yè)崗位。鄰里團體應處于地方規(guī)劃機構的行政范疇內(nèi)。鄰里規(guī)劃分為預備、實證、規(guī)劃編制、審議和公投4個階段，最后由地方規(guī)劃機構審批和公示。經(jīng)批準的《鄰里規(guī)劃》與《地方規(guī)劃》有同樣的法律效應。在地區(qū)的非重要戰(zhàn)略意義區(qū)域，鄰里規(guī)劃的地位甚至優(yōu)于地方規(guī)劃。

《鄰里規(guī)劃》的編制必須基于可持續(xù)的目標，體現(xiàn)社區(qū)的發(fā)展需求、保育空間特色。規(guī)劃核心目標應與國家層面《框架》和《地方規(guī)劃》的發(fā)展框架相一致，并對規(guī)劃策略進行細化和積極引導，而不是阻礙發(fā)展建設活動，尤其不可以減少地方核心戰(zhàn)略中確定的公益性設施和社會住宅規(guī)模等指標。

新公共管理下的英國城鄉(xiāng)規(guī)劃更突出了鄰里、社區(qū)、居民的作用，通過賦予鄰里團體規(guī)劃編制權，提升其積極性和參與度，希望在地區(qū)復興中保持空間特色和傳統(tǒng)商業(yè)的活力。同時，《鄰里規(guī)劃》中的具體規(guī)劃策略也更強調(diào)實施和效率，可以通過評估進行調(diào)整和優(yōu)化。

圖1 城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的變化

2 聚焦《鄰里規(guī)劃》的歷史環(huán)境保護 管理

2.1 新城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的傳導與協(xié)作

2008年的《規(guī)劃政策聲明5》標志著英國歷史保護的對象已經(jīng)從過去的單體（登錄歷史建筑）和地區(qū)（保護區(qū)、考古遺址區(qū)域等）拓展到“歷史環(huán)境”[5]和體現(xiàn)歷史環(huán)境特色且可以通過規(guī)劃實施管控的各類“遺產(chǎn)財富”[6]。調(diào)整后的《框架》不僅傳承了《規(guī)劃政策聲明5》提出的以歷史環(huán)境和遺產(chǎn)財富為核心的保護體系，更是加強了各層級規(guī)劃對歷史環(huán)境保護目標的傳導以及各級策略措施的協(xié)作。

在國家層面，《框架》明確了英國歷史環(huán)境保護的目標和導向，從過去的“保護”變?yōu)椤氨Ｗo、提升和樂享”歷史環(huán)境[4]54-55。在條文中明確了地方規(guī)劃機構在歷史環(huán)境保護中的責任、流程，并提出工作開展的技術原則?！犊蚣堋返牧硪淮筇厣敲鞔_歷史環(huán)境和遺產(chǎn)財富的“工具化”，提出需要通過挖掘評估它們的社會、文化、經(jīng)濟和環(huán)境價值，凸顯歷史環(huán)境在地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展、活力復興、品質(zhì)提升和環(huán)境優(yōu)化等方面的作用。

在地方層面，結合新公共管理對地方政府的新要求，《地方發(fā)展規(guī)劃》注重《框架》中各類戰(zhàn)略目標的“傳遞—落實”，建立可以評估、監(jiān)測的指標體系，設定政策和行動計劃。地方規(guī)劃機構也會對轄區(qū)內(nèi)的保護區(qū)，依據(jù)評估和保存情況，編制保護規(guī)劃、行動計劃或者通過補充規(guī)劃文件對重要問題提出保護策略。

在新增的《鄰里規(guī)劃》中，歷史環(huán)境保護一方面要承接地區(qū)規(guī)劃機構對保護區(qū)的管理要求，對涉及保護區(qū)的鄰里，在規(guī)劃中應嚴格落實保護規(guī)劃的要求，必要時可以提出優(yōu)化管理的措施，但不能弱化保護規(guī)劃的力度。對鄰里規(guī)劃編制范圍，國家也在《框架》中明確為加強歷史環(huán)境的整體保護，編制范圍不可以分隔有明確邊界的保護區(qū)、注冊園林、戰(zhàn)場等遺產(chǎn)財富。另一方面，依據(jù)要素工具化的導向，規(guī)劃可以結合可持續(xù)的發(fā)展目標，制定細化、特色化、具有實施性的保護管理措施。

2.2 《鄰里規(guī)劃》中的歷史環(huán)境保護管理

2.2.1 以價值特色評估作為管理編制基礎

保育地區(qū)獨特的自然、歷史和空間特色，通過規(guī)劃管理策略確保建設活動和地區(qū)可持續(xù)發(fā)展目標相一致是落實新公共管理理念，編制《鄰里規(guī)劃》的核心內(nèi)容。為確保保護管理措施的合理性，在規(guī)劃編制中強調(diào)評估工作的重要性。

關注“社區(qū)價值”，聚焦場所的特色和獨特性。在《鄰里規(guī)劃》評估中，不僅要分析各類遺產(chǎn)財富的空間分布和保存狀況，對瀕危遺產(chǎn)財富的保護和管理提出要求，還要針對“社區(qū)價值”分析，明確未列入保護范疇、然而對社區(qū)場所價值和空間特色具有重要價值的各類要素和資源。

關注“景觀價值”，聚焦景觀整體性的評估。為減少新建活動對建成環(huán)境的影響，在評估中注重對地區(qū)景觀的整體性分析。評估一方面會依據(jù)國家和地方規(guī)劃機構編制的《景觀特征評估》和《歷史地區(qū)評估》落實要求；另一方面會結合社區(qū)價值和場所特征，從歷史環(huán)境和地區(qū)景觀特色整體保育出發(fā)，分析對新建活動的承載能力和敏感程度，提出需要整體控制的視線廊道、區(qū)域范圍或選址要求等。

關注“形式創(chuàng)新”，聚焦新技術應用。為確保要素和信息的即時更新和標準統(tǒng)一，英國遺產(chǎn)為評估設計了專業(yè)的調(diào)查手機App程序——“場所調(diào)查”（Place checking），幫助鄰里團體和地方規(guī)劃機構的代表共同參與。

2.2.2 凸顯地方特色的保護管理措施

結合評估成果，在《鄰里規(guī)劃》中可以發(fā)揮地區(qū)特色，采用多樣化的、凸顯地區(qū)特色的保護管理措施，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標，其中最重要的措施包括構建“地方登錄”名單和對標可持續(xù)發(fā)展的綜合性措施。

（1）建立傳承社區(qū)場所精神的“地方登錄”名單

通過對評估中未納入登錄法定對象體系，但可以體現(xiàn)“鄰里價值”的各類要素進行綜合研究，并通過《鄰里規(guī)劃》建立“地方登錄”名單，進一步豐富歷史環(huán)境保護對象內(nèi)涵，關注社區(qū)精神的傳承。例如在《布里登郡鄰里規(guī)劃（2016—2030）》中，將一批對社區(qū)場所獨特性有突出價值的建筑、圍墻等非登錄要素列入“地方登錄”名單。而在《米蘭德鄰里發(fā)展規(guī)劃（2016—2030）》中，將地區(qū)內(nèi)體現(xiàn)郊野村莊風貌和地區(qū)工業(yè)發(fā)展歷史的27處未列入國家登錄名單的郊野景觀區(qū)域、村莊聚落、馬車休憩區(qū)和冶鐵工藝納入“地方登錄”體系。

“地方登錄”體系的建立對加強地區(qū)特色的營造和保護具有非常重要的作用和意義。

（2）對標可持續(xù)發(fā)展的綜合性保護管理措施

結合新公共管理主義對管理措施的特色性和綜合性的要求，《鄰里規(guī)劃》強調(diào)不再將歷史環(huán)境保護作為一個“獨立”的管理要求，而是在地區(qū)實現(xiàn)功能復興、住宅供給、活力營造和提供就業(yè)崗位等可持續(xù)目標進程中，突出歷史環(huán)境、遺產(chǎn)財富在保護更新利用方面的作用，提出更加細化、更有特色和針對性的管理措施。

在《奧迪厄姆和北溫布爾鄰里規(guī)劃（2014—2032）》中為加強對地區(qū)歷史風貌特色的成片保護，為各類新建活動規(guī)劃申請?zhí)岢隽私ㄖ馁|(zhì)適應性、建筑沿街退界、邊界處理方式、新建建筑尺度等設計要求。通過細化建設活動管理以實現(xiàn)對地區(qū)鄰里歷史環(huán)境的保護管理。

而在作為英國著名品牌阿斯頓馬丁汽車早期工廠所在地的紐波特帕格內(nèi)爾地區(qū)，為實現(xiàn)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的目標，在活力復興、提供社會保障住宅等發(fā)展策略中融入了保護和更新利用的考慮。一方面結合對歷史價值和保存狀況的評估，規(guī)劃提出“地方登錄”名單和需要重點保護的瀕危歷史建筑名錄；另一方面，在規(guī)劃中明確提出“規(guī)劃申請達到開發(fā)總規(guī)模面積的50%前，必須完成對地方登錄工業(yè)遺產(chǎn)的保護和更新利用”的管理政策，以確保兼顧開發(fā)和保護項目的進程[7]。

其他綜合歷史環(huán)境保護的規(guī)劃策略，將結合具體《鄰里規(guī)劃》案例展開分析。

2.3 聚焦管理實效的支撐體系構建

新公共管理聚焦管理措施的實施和效率，因此要求結合企業(yè)管理機制，對政府的政策措施建立相應的“評估—監(jiān)督—反饋—完善”體系。在《鄰里規(guī)劃》的編制中，所有涉及歷史環(huán)境保護的管理措施都需要通過地方規(guī)劃機構和專業(yè)機構組織的“戰(zhàn)略環(huán)境評估（Strategic environmental assessment）” 認可，結論應納入提交審議的規(guī)劃成果。

“英國遺產(chǎn)”是英國國家層面重要的歷史環(huán)境保護官方咨詢機構。在《地方法》中明確“英國遺產(chǎn)”在《鄰里規(guī)劃》編制的預提交和最后公布階段都具有法定的管理審查效應。在規(guī)劃編制前，鄰里團體可以咨詢“英國遺產(chǎn)”獲取各類遺產(chǎn)財富的基礎信息和保護要求，“英國遺產(chǎn)”也可以幫助鄰里判斷、研究和評估地區(qū)遺產(chǎn)財富的價值。在鄰里發(fā)展令申請審批階段，“英國遺產(chǎn)”將就項目對歷史環(huán)境的影響進行評估，提出具有法律效應的意見。

《鄰里規(guī)劃》編制完成后，鄰里團體可以獲得所在地方政府或郡的資金支持，以開展提升歷史環(huán)境的各類建設活動。例如，鄰里所在的鎮(zhèn)議會可以獲得25%的社區(qū)基礎設施稅（Community infrastructure levy，向開發(fā)商征收用于市政基礎設施建設的稅務費用）作為提升社區(qū)品質(zhì)建設活動的費用。

3 以《萊德伯里鄰里規(guī)劃（2018—2031）》 為例的保護管理措施

3.1 規(guī)劃背景和概要

萊德伯里位于英國英格蘭西米德蘭茲，毗鄰威爾士，地區(qū)歷史悠久，以17世紀的市場建筑群而聞名，該建筑群范圍已被劃定為保護區(qū)。地區(qū)所在的赫里福德郡于2011年編制了《地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，其中對萊德伯里未來的功能定位、發(fā)展方向和住宅供給等方面提出了要求。

為落實上位規(guī)劃要求，實現(xiàn)地區(qū)商業(yè)活力的繁榮，保護場所特色、拓展就業(yè)教育、增加各類服務設施，萊德伯里的鄰里團體組織開展了《萊德伯里鄰里規(guī)劃》（見圖2）的編制，包括地區(qū)簡介、規(guī)劃作用和意義、地區(qū)發(fā)展愿景、發(fā)展目標以及針對分目標的政策5部分內(nèi)容[8]2。

在規(guī)劃中明確提出需要延續(xù)保護區(qū)保護管理的要求，同時在住房供給、經(jīng)濟與就業(yè)、建成環(huán)境、自然環(huán)境、社區(qū)休閑和交通配套等分目標的策略中融入聚焦空間肌理整體保護、特色業(yè)態(tài)保育提升等多樣化的歷史環(huán)境管理措施（見圖3）。

3.2 基于可持續(xù)目標的歷史環(huán)境保護管理

3.2.1 空間肌理的整體保護

《萊德伯里鄰里規(guī)劃》范圍不僅包括萊德伯里的歷史中心地區(qū)，還包括周邊郊野地區(qū)。在規(guī)劃目標中明確提出需要保護城鄉(xiāng)空間差異性、維護傳統(tǒng)地區(qū)空間肌理。在規(guī)劃措施中提出鎮(zhèn)中心和周邊區(qū)域的建筑密度和形態(tài)應有差異，對交界地區(qū)的建筑形態(tài)和高度應嚴格控制，降低建筑密度，體現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)風貌特點。在建筑密度控制上，強調(diào)從距離城鎮(zhèn)歷史中心到鎮(zhèn)區(qū)周邊逐步下降，以實現(xiàn)和傳統(tǒng)肌理的協(xié)調(diào)。在鎮(zhèn)中心地區(qū)，建筑高度原則上不得超過2.5層，并保持原有建筑密度，以維護空間肌理的延續(xù)性[8]34-37。

圖2 《萊德伯里鄰里規(guī)劃》的規(guī)劃范圍

為細化地區(qū)規(guī)劃中對萊德伯里未來增加住宅供給的要求，規(guī)劃一方面明確了集中新增住宅的區(qū)域，另一方面也對歷史地區(qū)新建住宅的建設提出管理要求，政策明確“保護區(qū)周邊新建住宅需要考慮建筑規(guī)模、風格等要素和歷史環(huán)境的協(xié)調(diào)”。

為加強住宅類歷史建筑的合理利用，在規(guī)劃政策中明確提出應開展住宅類歷史建筑的適老性改造。針對城鎮(zhèn)中心現(xiàn)狀租金較高的問題，將有條件的住宅類歷史建筑分隔出租作為經(jīng)濟適用類住宅，以解決青年人群在中心職住的困難[8]25-27。

為確保政策要求落實，鎮(zhèn)議會也通過《萊德伯里鄰里規(guī)劃》進行了制度設立，確保提升地區(qū)建成品質(zhì)和歷史環(huán)境保護要求的落實。在保護區(qū)范圍內(nèi)的建設活動申請不僅要符合保護規(guī)劃的要求，更要通過鎮(zhèn)議會組織的“設計復議”（Design review）對建設方案嚴格審查。

3.2.2 功能業(yè)態(tài)的引導控制

《萊德伯里鄰里規(guī)劃》在經(jīng)濟和就業(yè)方面的規(guī)劃政策中也充分關注了歷史環(huán)境保護和活化利用，提出應通過各類遺產(chǎn)財富的更新利用，聚焦旅游服務、文化創(chuàng)意等地區(qū)重點產(chǎn)業(yè)，為本土居民尤其是青年人創(chuàng)造就業(yè)機會。同時為促進城鎮(zhèn)中心空置歷史建筑的使用，并應對現(xiàn)在“背包客”、體驗型旅游經(jīng)濟的發(fā)展，規(guī)劃政策還通過劃定范圍的方式，鼓勵范圍內(nèi)住宅類歷史建筑改造為民宿，提供多樣的旅游產(chǎn)品。

作為一個以市場為核心的歷史地區(qū)，各類商業(yè)功能對萊德伯里社區(qū)特征營造、公共活力提升具有非常重要的意義和作用。因此，在《萊德伯里鄰里規(guī)劃》中，特別對歷史地區(qū)內(nèi)功能業(yè)態(tài)與商業(yè)門類提出了強制性和引導性兩類布局要求。

強制性的要求主要針對歷史地區(qū)核心商業(yè)性道路沿線一層、二層商業(yè)業(yè)態(tài)的控制（見圖4）。結合評估分析，萊德伯里在其鄰里規(guī)劃中將商業(yè)業(yè)態(tài)分為5類（A1：零售商業(yè)，A2：金融機構，A3：餐飲和咖啡，A4：飲品店，A5：熟食外賣店），提出在范圍內(nèi)受控制的一層街道界面A1、A3和A4功能不能隨便調(diào)整和取消，并鼓勵范圍內(nèi)一層和二層新增3類業(yè)態(tài)。政策明確未來不得在商業(yè)街沿線一層布置A2和A5功能，但是在受控制的二層界面可以增加這兩類功能[8]32-34。

圖3 萊德伯里保護區(qū)的范圍

圖4 《萊德伯里鄰里規(guī)劃》的歷史地區(qū)業(yè)態(tài)控制資料來源：www.ledburytowncouncil.gov.uk/Ledburys_Neighbourhood_Development_Plan.pdf。

引導性的布局主要是鄰里為了針對日益增長的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟和大型商場對傳統(tǒng)零售業(yè)，尤其是對萊德伯里地區(qū)內(nèi)著名的手工業(yè)品牌的影響。在規(guī)劃政策中明確提出應嚴格控制歷史中心地區(qū)傳統(tǒng)商業(yè)和現(xiàn)代賣場型業(yè)態(tài)的規(guī)模比例，并為傳統(tǒng)商業(yè)的空間布局劃定集聚范圍，形成規(guī)模效應和區(qū)位優(yōu)勢，保持城鎮(zhèn)的特色和吸引力。

在新公共管理體系下，通過《萊德伯里鄰里規(guī)劃》可以讓歷史環(huán)境和遺產(chǎn)財富成為萊德伯里地區(qū)創(chuàng)造長效、可持續(xù)就業(yè)機遇的重要戰(zhàn)略資源。

4 借鑒和總結

英國在新公共管理理念下開展城鄉(xiāng)規(guī)劃體系變革后，以鄰里為主體實施的歷史環(huán)境保護和更新管理措施對我國未來將歷史保護融入社區(qū)治理的探索有著重要借鑒。

4.1 從保護對象到參與主體, 加強原住民、社區(qū)在歷史保護中的作用

歷史保護不僅是對地區(qū)物質(zhì)要素、空間肌理的保護，更是對地區(qū)場所文脈、集體記憶的保護和傳承，重點應加強對“原住民”的保護，鼓勵他們更多地參與歷史保護。

無論是新公共管理還是我國現(xiàn)在社區(qū)治理體系的完善，鼓勵通過管理權限下放，加強社區(qū)、街道和市民等在城市建設和管理中的作用。作為英國《鄰里規(guī)劃》的編制主體，鄰里團體很大一部分由“原住民”構成，他們對歷史文化有著更深刻的體驗和理解。而從歷史環(huán)境保護來看，“原住民”已經(jīng)不僅是歷史環(huán)境保護中的對象，也可以全面參與到保護管理要求制定以及相關決策中，確保不會因為過度開發(fā)而影響地區(qū)風貌特色的延續(xù)。

我國現(xiàn)在許多歷史地區(qū)在城市更新過程中，往往將歷史環(huán)境和原住民作為兩個“割裂”的要素，多采用將原住民動遷后地區(qū)整體功能更新調(diào)整的模式。這樣“形留神散”的模式往往會破壞地區(qū)的歷史價值和文脈傳承，導致街區(qū)“士紳化”等一系列社會問題。

隨著特大城市逐步進入存量更新的發(fā)展階段，未來結合我國社會治理的新要求，不僅在歷史風貌保護工作中應注重對原住民、生活情態(tài)和地區(qū)場所記憶的整體保護，更應鼓勵原住民扮演更重要的角色，通過以街道、社區(qū)為團體或居民個人與開發(fā)商共同形成合作平臺，原住民可以房屋使用權作為參股方式，形成“企業(yè)—居民一體、專家全程指導、政府配套支撐”的城市更新合作新模式。

4.2 將歷史風貌保護“工具化”, 探索綜合型的保護措施

新公共管理強調(diào)管理政策的實施性和綜合性，因此英國更注重歷史環(huán)境保護“工具化”的宏觀導向。在鄰里規(guī)劃中通過歷史環(huán)境保護實現(xiàn)鄰里地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的目標，挖掘保護在促進文化繁榮、提升經(jīng)濟活力、增加吸引力、強化公民的認同感和集體意識等方面的作用。

隨著我國城市發(fā)展進入存量更新、精細化管理的新階段，未來更需要強調(diào)將歷史風貌保護作為地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的“資源和工具”，結合街道、社區(qū)作用的提升，構建更具綜合性的保護管理措施。在制定保護管理措施時，一方面應對歷史文化資源采取嚴格保護的要求，另一方面也應充分考慮將歷史風貌保護和促進經(jīng)濟發(fā)展、提升文化品質(zhì)、供給多元住房、改善民生訴求等目標相結合，建立綜合性的保護管理措施。

將歷史風貌保護工具化，采用綜合型的保護方式，對探索積極的、可持續(xù)的保護更新策略有著重要的實踐意義。

4.3 聚焦精細化管理, 保護地區(qū)文化特色和獨特性

新公共管理視角下的鄰里規(guī)劃更強調(diào)以鄰里團體為主體，制定地方性、特色化、因地制宜的管理措施，以精細化管理保護地區(qū)品質(zhì)和魅力的理念。

針對我國現(xiàn)在城市更新建設中“一刀切”、粗放式管理、地區(qū)特色逐步消失的問題，未來應結合我國社會治理體系的構建，提升街道社區(qū)、居民等主體的作用，發(fā)揮其在保護地區(qū)場所文脈和特色中的優(yōu)勢。與其他參與主體相比，社區(qū)對地區(qū)歷史、發(fā)展歷程和承載特色的本土建成遺產(chǎn)有著更深刻的理解。結合英國通過鄰里規(guī)劃制定地方特色政策的經(jīng)驗，我國的社區(qū)和居民也可以日趨完善的社區(qū)規(guī)劃為平臺，從建成遺產(chǎn)擁有者、日常使用者的角度對所生活社區(qū)的功能復興、特色景觀保育等目標提出獨具特色的建議。

英國在國家層面和地方層面制定歷史環(huán)境目標、方向、原則和框架；鄰里規(guī)劃根據(jù)地方特色，制定細化規(guī)劃體系合作形式。這對我國現(xiàn)在逐步完善社區(qū)規(guī)劃內(nèi)容和作用也有著重要的指導意義。未來通過豐富社區(qū)規(guī)劃中的管控內(nèi)容，通過加強對地區(qū)特色業(yè)態(tài)、傳統(tǒng)空間形態(tài)等方面的管理，實現(xiàn)在可持續(xù)發(fā)展中對地區(qū)文化、“煙火氣”的整體保護和傳承。

4.4 提升保護措施的實施性, 加強配套設施體系的構建

新公共管理強調(diào)以企業(yè)的形式開展管理，構建政策制定、實施、評估、監(jiān)督、反饋的閉環(huán)機制，提升措施的實施性、實效性。英國鄰里規(guī)劃中所有涉及歷史環(huán)境保護的管理策略不僅需要符合可持續(xù)的發(fā)展目標，更要經(jīng)過專業(yè)的影響評估。下一步隨著我國社會治理體系的完善，隨著社區(qū)規(guī)劃中可能新增歷史風貌保護的要求，不僅需要專業(yè)機構對街道、社區(qū)和市民進行全生命周期的指導，幫助他們積極地參與歷史風貌保護，也需要市區(qū)部門、專業(yè)機構積極落實新公共管理主義的理念，為政策措施建立包括“評估、監(jiān)督、反饋”的完整流程，加強政策的實施效率。同時，為確保社區(qū)規(guī)劃中歷史風貌保護相關的特色化政策的實施性，也應由市區(qū)部門、專業(yè)機構牽頭，在資金保障、技術規(guī)范突破等方面預留調(diào)整的空間和接口。

5 結語

新公共管理旨在通過豐富或適當下沉管理層級，賦予社區(qū)和市民更多的權利，增加管理措施的實施性和綜合性，提升政府的綜合管理效率和服務能力。結合對英國鄰里規(guī)劃中歷史環(huán)境保護措施的分析，應積極探索通過將歷史風貌保護和社區(qū)治理相結合，以社區(qū)、原住民為主體，專業(yè)機構為指導，在各類法定保護規(guī)劃制定要求下，以社區(qū)規(guī)劃為平臺，開展體現(xiàn)地方特色的歷史風貌保護管理和更新利用，實現(xiàn)對歷史文化、人文底蘊、地區(qū)特色的整體保護，也有助于不斷完善國家社會治理體系。