以“標(biāo)準(zhǔn)地”改革撬動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展

□劉暢

“標(biāo)準(zhǔn)地”改革，以標(biāo)準(zhǔn)為紐帶，通過(guò)制度集成式創(chuàng)新，建立了新型企業(yè)投資項(xiàng)目全要素、全周期管理模式，進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系。通過(guò)“標(biāo)準(zhǔn)”在先，從源頭上消除了項(xiàng)目不實(shí)、不清、多變等問(wèn)題，有效解決了企業(yè)拿地難、審批繁的問(wèn)題，是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和實(shí)現(xiàn)企業(yè)投資項(xiàng)目開(kāi)工前審批“最多跑一次”“最多 100 天”的關(guān)鍵一招。2018年，國(guó)務(wù)院辦公廳三次發(fā)文肯定浙江“標(biāo)準(zhǔn)地”改革模式

“標(biāo)準(zhǔn)地”①“標(biāo)準(zhǔn)地”是指，在完成區(qū)域評(píng)估基礎(chǔ)上，帶著固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、容積率、單位能耗標(biāo)準(zhǔn)、單位排放標(biāo)準(zhǔn)、畝均稅收等“5+X”指標(biāo)出讓的國(guó)有建設(shè)用地。改革是浙江省委、省政府從推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和深化“最多跑一次”改革大局出發(fā)而作出的一項(xiàng)重大創(chuàng)新舉措，是深化資源要素配置市場(chǎng)化改革、撬動(dòng)企業(yè)投資項(xiàng)目“最多跑一次”改革迭代升級(jí)的重大舉措，也是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)一般企業(yè)投資項(xiàng)目開(kāi)工前審批“最多100天”的一項(xiàng)關(guān)鍵之舉。2018年以來(lái)，按照省委、省政府總體部署，省發(fā)展改革委會(huì)同省自然資源廳等省級(jí)相關(guān)部門(mén)全力推進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革，取得明顯成效，多次獲得國(guó)家通報(bào)表?yè)P(yáng)。

改革背景

十八屆三中全會(huì)《決定》提出，推動(dòng)市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。在企業(yè)投資項(xiàng)目領(lǐng)域，如何推動(dòng)市場(chǎng)在土地資源要素配置中發(fā)揮決定性作用，使得有限的土地資源真正流向高效率、高產(chǎn)出、低能耗、低排放的項(xiàng)目，確保實(shí)現(xiàn)企業(yè)投資項(xiàng)目開(kāi)工前審批“最多跑一次”“最多100天”，引起政府和企業(yè)的廣泛關(guān)注。

2017年8月，浙江省省長(zhǎng)袁家軍在省政府第十次全體會(huì)議上提出：建立“標(biāo)準(zhǔn)地”制度，并明確2017年先在德清縣試點(diǎn)，2018年全省總結(jié)推廣。自此，浙江拉開(kāi)了“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的序幕，也成為全國(guó)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的發(fā)起者和策源地。

浙江“標(biāo)準(zhǔn)地”改革獲通報(bào)表?yè)P(yáng)情況

工作進(jìn)展

建立制度體系。出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的實(shí)施意見(jiàn)》（浙政辦發(fā)〔2018〕73號(hào)），明確全年的目標(biāo)是各設(shè)區(qū)市所轄的省級(jí)以上平臺(tái)②省級(jí)以上平臺(tái)是指省級(jí)以上經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）、省級(jí)以上高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）、省級(jí)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、省級(jí)特色小鎮(zhèn)。新批工業(yè)不低于30%按照“標(biāo)準(zhǔn)地”制度供地，以“標(biāo)準(zhǔn)地”制度供地的企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)開(kāi)工前審批最多100天；各市、縣（市、區(qū)）均出臺(tái)了“標(biāo)準(zhǔn)地”改革文件。制定《企業(yè)投資工業(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”管理規(guī)范》省級(jí)地方標(biāo)準(zhǔn)，“標(biāo)準(zhǔn)地”改革成熟經(jīng)驗(yàn)做法納入《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》。

建立工作體系。在橫向協(xié)同方面，省發(fā)展改革委與省級(jí)有關(guān)部門(mén)建立了工作協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，出臺(tái)《浙江省企業(yè)投資工業(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”工作指引》，明確了“定標(biāo)出讓、對(duì)標(biāo)拿地、對(duì)標(biāo)施建、對(duì)標(biāo)驗(yàn)收、對(duì)標(biāo)監(jiān)管”五步推進(jìn)法。在縱向推進(jìn)方面，各地基本建立了發(fā)改部門(mén)牽頭的工作機(jī)制，上下聯(lián)動(dòng)，細(xì)化工作舉措，合力推進(jìn)改革。

建立指標(biāo)體系。制定出臺(tái)《浙江省新增工業(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”指導(dǎo)性指標(biāo)（試行）》，按照高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向要求，從綠色、質(zhì)量、效益、創(chuàng)新角度構(gòu)建指標(biāo)體系，并與“畝均論英雄”相關(guān)指標(biāo)銜接，確定了投資強(qiáng)度、容積率、畝均稅收、單位能耗標(biāo)準(zhǔn)、單位排放標(biāo)準(zhǔn)、R&D占主營(yíng)業(yè)務(wù)收入之比等6項(xiàng)指導(dǎo)性指標(biāo)，對(duì)工業(yè)領(lǐng)域32個(gè)細(xì)分行業(yè)提出了具體指標(biāo)值；兼顧各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，針對(duì)投資強(qiáng)度、畝均稅收等2個(gè)指標(biāo)設(shè)立了地區(qū)“修正系數(shù)”，為各地因地制宜、因時(shí)制宜制定適合本地區(qū)發(fā)展的“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓指標(biāo)體系留出足夠政策空間。同時(shí)，指導(dǎo)各市、縣（市、區(qū)）均建立了當(dāng)?shù)匦略龉I(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”控制性指標(biāo)體系。以“5+X”指標(biāo)為核心，標(biāo)準(zhǔn)地“明確標(biāo)準(zhǔn)、明碼標(biāo)價(jià)”，企業(yè)只管“對(duì)著標(biāo)準(zhǔn)投、盯著市場(chǎng)干”，政府也只需“對(duì)著標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)、盯著指標(biāo)管”。

建立考核體系。依托浙江省土地使用權(quán)網(wǎng)上交易系統(tǒng)和浙江省建設(shè)用地供應(yīng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，增設(shè)“標(biāo)準(zhǔn)地”模塊，利用數(shù)字化手段，開(kāi)展全省省級(jí)以上平臺(tái)工業(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓情況月度統(tǒng)計(jì)通報(bào)。

主要成效

2018年，全省省級(jí)以上平臺(tái)共出讓工業(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”909宗、總面積51160畝，占省級(jí)以上平臺(tái)新批工業(yè)用地總宗數(shù)的79.4%、總面積的80.1%，11個(gè)設(shè)區(qū)市均提前達(dá)到省政府確定的不低于30%按照“標(biāo)準(zhǔn)地”制度供地目標(biāo)。根據(jù)浙江大學(xué)公共管理學(xué)院第三方評(píng)估，參與“標(biāo)準(zhǔn)地”供地方式的企業(yè)滿意度達(dá)95.88%。

促進(jìn)行政效率變革：以“政府有為”促“企業(yè)有利”。“標(biāo)準(zhǔn)地”改革有效縮短了企業(yè)獲得施工許可證的時(shí)間，大大降低了企業(yè)辦事成本、財(cái)務(wù)成本，為企業(yè)抓住市場(chǎng)機(jī)遇贏得寶貴時(shí)間。2018年，“標(biāo)準(zhǔn)地”項(xiàng)目從備案賦碼到領(lǐng)取施工許可證全流程時(shí)間從改革前的平均192天減至71天。

促進(jìn)產(chǎn)業(yè)質(zhì)量變革：積極引導(dǎo)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。一是因地制宜，以源頭治理推動(dòng)了各縣市區(qū)出臺(tái)支持綠色可持續(xù)發(fā)展的地方標(biāo)準(zhǔn)，助力“大花園”區(qū)域綠色發(fā)展，推動(dòng)傳統(tǒng)高污染地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。通過(guò)設(shè)置單位能耗增加值、單位排放增加值兩項(xiàng)指標(biāo)，明確釋放了在新增土地出讓環(huán)節(jié)應(yīng)平衡短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展信號(hào)，較好引導(dǎo)了各地區(qū)因地制宜推進(jìn)綠色發(fā)展。二是以投資標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)為引領(lǐng)，較好推動(dòng)了各地區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“標(biāo)準(zhǔn)地”供地的企業(yè)投資項(xiàng)目畝均投資額是一般供地制度下畝均投資額的兩倍以上。以湖州市為例，2018年以來(lái)新增工業(yè)“標(biāo)準(zhǔn)地”項(xiàng)目平均容積率1.33，同比增加15.1%；投資強(qiáng)度平均512萬(wàn)元/畝，較面上項(xiàng)目高出22.6%。

促進(jìn)政商關(guān)系重構(gòu)：撬動(dòng)政府治理現(xiàn)代化潛力大。一是“標(biāo)準(zhǔn)地”改革將“事后提要求”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆虑岸?biāo)準(zhǔn)”，其制度設(shè)計(jì)有助于降低政策不確定性，增加穩(wěn)市場(chǎng)、穩(wěn)預(yù)期的制度保障。地方政府為落實(shí)“畝均論英雄”等考核要求，存在土地出讓后變更政策性要求的做法，引發(fā)了企業(yè)家群體對(duì)于地方政府“朝令夕改”的不穩(wěn)定預(yù)期?！皹?biāo)準(zhǔn)地”改革突出了“事前定標(biāo)準(zhǔn)”，要求地方政府在土地出讓前就明確各項(xiàng)政策性要求，有助于降低政策不確定性。二是“標(biāo)準(zhǔn)地”改革推動(dòng)“找市場(chǎng)不找市長(zhǎng)”，提高企業(yè)家對(duì)于政府公平公正辦事、恪守契約精神的預(yù)期，有助于降低交易成本，從根本上優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。問(wèn)卷調(diào)查顯示，參與“標(biāo)準(zhǔn)地”供地模式的企業(yè)家中有77.00%高度認(rèn)同“只要通過(guò)公開(kāi)渠道就能辦成事，找不著市長(zhǎng)都差不多”的陳述。在“標(biāo)準(zhǔn)地”制度下，有72.64%的企業(yè)家認(rèn)為政府有較好的契約精神。

主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)

“標(biāo)準(zhǔn)地”改革，以標(biāo)準(zhǔn)為紐帶，通過(guò)制度集成式創(chuàng)新，建立了新型企業(yè)投資項(xiàng)目全要素、全周期管理模式，進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系。通過(guò)“標(biāo)準(zhǔn)”在先，從源頭上消除了項(xiàng)目不實(shí)、不清、多變等問(wèn)題，有效解決了企業(yè)拿地難、審批繁的問(wèn)題，是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和實(shí)現(xiàn)企業(yè)投資項(xiàng)目開(kāi)工前審批“最多跑一次”“最多100天”的關(guān)鍵一招。

推行“標(biāo)準(zhǔn)地+區(qū)域評(píng)估”，下好簡(jiǎn)化審批先手棋。把區(qū)域評(píng)估作為“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的前提和基礎(chǔ)，大力推進(jìn)區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)估、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估、水土保持方案編制、壓覆重要礦產(chǎn)資源評(píng)估、地震安全性評(píng)價(jià)等區(qū)域評(píng)估，對(duì)入駐區(qū)域內(nèi)符合整體規(guī)劃和功能定位、屬于主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)并在負(fù)面清單外的企業(yè)投資項(xiàng)目，原則上可不再進(jìn)行單獨(dú)評(píng)價(jià)或者實(shí)行降檔審批，最大限度簡(jiǎn)化優(yōu)化審批流程。湖州市、桐廬縣等地區(qū)還率先推行同一區(qū)域內(nèi)的不同評(píng)估事項(xiàng)實(shí)行多評(píng)合一、聯(lián)合評(píng)估。

推行“標(biāo)準(zhǔn)地+代辦制”，提升企業(yè)辦事滿意度。全面實(shí)行“標(biāo)準(zhǔn)地”項(xiàng)目政府無(wú)償代辦服務(wù)，政府代辦員從項(xiàng)目前期起即提供服務(wù)，做到企業(yè)取得“標(biāo)準(zhǔn)地”前“貼上去”，審批中“全程代”，項(xiàng)目開(kāi)工后“跟到底”，讓企業(yè)少跑腿甚至不跑腿,全面提升企業(yè)獲得感和滿意度，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。截至目前，全省共有企業(yè)投資項(xiàng)目代辦員1713人，其中專(zhuān)職代辦員425人。

推行“標(biāo)準(zhǔn)地+承諾制”，安好審批流程加速器。對(duì)“標(biāo)準(zhǔn)地”項(xiàng)目，鼓勵(lì)各地按照國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定疊加推行承諾制。各地組織有關(guān)部門(mén)制定具體項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)和條件，企業(yè)書(shū)面承諾符合標(biāo)準(zhǔn)和條件并公示后，相關(guān)部門(mén)可以直接作出行政許可決定，實(shí)行審批事項(xiàng)公開(kāi)、標(biāo)準(zhǔn)量化、承諾即辦，落實(shí)企業(yè)投資項(xiàng)目自主權(quán)和主體責(zé)任。如湖州市圍繞施工許可證核發(fā)這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在總體風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，進(jìn)行了大膽突破，取消規(guī)劃審查許可事前報(bào)批手續(xù)、取消消防設(shè)計(jì)審查等施工許可前置條件、允許施工圖聯(lián)合審查在施工許可證核發(fā)后委托等，工業(yè)投資項(xiàng)目全流程申報(bào)材料由改革前的303項(xiàng)壓縮至65項(xiàng)。企業(yè)只要就相關(guān)項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一次性承諾，對(duì)標(biāo)設(shè)計(jì)、報(bào)備成果，可當(dāng)天核發(fā)施工許可證，當(dāng)天開(kāi)工。

推行“標(biāo)準(zhǔn)地+控制線”，畫(huà)好高質(zhì)量發(fā)展同心圓。指導(dǎo)各地制定新增工業(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”控制性指標(biāo)，除須包含固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、容積率、單位能耗標(biāo)準(zhǔn)、單位排放標(biāo)準(zhǔn)、畝均稅收等5個(gè)基本指標(biāo)之外，鼓勵(lì)各地積極探索細(xì)分行業(yè)領(lǐng)域“創(chuàng)新水平、研發(fā)投入占比、品牌、人才”等個(gè)性化指標(biāo)，明確項(xiàng)目準(zhǔn)入底線，引導(dǎo)企業(yè)拿地量入為出、適度消費(fèi)，倒逼集約節(jié)約用地，“標(biāo)準(zhǔn)地”對(duì)優(yōu)質(zhì)投資的引導(dǎo)作用逐步顯現(xiàn)。

推行“標(biāo)準(zhǔn)地+控成本”，助推企業(yè)打好“市場(chǎng)牌”。通過(guò)審批提速、中介提速、涉審中介事項(xiàng)費(fèi)用由政府買(mǎi)單等，“標(biāo)準(zhǔn)地”項(xiàng)目有效降低企業(yè)成本支出。如湖州市通過(guò)實(shí)施區(qū)域評(píng)估將具體項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)評(píng)審簡(jiǎn)化為報(bào)備登記，環(huán)評(píng)、能評(píng)和洪評(píng)三項(xiàng)制度性交易成本合計(jì)降低95%左右。如德清升華臨杭物流公司算了一筆賬，“標(biāo)準(zhǔn)地”項(xiàng)目落地時(shí)間縮短4個(gè)月，按每月每平米300元租金收入計(jì)算，相當(dāng)于增加了每月95萬(wàn)元、共380萬(wàn)元的收入。

推行“標(biāo)準(zhǔn)地+全監(jiān)管”，扎好項(xiàng)目全過(guò)程“監(jiān)管籠”。推動(dòng)建立覆蓋項(xiàng)目建設(shè)、竣工驗(yàn)收、達(dá)產(chǎn)復(fù)核、股權(quán)變更等環(huán)節(jié)監(jiān)測(cè)核查機(jī)制，項(xiàng)目正常運(yùn)營(yíng)后實(shí)行畝均效益綜合評(píng)價(jià)管理，實(shí)施全生命周期閉環(huán)監(jiān)管。在德清縣率先開(kāi)展“標(biāo)準(zhǔn)地”項(xiàng)目信用監(jiān)管試點(diǎn)，出臺(tái)全省首個(gè)《工業(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”獎(jiǎng)懲辦法》，探索建立“標(biāo)準(zhǔn)地”企業(yè)投資項(xiàng)目信用評(píng)價(jià)體系。

2019年工作思路

推進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)地”擴(kuò)面。2019年，按照“不推行標(biāo)準(zhǔn)地是例外”原則，在省級(jí)以上平臺(tái)全面推行工業(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”制度，省級(jí)以下平臺(tái)新批工業(yè)用地“標(biāo)準(zhǔn)地”占比不低于30%。積極探索“標(biāo)準(zhǔn)地”從工業(yè)項(xiàng)目向其他社會(huì)投資項(xiàng)目延伸。

推行區(qū)域評(píng)估全覆蓋。制訂出臺(tái)關(guān)于全面實(shí)施區(qū)域評(píng)估的意見(jiàn)，全面推行區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)估（民用建筑的節(jié)能評(píng)估除外）、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估、防洪影響評(píng)價(jià)、水土保持方案編制、水資源論證、地震安全性評(píng)價(jià)、壓覆重要礦產(chǎn)資源評(píng)估、文物影響評(píng)估等區(qū)域評(píng)估從省級(jí)以上平臺(tái)向省級(jí)以下平臺(tái)延伸覆蓋，為全面推廣“標(biāo)準(zhǔn)地”制度夯實(shí)基礎(chǔ)。

加強(qiáng)數(shù)字化支撐。依托投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)2.0版，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，繪制全省工業(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”數(shù)字地圖，向全社會(huì)集中、公開(kāi)展示各地“標(biāo)準(zhǔn)地”準(zhǔn)入指標(biāo)要求、公告出讓情況，推介各地“標(biāo)準(zhǔn)地”，探索建立全省“標(biāo)準(zhǔn)地”招商新模式，為企業(yè)掌握各地政策、按需拿地提供數(shù)字化支撐。

深化“標(biāo)準(zhǔn)地”改革試點(diǎn)。圍繞“標(biāo)準(zhǔn)地+數(shù)字化”“標(biāo)準(zhǔn)地+個(gè)性化指標(biāo)”“標(biāo)準(zhǔn)地+承諾制審批”“標(biāo)準(zhǔn)地+清單化監(jiān)管”，在湖州市、臺(tái)州市、桐廬縣、余杭區(qū)等地開(kāi)展全面深化“標(biāo)準(zhǔn)地”改革試點(diǎn)，推進(jìn)信用監(jiān)管在標(biāo)準(zhǔn)地改革應(yīng)用，引領(lǐng)全省打造“標(biāo)準(zhǔn)地”改革升級(jí)版，為全面深化改革提供高質(zhì)量的浙江實(shí)踐、浙江素材、浙江經(jīng)驗(yàn)。