深化山海協(xié)作“飛地經(jīng)濟”發(fā)展

□浙江省發(fā)展和改革委員會副主任 陳偉

推動山海協(xié)作“飛地經(jīng)濟”高質(zhì)量發(fā)展的任務(wù)十分緊迫。要重點構(gòu)建促進(jìn)浙江山海協(xié)作“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的四重機制，確?！帮w地園區(qū)”合作機制更加完善、政策扶持更加精準(zhǔn)、合作內(nèi)涵和績效全面提升

發(fā)揮“山”“?！辟Y源優(yōu)勢，探索建立山海協(xié)作“飛地園區(qū)”，是破解加快發(fā)展地區(qū)資源不足、空間狹小和生態(tài)保護(hù)現(xiàn)實掣肘的有效途徑之一。浙江省委、省政府提出，要支持發(fā)展“飛地經(jīng)濟”，不斷增強山區(qū)和革命老區(qū)自我發(fā)展能力，力爭把“飛地園區(qū)”建設(shè)成為浙西南山區(qū)“對外開放的窗口、項目孵化的搖籃、人才集聚的高地和成果轉(zhuǎn)化的橋梁”。

發(fā)展現(xiàn)狀

黨的十八大以來，山海協(xié)作“飛地經(jīng)濟”迎來了一系列新的發(fā)展機遇。2017年，國家發(fā)改委等八部委聯(lián)合出臺《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改地區(qū)〔2017〕922號），鼓勵浙江等地發(fā)展“飛地經(jīng)濟”。省第十四次黨代會報告明確“要支持發(fā)展‘飛地經(jīng)濟’，不斷增強山區(qū)和革命老區(qū)自我發(fā)展能力”。2018年，《關(guān)于深入實施山海協(xié)作工程促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的若干意見》（浙委發(fā)〔2018〕3號）出臺，把支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展作為“升級版”的重要任務(wù)。浙江省委書記車俊在全省山海協(xié)作工程推進(jìn)會上提出重點謀劃建設(shè)“飛地園區(qū)”的要求。浙江自1995年設(shè)立首個以扶貧為目的金磐開發(fā)區(qū)以來，全省已先后在發(fā)達(dá)地區(qū)建立各類“飛地園區(qū)”16個，包括3個“生態(tài)補償飛地”、3個“科創(chuàng)飛地”和10個“消薄飛地”。其中，金磐開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)面積2.1平方公里，累計實現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值320億元，吸納磐安2萬多人就業(yè)，年均稅收貢獻(xiàn)達(dá)全縣的1/3以上，已成為磐安經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐。衢州海創(chuàng)園、柯城未來科技村等“科創(chuàng)飛地”，已引進(jìn)科技項目173個并進(jìn)入孵化階段。近80%的結(jié)對縣正在謀劃建設(shè)“飛地園區(qū)”。

當(dāng)前，推動山海協(xié)作“飛地經(jīng)濟”高質(zhì)量發(fā)展的任務(wù)十分緊迫。一是探索生態(tài)價值實現(xiàn)機制、促進(jìn)生態(tài)功能縣加快發(fā)展的需要。長期以來，浙西南山區(qū)特別是生態(tài)功能縣受資源稟賦制約和生態(tài)保護(hù)的需要，工業(yè)發(fā)展條件基礎(chǔ)薄弱，僅發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)難以從根本上解決“強縣”問題。在發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立“生態(tài)補償飛地”，可以為生態(tài)功能縣增加稅收收益、提升地區(qū)經(jīng)濟總量。以慶元縣為例，若按在發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立2平方公里、畝均生產(chǎn)總值250萬元的“生態(tài)補償飛地”來測算，到2022年慶元縣人均生產(chǎn)總值將達(dá)全省人均水平。

二是借力“數(shù)字經(jīng)濟”東風(fēng)、提升浙西南山區(qū)發(fā)展質(zhì)量的需要。浙江經(jīng)濟正從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，要求山區(qū)經(jīng)濟加快轉(zhuǎn)型升級、迎頭趕上，不能再走以前承接發(fā)達(dá)地區(qū)落后產(chǎn)能的老路。加快推廣“科創(chuàng)飛地”可以有效解決浙西南山區(qū)長期存在的人才、技術(shù)、資金、信息等要素的制約，推動“飛出地”更好更快地向“飛入地”轉(zhuǎn)移先進(jìn)產(chǎn)能、管理經(jīng)驗和技術(shù)。

三是助推打贏低收入群眾增收攻堅戰(zhàn)的需要。山區(qū)是集體經(jīng)濟薄弱村和低收入群眾比較集中的區(qū)域，集體經(jīng)濟薄弱村集中“抱團(tuán)”到發(fā)達(dá)地區(qū)建立“消薄飛地”，能有效地把農(nóng)戶手中的土地指標(biāo)資源盤活為資產(chǎn)，為低收入群眾帶來穩(wěn)定的收益，同時能有效盤活薄弱村閑置低效用地，助推浙江全面打贏低收入群眾增收攻堅戰(zhàn)。

現(xiàn)階段，深化山海協(xié)作“飛地經(jīng)濟”發(fā)展還面臨諸多挑戰(zhàn)。一是頂層設(shè)計不足。國家層面出臺了《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的指導(dǎo)意見》，但省級層面的規(guī)劃和政策指導(dǎo)處于空白，各市縣開展共建的模式和條件不一，全省“飛地園區(qū)”建設(shè)尚處于自發(fā)和零散狀態(tài)，發(fā)展不平衡、不充分問題比較突出。二是支持政策不夠。用地指標(biāo)解決難是當(dāng)前“飛地園區(qū)”建設(shè)的最大障礙，如2003年啟動建設(shè)的江東杭千開發(fā)區(qū)，原規(guī)劃面積2平方公里，但目前僅得到開園初期提供的200畝土地。大部分市縣強烈要求省里能夠參照特色小鎮(zhèn)建設(shè)政策，給予“飛地園區(qū)”用地指標(biāo)獎勵。三是體制機制不順。現(xiàn)有合作模式過多地依賴協(xié)作雙方政府的推動，市場化、專業(yè)化水平不高。政府負(fù)責(zé)人的更迭直接影響到協(xié)作的穩(wěn)定性、連續(xù)性。由于缺乏規(guī)范的共建模式，導(dǎo)致部分“飛地園區(qū)”建設(shè)分工不明、權(quán)責(zé)不清、運營不暢、推進(jìn)緩慢、產(chǎn)業(yè)化能力弱等。

深化思路

深化山海協(xié)作“飛地經(jīng)濟”發(fā)展要以黨的十九大精神和習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，按照“八八戰(zhàn)略”再深化、改革開放再出發(fā)的要求，跳出26縣發(fā)展26縣，有序引導(dǎo)26縣到結(jié)對發(fā)達(dá)地區(qū)建立各類“飛地園區(qū)”。

（一）高起點規(guī)劃“兩覆蓋一樣板”總體布局。堅持“政府引導(dǎo)、市場運作，因地制宜、分類指導(dǎo)，平等協(xié)商、權(quán)責(zé)一致，優(yōu)勢互補、共建共贏”的原則，圍繞鄉(xiāng)村振興、打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)和大灣區(qū)大花園大通道大都市區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略部署，立足大灣區(qū)主戰(zhàn)場，以環(huán)杭州灣經(jīng)濟區(qū)為核心，甬臺溫臨港產(chǎn)業(yè)帶和義甬舟大通道為兩翼，聚焦杭州城西、寧波城東、G60三大科創(chuàng)大走廊和杭州江濱新區(qū)、寧波環(huán)灣新區(qū)、紹興濱海新區(qū)、湖州南太湖新區(qū)，規(guī)劃建設(shè)30-40個發(fā)展規(guī)范、各具特色、效益優(yōu)良的省級山海協(xié)作飛地園區(qū)。計劃到2022年，全省26縣“消薄飛地”實現(xiàn)全覆蓋，主要生態(tài)功能縣“生態(tài)補償飛地”實現(xiàn)全覆蓋，1-2個“科創(chuàng)飛地”成為全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的創(chuàng)新樣板。

（二）多層次發(fā)展三大特色“飛地經(jīng)濟”模式。充分發(fā)揮“有為政府、有效市場”作用，著力構(gòu)建三大特色模式。

做精做透“消薄飛地”，打造精準(zhǔn)扶貧脫貧排頭兵。全面擴大“消薄”范圍。由集體經(jīng)濟薄弱村集中資金、土地等資源配置到結(jié)對發(fā)達(dá)地區(qū)，依托成熟的開發(fā)區(qū)（園區(qū)）聯(lián)合建設(shè)可持續(xù)發(fā)展項目并取得固定收益。要求與26縣結(jié)對的經(jīng)濟強縣至少建設(shè)1個“消薄飛地”，助推到2019年底全面消除26縣集體經(jīng)濟薄弱村。實行統(tǒng)一規(guī)范管理。由村、縣、鄉(xiāng)國資公司共同投入，抱團(tuán)組建專業(yè)公司，實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一經(jīng)營。打造標(biāo)準(zhǔn)化樣本。制定山海協(xié)作“消薄飛地”建設(shè)指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，明確不同類型“消薄飛地”的適用范圍、建設(shè)流程、目標(biāo)要求、扶持政策、收益分成等，有利于迅速在全省全面推廣。

統(tǒng)籌設(shè)立“生態(tài)補償飛地”，打造生態(tài)功能縣發(fā)展增長極。樹立生態(tài)補償?shù)浞?。生態(tài)功能縣抓住大灣區(qū)、大都市區(qū)建設(shè)等重大機遇，在杭州江東新區(qū)、寧波前灣新區(qū)、溫州甌飛灘等地規(guī)劃建設(shè)5-8個不小于2平方公里的“生態(tài)補償飛地”，作為重要水資源保護(hù)地和生態(tài)功能保護(hù)區(qū)的工業(yè)發(fā)展平臺。構(gòu)建特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈。聚焦八大萬億產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，確立2-3個飛地園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，大力推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實體經(jīng)濟深度融合，集中力量引進(jìn)上下游關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，積極引導(dǎo)大平臺、大項目、大企業(yè)在園區(qū)布點落戶。做好協(xié)作發(fā)展大文章。發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)成熟、技術(shù)領(lǐng)先、信息互通、資金匯聚、管理先進(jìn)的優(yōu)勢，協(xié)助“飛出地”培育良好的營商環(huán)境。

多點布局“科創(chuàng)飛地”，打造山區(qū)高質(zhì)量發(fā)展新樣板。建成項目孵化的搖籃。推動26縣結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，在杭州、寧波等發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立若干“科創(chuàng)飛地”，瞄準(zhǔn)本地主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈缺失的關(guān)鍵環(huán)節(jié)“補鏈”“強鏈”，有針對性地引進(jìn)先進(jìn)裝備制造、新能源新材料、生物醫(yī)藥、農(nóng)產(chǎn)品精深加工等項目和企業(yè)，形成總部、孵化、研發(fā)在大都市，產(chǎn)業(yè)基地、倉儲物流在浙西南山區(qū)的產(chǎn)業(yè)合作新格局。搭建要素集聚的橋梁。政府、企業(yè)、社會綜合施策，搭建信息、技術(shù)、資金、人才等要素資源向加快發(fā)展地區(qū)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的橋梁，出臺更加有力的人才招引和創(chuàng)業(yè)扶持政策，吸引重量級企業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)軍人才落戶，力爭到2022年孵化項目到“飛出地”產(chǎn)業(yè)化率達(dá)50%以上。發(fā)展雙向互動的飛地。依托“科創(chuàng)飛地”的合作優(yōu)勢，鼓勵“飛入地”開發(fā)區(qū)（園區(qū)）到“飛出地”建設(shè)“區(qū)中園”“園中園”飛地。

構(gòu)建機制

加快出臺浙江關(guān)于深化山海協(xié)作“飛地園區(qū)”建設(shè)的實施意見，重點構(gòu)建促進(jìn)浙江山海協(xié)作“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的四重機制，確保“飛地園區(qū)”合作機制更加完善、政策扶持更加精準(zhǔn)、合作內(nèi)涵和績效全面提升。

構(gòu)建合作推進(jìn)機制。加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建立全省“飛地園區(qū)”建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)機制，加強省級部門在園區(qū)選址、基礎(chǔ)配套、財政保障、科技研發(fā)、人才和信貸政策等制度設(shè)計，明確26縣和結(jié)對經(jīng)濟強縣責(zé)任和義務(wù)。強化督查考核。將結(jié)對經(jīng)濟強縣參與“飛地園區(qū)”建設(shè)情況納入省對有關(guān)市、縣（市、區(qū)）督查激勵事項重要指標(biāo)，加強宣傳報道和輿論監(jiān)督，加大信用建設(shè)力度，及時總結(jié)推廣典型經(jīng)驗。高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃設(shè)計?！吧鷳B(tài)補償飛地”和“科創(chuàng)飛地”原則上依托現(xiàn)有各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）建設(shè)，根據(jù)“飛入地”開發(fā)區(qū)（園區(qū)）已有的業(yè)態(tài)規(guī)劃和布局，研究形成“飛地園區(qū)”總體規(guī)劃，避免低水平重復(fù)建設(shè)。結(jié)對經(jīng)濟強縣在制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等規(guī)劃時，優(yōu)先選取基礎(chǔ)好、有前景的各類園區(qū)、開發(fā)區(qū)、特色小鎮(zhèn)等開展“消薄飛地”建設(shè)。

構(gòu)建協(xié)同發(fā)展機制。推行基礎(chǔ)設(shè)施共建?！帮w地園區(qū)”的主干道路及綠化亮化、通訊和信息網(wǎng)絡(luò)、供排水及污水處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施由“飛入地”開發(fā)區(qū)（園區(qū)）管委會或雙方協(xié)商投資建設(shè)。創(chuàng)新運營管理模式。規(guī)范“飛地園區(qū)”規(guī)劃建設(shè)、運營和稅收管理等事項。成立管委會和開發(fā)公司，鼓勵采取政府和社會資本合作（PPP）等模式，吸引社會資本參與園區(qū)開發(fā)和運營管理，允許合作方以資金、技術(shù)成果、品牌、管理等多種形式參與合作。明確審批監(jiān)管職責(zé)?！帮w地園區(qū)”管委會按照規(guī)劃、能耗、環(huán)保、技術(shù)和安全標(biāo)準(zhǔn)等要求，依法依規(guī)對入園項目進(jìn)行審批、備案和監(jiān)管。質(zhì)監(jiān)、國土、規(guī)劃、建設(shè)、公安等除稅收管理以外的其他行政職能，按照“最多跑一次”改革要求，簡化“飛地園區(qū)”項目審批流程。

構(gòu)建利益共享機制。實行收益分成共享。合作雙方協(xié)商確定“飛地園區(qū)”收益分成比例，報省財政、稅務(wù)部門備案?！帮w地園區(qū)”形成的地方級稅收，省財政不參與分享，由“飛出地”與“飛入地”協(xié)商確定具體分成。政府主管部門分類制訂收益分成指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，供合作雙方參照使用?！跋★w地”須實行收益保底。享受同城同等待遇?！帮w入地”政府應(yīng)當(dāng)完善“飛地園區(qū)”公共服務(wù)和保障，給予“飛地園區(qū)”入駐企業(yè)和人才同城同待遇，在項目、金融、人才等方面享受同等優(yōu)惠政策，在醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、社保等方面享受基本公共服務(wù)，通過“信息跑路”打破地域限制，促進(jìn)跨區(qū)域服務(wù)共享。調(diào)整統(tǒng)計核算模式。允許合作方綜合考慮權(quán)責(zé)關(guān)系和出資比例對重點經(jīng)濟指標(biāo)的統(tǒng)計進(jìn)行協(xié)商分配，將結(jié)對經(jīng)濟強縣參與“飛地園區(qū)”建設(shè)情況納入省對有關(guān)市、縣（市、區(qū)）督查激勵事項重要指標(biāo)。

構(gòu)建政策保障機制。建立財政專項資金。根據(jù)“飛地園區(qū)”總量規(guī)模，繼續(xù)在省山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展專項資金中安排一定比例資金，設(shè)立省級專項基金支持山海協(xié)作“飛地園區(qū)”建設(shè)。合理保障用地需求。省里每年安排的26縣考核獎勵用地計劃指標(biāo)3000畝，可根據(jù)“飛地園區(qū)”共建實際用地需要予以統(tǒng)籌安排使用。鼓勵26縣加大存量建設(shè)用地盤活力度，允許山海協(xié)作對口縣（市、區(qū)）之間城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省級公開競價交易平臺之外協(xié)商確定交易價格，促進(jìn)雙方資金與資源合理流動，實現(xiàn)優(yōu)勢互補?！帮w地園區(qū)”內(nèi)符合條件的重大項目優(yōu)先納入省重大產(chǎn)業(yè)項目庫，按規(guī)定優(yōu)先給予用地指標(biāo)獎勵。創(chuàng)新金融等支持政策。鼓勵金融機構(gòu)加大對“飛地園區(qū)”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大產(chǎn)業(yè)項目的融資支持力度。“飛地園區(qū)”在人才社保、異地納稅、子女入學(xué)、產(chǎn)業(yè)扶持、科技研發(fā)等方面出臺實質(zhì)性鼓勵政策。積極招引優(yōu)秀浙商、民營企業(yè)參與建設(shè)運營，支持之江實驗室、省級創(chuàng)新研究院等參與“飛地園區(qū)”建設(shè)。