財政分權(quán)加劇了我國環(huán)境污染嗎？

肖挺 肖超

摘要：現(xiàn)有文獻探討財政分權(quán)對環(huán)境污染的影響時通常都忽略了財政分權(quán)與經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)性。以二氧化硫排放量測度環(huán)境污染水平，在估算財政分權(quán)對污染排放的影響時加入經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)作為門限變量。結(jié)果表明，盡管總體而言，財政分權(quán)加劇了污染，但是隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，這種作用會減弱。此外，當服務(wù)業(yè)比重提高時，財政分權(quán)對于環(huán)境污染的不利影響也會減弱。這意味著，從環(huán)境保護的角度看，中央政府給予各省的財政自主權(quán)應(yīng)有所差異。特別是對于經(jīng)濟發(fā)展相對落后且第三產(chǎn)業(yè)比重較低的省份，中央政府應(yīng)對其財政自主權(quán)有更嚴格的約束。

關(guān)鍵詞： 污染排放;財權(quán)分配;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);門限回歸

中圖分類號：文獻標識碼：A文章編號：1003-7217（2019）01-0000-00

一、引言與文獻回顧

經(jīng)濟與環(huán)境本應(yīng)做到協(xié)調(diào)發(fā)展，兩者卻似乎在當下的中國成為了一對看似難以權(quán)衡的矛盾。在享受了近20年高速經(jīng)濟增長成果的同時，中國不可避免的正經(jīng)歷著“先發(fā)國家”在工業(yè)化進程中所經(jīng)歷過的種種灰色軌跡。2013年全球環(huán)境績效指標中，中國位列111位，在全球主要的工業(yè)國家中幾乎是忝居末座。在最近的十幾年里，我國政府不斷加強在環(huán)境監(jiān)管以及相關(guān)法制建設(shè)方面的努力，但我國的化石能源消耗仍然居高不下，在全球主要工業(yè)國家中“領(lǐng)跑”，為經(jīng)濟發(fā)展所付出的單位能耗遠高于發(fā)達經(jīng)濟體，經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)與我國類似的印度、南非等國也在這方面比我們做得更好。截至2011年我國單位GDP煤的能耗為世界平均水平的近3倍，而單位GDP石油能耗也超出世界平均水平的30%，我國的環(huán)境質(zhì)量為經(jīng)濟發(fā)展所付出的代價可謂極大。

根據(jù)國內(nèi)學(xué)者們的看法，中國環(huán)境問題最大的誘因來自于粗放式的經(jīng)濟發(fā)展模式，但經(jīng)濟發(fā)展是如何作用于污染排放問題呢，并不能簡單的認為經(jīng)濟發(fā)展一定是要以犧牲環(huán)境質(zhì)量為代價的，事實上部分研究也提出經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)致的技術(shù)進步有利于改善環(huán)境的觀點，早期的研究對此也存在一些分歧，學(xué)者們對于經(jīng)濟發(fā)展如何作用于污染排放的問題是存在認知上的盲點，近年來諸多學(xué)者認為其根源在于我國央地兩級政府之間“分灶吃飯”式的財政分權(quán)體制 [13]，開始從財政視角出發(fā)分析研究環(huán)境問題。西方的“環(huán)境聯(lián)邦主義（Environmental Federalism）”理論在我國廣受青睞，盡管該體制自上世紀九十年代初建立以來極大的激發(fā)了地方政府推動城鎮(zhèn)化的積極性 [4，5]，但隨著地方政府對政務(wù)工作裁量權(quán)的增大，由于缺乏“將權(quán)利關(guān)進籠子里”有效的制度建設(shè)，地方政府在政策落實上監(jiān)管上的缺位，同時也缺乏有效的合理的政績考評體系。在目前的財政分權(quán)制度下，地方官員熱衷于“晉升錦標賽理論 [6，7]”，政府也醉心于在財政收入上進行過度競爭。由此，政府所出臺的政策能否為基層部門有效落實取決于基層對于政策中激勵部分的認可程度[8]，如果激勵無法產(chǎn)生驅(qū)使，地方政府甚至可能為污染排放企業(yè)“撐傘” [9]。

從實證角度來考察上述問題，學(xué)者們試圖對環(huán)境庫滋涅茨假說從新的角度進行解讀或是修正，該領(lǐng)域諸多實證性論文結(jié)論都提到了財政分權(quán)會對環(huán)境造成顯著性的影響，但國內(nèi)學(xué)者的研究爭議在于地方財政能力與污染排放水平之間的關(guān)系。張克中等（2011）[10]通過以碳排放為視角的研究指出財政分權(quán)度的提高不利于碳排量的降低，而且財政分權(quán)使得碳排放增加主要源自于其對二三產(chǎn)業(yè)的影響。薛剛和潘孝珍（2012）[11]發(fā)現(xiàn)并指出以分權(quán)為衡量標準的體系下，分權(quán)與污染排放規(guī)模之間負相關(guān)，但如果以收入為衡量體系的話，則與污染排放規(guī)模沒有顯著相關(guān)性。陳寶東和鄧曉蘭（2015）[12]針對長三角地區(qū)26個城市的數(shù)據(jù)檢驗也證實了該地區(qū)存在分權(quán)激化污染排放的問題，作者進而指出對現(xiàn)有考核評價機制進行完善、加強地區(qū)間研發(fā)合作、推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策性問題的改革。同時，“庫茲涅茨倒U型”假說也在近年來的實證研究中得到了一些支持，李猛（2009）[14]的實證檢驗表明中國環(huán)境污染程度與人均地方財政能力之間呈現(xiàn)顯著的“倒U”型曲線關(guān)系，但現(xiàn)階段幾乎所有省份的人均財政能力還未能達到曲線的拐點處。譚志雄和張陽陽（2015）[15]的研究則發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)與環(huán)境污染排放有負相關(guān)關(guān)聯(lián)，但這種負相關(guān)性在地區(qū)之間表現(xiàn)出較大的差異，我國東部地區(qū)由于有充足的環(huán)境治理資金，地方財權(quán)的擴張可以有效控制并減少環(huán)境污染?！膀v籠換鳥”式的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也使得經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)環(huán)境污染排放量進一步減少。另一方面則是財政分權(quán)度較低的中西部地區(qū)財政資金相對匱乏，對東部高污染產(chǎn)業(yè)的承接，也使得這些地區(qū)環(huán)境污染治理很難見到成效，這就與之前的部分研究有很大的出入。

上述結(jié)論的分歧可能在于學(xué)者們樣本范疇選擇上的迥異，但無論財政分權(quán)與環(huán)境污染節(jié)能減排等問題的關(guān)系如何，簡單先驗性的進行假設(shè)似乎有所武斷（事實上，諸多學(xué)者在假定EKC曲線真實存在的前提下，采用增加自變量二次項的方式來驗證倒U型曲線的存在性，但這樣做人為的事先認定了曲線的形狀，最起碼，沒有資料表明EKC曲線一定會表現(xiàn)為對稱的U型。其實，即使在假定不存在EKC的前提下，簡單的OLS回歸同樣具有很強的先驗性）。俞雅乖（2013）[16]的研究就證實財政分權(quán)程度提高會增加環(huán)境污染水平，但財政分權(quán)對環(huán)境質(zhì)量的影響在不同的地區(qū)會呈現(xiàn)出一定的差異。同時，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同也可能會在兩者之間的關(guān)系中產(chǎn)生調(diào)節(jié)性作用。比如，粗放式工業(yè)為主要依托產(chǎn)業(yè)的地區(qū)，其地方財權(quán)能力的擴張勢必造成污染排放的加劇，而以高新信息產(chǎn)業(yè)為依托的地區(qū)，財政分權(quán)對于地方節(jié)能減排的影響或許不會那么顯著。肖挺和劉華（2014）[17]的研究將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整分為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均衡化以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，研究表明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均衡化對于工業(yè)硫氣體排放有著明顯的限制作用，但不同于以往主觀感性認知，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化事實上僅僅在東部地區(qū)的節(jié)能減排工作中產(chǎn)生了一定的作用，而在其他地區(qū)則是加劇了環(huán)境與經(jīng)濟之間的矛盾問題。

二、實證設(shè)計

（一）數(shù)據(jù)采集與描述

1.污染排放指標。

本文針對19982016期間我國大陸29個省級行政區(qū)進行分析（西藏與海南由于大量數(shù)據(jù)缺失被剔除），對于環(huán)境污染程度的表征不言而喻是本文的關(guān)鍵點之一，鑒于目前在《中國統(tǒng)計年鑒》以及《中國能源統(tǒng)計年鑒》中被區(qū)分為三類，即二氧化硫、氮氧化合物以及煙（粉）塵，很多文獻熱衷于采用碳排放數(shù)據(jù)開展研究，統(tǒng)計用的方法也呈現(xiàn)多元化。目前選擇二氧化硫是較為常見的樣本 [18，19]，本文借鑒肖挺和劉華（2014）[17]的技術(shù)方法，以兩類指標具體進行衡量：一類是各省區(qū)人均二氧化硫排放量的自然對數(shù)（Lnpt），此處采用的是各地人均二氧化硫排放量表征;另一類為單位GDP二氧化硫排放量的自然對數(shù)（Lngt）表征。分省區(qū)二氧化硫排放量、城鎮(zhèn)人口數(shù)以及以1998為不變價進行了換算，歷年GDP值主要來自于《中國統(tǒng)計年鑒》，其中有部分年份數(shù)據(jù)存在缺失，我們通過查閱歷年各省區(qū)年鑒進行查找，個別地區(qū)個別年份出現(xiàn)數(shù)據(jù)殘缺的采用移動平均的方法進行補齊，從而構(gòu)建了均衡的面板數(shù)據(jù)。

2.財政分權(quán)指標。

學(xué)界對于如何有效衡量央地兩級政府間財政分權(quán)水平尚未達成一致看法，陳碩和高琳（2012）[20]認為財政分權(quán)指標需要同時能夠?qū)Φ胤截敊?quán)的跨期以及跨地區(qū)差異程度進行衡量。尤其是在處理面板數(shù)據(jù)時，采用“財政自主度”進行處理較為適合[21]，該指標用地方政府自有收入占本級支出的比重來表征，換言之其表示的是各級部門預(yù)算內(nèi)財政收入在預(yù)算內(nèi)財政總支出中的占比。

3.其它門限及控制變量。

本文所涉及的門限變量包括了各省區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，前者用各省人均收入的自然對數(shù)值表征（Lnsa）;后者用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化度（ser）來表征，學(xué)者認為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化表現(xiàn)為第三產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重提升，但由于第三產(chǎn)業(yè)包含的產(chǎn)業(yè)部門特征異質(zhì)性較為突出，不同的產(chǎn)業(yè)部分其科技含量差異巨大，對經(jīng)濟的整體帶動能力也不一樣。此處以高新科技產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在總GDP中所占的比重衡量，這些高新科技行業(yè)具體包括：信息傳輸、計算機服務(wù)和軟件業(yè)、金融業(yè)、租賃商務(wù)服務(wù)業(yè)、科技服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè)、教育培訓(xùn)、衛(wèi)生社保和社會福利業(yè)、文體娛樂業(yè)等幾大門類。其它的控制變量中，本文還引入人口密度（PD），科研投入（RD）以及對外開放度（FDI）等指標作為控制變量，人口密度越高則排放污染物的規(guī)?？偭恳部赡茉礁?科研創(chuàng)新能力可以使得工業(yè)企業(yè)以更為節(jié)能環(huán)保的方式進行運轉(zhuǎn)，以各省區(qū)歷年每萬人被授權(quán)的三種專利（包括發(fā)明、實用新型以及外觀設(shè)計）的數(shù)量進行表征;而根據(jù)鄧玉萍和許和連（2013）[22]的研究，地區(qū)進出口貿(mào)易規(guī)模的擴張可能會對環(huán)境問題產(chǎn)生影響，外資帶來了綠色環(huán)保的生產(chǎn)技術(shù)和治理經(jīng)驗有助于提高國內(nèi)環(huán)境污染治理效率，并降低污染排放總量。另一方面，F(xiàn)DI通過影響經(jīng)濟活動的產(chǎn)出或規(guī)模來間接地作用于環(huán)境，地方政府為了GDP增長，提升政績而盲目引入高污染的企業(yè)，這些現(xiàn)象近年來在我國也屢有發(fā)生。根據(jù)闡述，外貿(mào)對于污染的影響主要體現(xiàn)在進口問題上，故此變量本文采用各地區(qū)貿(mào)易進口總額與地區(qū)GDP的比值加以衡量，上述指標數(shù)據(jù)皆取自《中國統(tǒng)計年鑒》。表1為各變量的描述性統(tǒng)計：

財政分權(quán)與污染排放的門檻性特征檢驗結(jié)果與李菊香和劉浩（2016）[13]的研究結(jié)論是一致的。進一步，本文在表4與表5中以兩類排放指標分別作為結(jié)果變量針對全國樣本而進行的門限回歸估計結(jié)果，結(jié)果表明地方政府財政自主度與單位GDP二氧化硫排放量正向關(guān)聯(lián)，這與國內(nèi)諸多學(xué)者的研究成果是吻合的 [10，12，13]，但需要注意的是，在收入越高的地區(qū)，這種正相關(guān)性表現(xiàn)得越弱。這就意味著在發(fā)達地區(qū)，地方政府在財權(quán)較為獨立的狀態(tài)下，對環(huán)境的破換程度相對較小，這一結(jié)論在表4的第一列中也得到了印證，這可能是由于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的政府在財政豐裕的前提下會更加注重于污染排放的管控。而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在“財政分權(quán)單位GDP二氧化硫排放量”中起到的門限作用較為復(fù)雜，當服務(wù)業(yè)在當?shù)亟?jīng)濟體系中所占比重低于48%或高于51%，財政自主度提升對于加劇單位GDP二氧化硫排污染排放的作用力度是類似的。但處于期間時，這種力度相對較小。這一組估計結(jié)果沒有能夠證實服務(wù)業(yè)對工業(yè)替代所能夠?qū)崿F(xiàn)的單位GDP污染氣體排放的控制效應(yīng)，只是存在狹小的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)區(qū)間內(nèi)，財權(quán)下放對地區(qū)環(huán)境破壞的效應(yīng)相對弱化。

但在表5中，如果以人均二氧化硫排放為前因變量作為參考，則情況會有所迥異，只存在單門限的效應(yīng)，當服務(wù)化比重低于六成時，財政分權(quán)才會對污染排放產(chǎn)生正向影響，超過這一比率則沒有表現(xiàn)出顯著的相關(guān)性。換言之，隨著地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，地方財權(quán)能力的提升對人均污染排放量的推動力得到了有效的遏制。地區(qū)的研發(fā)能力以及FDI投資水平對于污染排放的控制都存在顯著的正相關(guān)性，但人口密度在兩組回歸中則表現(xiàn)出了截然相反的作用特點，對于單位GDP二氧化硫排放量水平，人口密度與之負相關(guān)，但人口密度與人均二氧化硫排放量則表現(xiàn)出了顯著的正相關(guān)性。換言之，可以理解為人口密集的地區(qū)為經(jīng)濟發(fā)展所會創(chuàng)造的污染氣體量有所下滑，但在這些地區(qū)居民戶所承受污染氣體造成的傷害則可能有所提升。綜合實證結(jié)果，表4表5的估計結(jié)果證實了財政分權(quán)在加劇污染排放問題的過程中存在門限變量的調(diào)節(jié)作用。

為檢驗實證結(jié)果的穩(wěn)健性，我們進行了一組穩(wěn)健性檢驗，學(xué)界對于如何有效衡量央地兩級政府間財政分權(quán)水平尚未達成一致看法，目前還有兩類指標可以衡量：一是“收入指標”，即地方財政收入除以中央本級或全國財政預(yù)算內(nèi)收入;二是“支出指標”，用地方財政支出除以中央本級或全國財政預(yù)算內(nèi)支出;此處我們分別用兩類指標替代財政自主度。此外，以人均GDP指標代替人均收入作為門檻變量重新進行估計工作，結(jié)果表明，除了系數(shù)值略有不同，系數(shù)顯著性以及方向沒有發(fā)生變化，考慮篇幅此處我們僅在表6中列示了財政分權(quán)收入（FD）指標以及人均GDP（LnGDP）兩個指標替換后對以Lngt為結(jié)果變量進行門限回估計的結(jié)果。

四、結(jié)論與政策啟示

本文試圖在以下幾個方面做出理論及實證的貢獻，第一，實證檢驗財政分權(quán)與硫化物排放之間的相關(guān)性，客觀而言現(xiàn)有的研究中以我國硫化物為樣本探討兩者關(guān)系的文獻并不算豐富;第二，本文采用單位GDP硫排放以及人均硫排放兩類指標，從而可以細化研究結(jié)論;第三，將經(jīng)濟發(fā)展水平以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化等因素作為門限變量來分析財政分權(quán)與污染排放的問題，這樣可以在充分考慮地區(qū)異質(zhì)性的基礎(chǔ)上細化本文的研究結(jié)論，而且門限估計方法可以避免先驗性的將地區(qū)劃分為東中西部的做法，這種傳統(tǒng)做法雖能解釋諸多社會經(jīng)濟生活中的問題，但還是帶有很強的先驗性，而當下我國不同省域經(jīng)濟水平并沒有完全符合這種傳統(tǒng)的劃分方法，由此采用門限估計法是對該主題科學(xué)性探索的一種嘗試。實證結(jié)論表明財政分權(quán)一定程度上推動了污染排放的水平，但在經(jīng)濟發(fā)達居民收入較高的地區(qū)推動作用顯得越弱。如果以單位GDP硫排放進行估計，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)所起到的門限作用較為復(fù)雜，雖然財權(quán)下放仍會加劇污染排放的規(guī)模與力度，但服務(wù)業(yè)在當?shù)亟?jīng)濟體系中所占比重大約在50%左右，這種力度相對較小。但如果以人均二氧化硫排放為前因變量作為參考，則只存在單門限的效應(yīng)，當服務(wù)化比重低于六成時，財政分權(quán)才會對污染排放產(chǎn)生正向影響，超過這一比率則沒有表現(xiàn)出顯著的相關(guān)性。此外，地區(qū)的研發(fā)能力以及FDI投資水平對于污染排放的控制都存在顯著的正相關(guān)性，而對于單位GDP二氧化硫排放量水平，人口密度與之負相關(guān)，但人口密度與人均二氧化硫排放量則表現(xiàn)出了顯著的正相關(guān)性。實證結(jié)論也說明了地方政府由于激勵機制的不當只追求經(jīng)濟的發(fā)展數(shù)據(jù)，而忽視環(huán)境污染加劇現(xiàn)有的環(huán)境壓力問題。

基于上述研究結(jié)論，我們認為要在加速經(jīng)濟發(fā)展的同時，確保節(jié)能減排共工作的完成，可以參考以下思路：第一，從推動經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)文明共建的角度而言，“先發(fā)展后治理”的模式不適用于當下，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級換代，工業(yè)4.0戰(zhàn)略中對發(fā)展服務(wù)經(jīng)濟應(yīng)注重形式與辨證上的統(tǒng)一，服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展最終將消弭財政分權(quán)對污染排放的正向影響，但對服務(wù)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模也應(yīng)有適當?shù)目刂疲傮w上對于財權(quán)下放還應(yīng)持慎重的態(tài)度;第二，財政分權(quán)對于環(huán)境造成負面影響，究其實質(zhì)還是源于政績考核體系的不夠完善，要豐富地方政府財政充裕度，充分發(fā)揮地方能動性，改造考核模式為包含社會、政治、經(jīng)濟、文化以及生態(tài)等多元化的考核體制，而引入多目標的激勵機制可以讓地方政府更為注重環(huán)境質(zhì)量水平，將對于硫排放減少產(chǎn)生積極效應(yīng);第三，本文的研究還發(fā)現(xiàn)提升地區(qū)科研創(chuàng)新能力，積極引進海外投資是促進硫排放減少的有效途徑。因此加快產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級，降低能耗將有利于硫排放水平的控制;第四，人口的遷徙以及環(huán)境污染之間可能存在一定互動影響，“用腳投票”機制將有效約束政府的行為（付勇，2010），但這一領(lǐng)域還待深入拓展研究。此外，雖然控制變量中FDI的引入被證實對于污染排放存在約束效應(yīng)，但在財政分權(quán)的體系下，地方政府是否有可能為追求實現(xiàn)政績上的表現(xiàn)而在海外投資問題上缺乏科學(xué)理性的研判，從而使得重污染企業(yè)的落戶，這一現(xiàn)象在同樣有可能出現(xiàn)在進出口貿(mào)易的問題上，而事實上，我國近年來所出現(xiàn)的一些群體性事件也有一部分與此有關(guān)，

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（責任編輯：漆玲瓊）