OECD國家私立學(xué)前機(jī)構(gòu)的發(fā)展及督導(dǎo)評估

李臣

[摘? ?要]從教育福利制度的角度分析OECD國家私立學(xué)前機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，以福利促發(fā)展并建立良好的督導(dǎo)評估體系可以發(fā)揮私立學(xué)前機(jī)構(gòu)的附加價值。OECD國家一系列的家庭福利補(bǔ)貼提升了女性的勞動參與率，購買教育服務(wù)的方式緩解了政府福利職能的壓力，并形成了鏈條式、負(fù)擔(dān)得起的私立學(xué)前教育體系。

[關(guān)鍵詞]私立學(xué)前機(jī)構(gòu);教育福利制度;督導(dǎo)評估

學(xué)前機(jī)構(gòu)需要體系性的發(fā)展及科學(xué)督導(dǎo)，在這一背景下，2017年4月26日，教育部印發(fā)了《幼兒園辦園行為督導(dǎo)評估辦法》，引導(dǎo)幼兒園規(guī)范辦學(xué)。近年來，私立學(xué)前機(jī)構(gòu)在辦園及管理中出現(xiàn)許多問題，其中不乏上市公司和連鎖機(jī)構(gòu)。因此，了解并借鑒OECD國家的發(fā)展及督導(dǎo)評估體系，對于我國私立學(xué)前機(jī)構(gòu)的發(fā)展具有重要意義。OECD國家的私立學(xué)前機(jī)構(gòu)主要分為四類：一是以英國和愛爾蘭為代表的激進(jìn)型福利國家支持的營利性私立學(xué)前機(jī)構(gòu)，其所占市場份額最大并接受嚴(yán)格監(jiān)管;二是以法國、德國為代表的保守型福利國家支持的非營利性私立學(xué)前機(jī)構(gòu)，其發(fā)展獲得政府補(bǔ)貼;三是以瑞典為代表的北歐國家，只支持非營利性機(jī)構(gòu)發(fā)展;四是以意大利、西班牙為代表的南歐國家，發(fā)展思路不清晰[1]。

一、OECD國家以福利促私立學(xué)前機(jī)構(gòu)發(fā)展

1.納入家庭福利政策的私立學(xué)前補(bǔ)貼提升女性勞動參與率。德國、法國是保守型福利國家的典型代表，主要依據(jù)勞工和雇主對社會的貢獻(xiàn)來完善自身的福利制度，即建設(shè)與工作貢獻(xiàn)同比相關(guān)的福利體系。以法國為例，自1944年起，法國生育率持續(xù)上升，而女性的勞動參與率下降，女性出于照顧孩子的需要只能從事家務(wù)勞動[2]。為此，法國將家庭政策納入私立學(xué)前教育福利體系，以平衡女性在家庭和工作中的角色。一方面，通過為家庭提供教育補(bǔ)貼來支持女性從事全職工作，從而推動男女兩性的平等，調(diào)和家庭與職業(yè)生涯的矛盾。另一方面，鼓勵女性開設(shè)國家認(rèn)證的私立學(xué)前機(jī)構(gòu)——“母職助理”，其容納了法國1/4的2～3歲低齡幼兒[3]，其資金主要來自家庭補(bǔ)助基金（CAF），由行政機(jī)構(gòu)——家庭補(bǔ)貼國家出納處管理。依據(jù)機(jī)構(gòu)的人數(shù)、成本、課時計算，國家出納處補(bǔ)貼30%，農(nóng)業(yè)互助協(xié)會補(bǔ)貼30%[4]，最后需要家庭承擔(dān)的額度是2%-5%[5]。由此，既提高了女性的勞動參與率，又促進(jìn)了私立學(xué)前機(jī)構(gòu)的多樣化發(fā)展。

2.市場機(jī)制運營緩解政府福利職能的壓力。英國、愛爾蘭是激進(jìn)型福利國家的典型代表，也是積極將市場機(jī)制引入學(xué)前機(jī)構(gòu)發(fā)展的國家，為擴(kuò)大學(xué)前機(jī)構(gòu)私營部門的作用，政府通過購買教育服務(wù)的方式讓市場參與運行。在新自由主義下，運用市場的私人運作與管理形成性質(zhì)有別、類型各異的私立學(xué)前機(jī)構(gòu)，鼓勵社會富裕階層購買私人教育服務(wù)，從而提升私立學(xué)前教育質(zhì)量。以英國為例，私立學(xué)前機(jī)構(gòu)收費額度在OECD國家中最高，典型代表是在教育標(biāo)準(zhǔn)局注冊的個體經(jīng)營群體——“保育員”。其通過協(xié)議設(shè)立，為家長提供靈活且富于個性化的看護(hù)服務(wù)[6]。另外，《國家托兒服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定了教師的任職資格，同時對師生比、教室規(guī)模等有嚴(yán)格的規(guī)定。近年來，先后有一些家長要求通過降低師生比的方式降低費用，但這些訴求遭到絕大部分家長的反對。對此，英國實施成本稅收折扣、教育用地免征稅等政策降低費用，以保證市場機(jī)制下高質(zhì)量私立學(xué)前機(jī)構(gòu)的運行，而政府向市場購買教育服務(wù)也緩解了自身福利服務(wù)的壓力。

3.提供鏈條式、負(fù)擔(dān)得起的私立學(xué)前教育服務(wù)。在OECD國家，私立學(xué)前機(jī)構(gòu)的經(jīng)費分擔(dān)主體形成了一條“國家—地區(qū)—家庭”的鏈條式結(jié)構(gòu)。對于家庭分擔(dān)比例，各國有所不同：英國要求公立學(xué)前機(jī)構(gòu)費用不得超出工薪家庭收入的30%，匈牙利要求不得超出家庭收入的20%;以芬蘭為代表的北歐國家家庭支付比例為總費用的2%—5%[7]。OECD國家鏈條式結(jié)構(gòu)在撥款政策方面也有差異，具體表現(xiàn)在以下方面。一是資助比例不同。英國、愛爾蘭的市場化程度較高，地方的資金投資比例較大，國家資金支持比例較少;而德國、法國國家資金支持比例高達(dá)1/3，其余由各地區(qū)兒童保育融資機(jī)構(gòu)承擔(dān)。二是資助方式不同。英國實行稅收減免（Tax Credits），瑞典實行兒童福利津貼（Childcare Subsidy），德國實施教育補(bǔ)貼一攬子計劃（Education Subsidy），芬蘭執(zhí)行家庭福利政策計劃（Family Welfare Project）。以英國為例，通過一系列政策保障鏈條式、負(fù)擔(dān)得起的私立學(xué)前教育服務(wù)的提供，其中最具影響力的是“免稅服務(wù)”政策。該政策明確規(guī)定，英國政府會為符合資質(zhì)的家庭支付學(xué)前服務(wù)費用的20%，對私立學(xué)前教育占地實施免稅。該政策在2015年秋季已正式執(zhí)行，與先前的ESC系統(tǒng)（Employer Supported Childcare）相比，惠及了大部分中低收入的家庭[8]。

二、福利制度體系下的私立學(xué)前機(jī)構(gòu)督導(dǎo)評估

至于OECD國家私立學(xué)前機(jī)構(gòu)的督導(dǎo)評估部門，芬蘭、波蘭由委員會監(jiān)督運行;瑞典、丹麥由國家福利部門全權(quán)負(fù)責(zé)，瑞典后轉(zhuǎn)為教育與科學(xué)部管理;英國、法國、德國由國家行政部門配合地方行政部門共同管理;荷蘭設(shè)立了針對基礎(chǔ)學(xué)前教育的“教育督導(dǎo)團(tuán)”。雖然OECD國家私立學(xué)前機(jī)構(gòu)的督導(dǎo)部門不同，但都明確了私立學(xué)前機(jī)構(gòu)的督導(dǎo)目的、評估原則、評估范圍、評估周期、評估內(nèi)容、評估程序、督導(dǎo)評選結(jié)果的運用等，而督導(dǎo)評估質(zhì)量直接影響福利權(quán)利的享受。

1.規(guī)定私立學(xué)前機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、注冊登記和審批程序。OECD國家教育標(biāo)準(zhǔn)辦公室規(guī)定學(xué)前機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入資格須呈現(xiàn)注冊證書和檢查報告，在教育標(biāo)準(zhǔn)局注冊并接受三年一周期的監(jiān)督。除此之外，個別國家有更嚴(yán)格的注冊登記規(guī)定。如英國學(xué)前機(jī)構(gòu)的管理者須學(xué)習(xí)一定的網(wǎng)絡(luò)管理課程，須傳達(dá)英國標(biāo)準(zhǔn)辦公室所規(guī)定的教育綱要，沒有注冊或者亂收費的機(jī)構(gòu)將被判罰。地方行政機(jī)構(gòu)依法審計查核賬目，頒發(fā)登記審批證明書[9]。營業(yè)執(zhí)照必須放在醒目的地方，依據(jù)相關(guān)參考，設(shè)施儲備將列入審批流程。

2.明確提出私立學(xué)前機(jī)構(gòu)教師的衛(wèi)生防護(hù)、任職資格、在職培訓(xùn)。OECD教育發(fā)展辦公室規(guī)定各國教育機(jī)構(gòu)人員任職須通過保健檢查，考取保健證書。同時，在任職資格上提出嚴(yán)格要求。如芬蘭在《兒童日托法案》中規(guī)定，一切學(xué)前機(jī)構(gòu)的管理者和教師都必須具有教育學(xué)或社會學(xué)專業(yè)學(xué)士及以上學(xué)位。教師的在職培訓(xùn)由兒童保健許可計劃地區(qū)辦事處（Children Care Licensing Program）進(jìn)行監(jiān)管，公示培訓(xùn)細(xì)節(jié)。

3.厘定政府職責(zé)，明確監(jiān)管主體，追蹤服務(wù)質(zhì)量。OECD各國政府紛紛在立法層面上厘定政府的職責(zé)，建立監(jiān)管主體，力求權(quán)責(zé)分明。對撥款基金的支出手續(xù)、比例和稅收優(yōu)惠政策作出明確的條文要求，要求政府工作人員依據(jù)各類型學(xué)前機(jī)構(gòu)上報的教學(xué)計劃跟蹤觀察指導(dǎo)，對其資金的運行程序和上報計劃之間出現(xiàn)不一致的機(jī)構(gòu)進(jìn)行罰款，嚴(yán)重者吊銷營業(yè)執(zhí)照。定期組織評估監(jiān)管委員會檢查，對評估項目、評估程序、評估周期、評估指標(biāo)、評估公示結(jié)果表達(dá)方式、獎懲內(nèi)容等作出明確規(guī)定。

三、OECD國家私立學(xué)前機(jī)構(gòu)的發(fā)展

及督導(dǎo)評估借鑒

1.完善頂層設(shè)計，加強(qiáng)監(jiān)管。教育部印發(fā)的《幼兒園辦園行為督導(dǎo)評估辦法》，進(jìn)一步明確了幼兒園辦園行為督導(dǎo)評估指標(biāo)和要點。但是我國私立學(xué)前機(jī)構(gòu)的監(jiān)管體制仍有待完善。鑒于此，教育主管部門要負(fù)責(zé)發(fā)展戰(zhàn)略決策，完善“第三方”監(jiān)管機(jī)制，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)中央和地方之間的協(xié)作;各地方要建立監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)配合中央監(jiān)管，監(jiān)管的內(nèi)容包括流動資金預(yù)估、教育場地租賃及持有權(quán)評估、校車安全、收費標(biāo)準(zhǔn)等。符合資質(zhì)條件的機(jī)構(gòu)須到相關(guān)部門登記，尤其要加強(qiáng)民辦私立學(xué)前機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和審查。

2.引入競爭機(jī)制，教育券納入公共服務(wù)體系。我國的教育券一般由政府提供，實踐始于2001年浙江省長興縣的教育券改革，范圍涉及學(xué)前教育、職業(yè)教育、教師培訓(xùn)等[10]?，F(xiàn)今，教育券可作為抵值券應(yīng)用于已簽署協(xié)議的私立學(xué)前機(jī)構(gòu)。為了緩解政府購買壓力，可以引入市場競爭購買機(jī)制。

3.營利性私立學(xué)前機(jī)構(gòu)應(yīng)獲得稅收優(yōu)惠。現(xiàn)階段，我國稅收優(yōu)惠不涉及營利性私立學(xué)前機(jī)構(gòu)，而這類學(xué)前機(jī)構(gòu)廣義上屬于營利性民辦教育的一部分，若沒有稅收優(yōu)惠，整個營利性民辦學(xué)校的市場份額下降，民間投資的導(dǎo)流將造成民辦教育的受挫，這意味著國家將提供更多財政資金維持教育格局的活力[11]。教育的“政府責(zé)任產(chǎn)品”屬性也決定這類機(jī)構(gòu)可以通過“稅前扣除”形式獲得支持。當(dāng)然，營利性學(xué)前機(jī)構(gòu)應(yīng)該定期開展財產(chǎn)清查，由監(jiān)管部門審查其收費、辦學(xué)積累登記情況。政府可以建立相應(yīng)的年度資產(chǎn)決算和預(yù)算審核制度，尤其加強(qiáng)對營利性學(xué)前機(jī)構(gòu)的辦學(xué)結(jié)余流向的審核，對這部分機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠采取彈性處理，以達(dá)到分類管理的目標(biāo)。

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（責(zé)任編輯? ?張慧籽）