政府協(xié)同治理大氣污染的激勵(lì)相容制度分析

■羅文劍 李 娟

大氣污染的流動性、交叉性決定了我國各級政府應(yīng)當(dāng)選擇協(xié)同治理的方式，以“平等協(xié)商、合作治理”的原則進(jìn)行大氣污染治理。隨著我國大氣污染政府間協(xié)同治理的持續(xù)深入推進(jìn)，信息不對稱以及利益沖突引發(fā)的一系列激勵(lì)不相容問題更加凸顯，阻滯著政府間大氣污染協(xié)同治理。建立自由裁量權(quán)的約束制度、優(yōu)化大氣污染政府間協(xié)同治理績效評估制度、創(chuàng)新大氣污染政府間協(xié)同治理利益均衡與補(bǔ)償制度、健全大氣污染政府間協(xié)同治理的問責(zé)制度等，可促進(jìn)大氣污染政府間協(xié)同治理的激勵(lì)相容，打贏“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”。

改革開放以來，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為世界所矚目，然而，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的大氣污染問題日益凸顯，環(huán)境污染問題受到黨中央、國務(wù)院和社會各界的高度關(guān)注。在此背景下，國務(wù)院正式出臺《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計(jì)劃》，反映了國家治理大氣污染的堅(jiān)定決心和政治魄力。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2018年全國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量簡況》顯示，全國338個(gè)城市中，有121個(gè)城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)［1］，城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率僅為三分之一左右。由于大氣污染物的高度集中排放以及其在各個(gè)地區(qū)或城市間的交叉流動和輸送，使得大氣污染區(qū)別于其他污染，它不是局限于單個(gè)城市或者地區(qū)的污染問題，而是具有交叉性、復(fù)合型的特征。傳統(tǒng)的屬地主義治理模式，不符合大氣流動的自然規(guī)律，無法有效解決大氣污染問題，出現(xiàn)反復(fù)治理現(xiàn)象，也不能充分調(diào)動各方治理主體的積極性，因此，大氣污染治理模式從屬地治理向合作治理轉(zhuǎn)變，在充分尊重和發(fā)揮地方主動性的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)區(qū)域聯(lián)合和共同發(fā)展。［2］換而言之，大氣污染的復(fù)雜性和特殊性需要配套的、具有針對性的治理方案，改變以行政區(qū)劃為邊界的治理模式，實(shí)施大氣污染政府間協(xié)同治理。

值得注意的是，在大氣污染政府間協(xié)同治理過程中，如何遏制非合作博弈、“尋租腐敗”以及“搭便車”現(xiàn)象是大氣污染治理不得不面臨的困境。一般而言，政府間的利益博弈會導(dǎo)致不同主體所獲取的信息不對稱，進(jìn)而偏離大氣污染治理的目標(biāo)。只有妥善處理中央政府與地方政府、不同地方政府在大氣污染協(xié)同治理上的激勵(lì)沖突，完善激勵(lì)相容制度，才能從本質(zhì)上解決政府間協(xié)同治理大氣污染的問題。

一、政府協(xié)同治理大氣污染激勵(lì)相容的理論闡釋

政府協(xié)同治理大氣污染的激勵(lì)相容以協(xié)同治理為基礎(chǔ)，“協(xié)同治理”是“包含以及覆蓋公共和私人機(jī)構(gòu)以及個(gè)人管理他們共同事務(wù)的全部行為。這是一個(gè)連續(xù)性的過程，各種矛盾的利益和由此產(chǎn)生的沖突得到調(diào)和，并產(chǎn)生合作。這一過程既建立在現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)和具有法律約束力的體制之上，也離不開非正式的協(xié)商與和解”［3］。有學(xué)者指出，協(xié)同治理關(guān)鍵在于“借助系統(tǒng)中諸要素或子系統(tǒng)間非線性的相互協(xié)調(diào)、共同作用，調(diào)整系統(tǒng)有序、可持續(xù)運(yùn)作所處的戰(zhàn)略語境和結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生局部或子系統(tǒng)所沒有的新能量，實(shí)現(xiàn)力量的增值，使整個(gè)系統(tǒng)在維持高級序參量的基礎(chǔ)上共同治理社會公共事務(wù)，最終達(dá)到最大限度地維護(hù)和增進(jìn)公共利益之目的”［4］。那么，如何把“激勵(lì)相容”理論引入政府間協(xié)同治理大氣污染？

激勵(lì)問題源于信息不對稱情況下集體行動的利益沖突，其中囊括了兩種含義：一是集體行動者的個(gè)體目標(biāo)通常不一致，他們往往會追求自身收益的最大化，而在此過程中他們的行為會對其他人的利益造成或多或少的影響；二是在集體行動中出現(xiàn)信息不完全或信息不對稱的情況?！凹?lì)相容”最先出現(xiàn)在哈維茨（Hurwiez）創(chuàng)設(shè)的機(jī)制理論中，是指在市場經(jīng)濟(jì)中，每個(gè)理性“經(jīng)濟(jì)人”都會努力尋求自身利益的最大化，個(gè)人行為會遵循有利于自身獲益的原則行動。在這種情況下，有一種制度安排能實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)人”和集體目標(biāo)價(jià)值的最大化，就是“激勵(lì)相容”的制度安排。［5］簡而言之，激勵(lì)相容就是在集體行動規(guī)制中，各個(gè)成員利益最大化的目標(biāo)，與該項(xiàng)集體行動中的總體目標(biāo)保持一致。諾貝爾獎獲得者威廉·維克里（Wiilian Vickrey）和詹姆斯·米爾利斯（James Mirrlees）在他們的研究中采用“激勵(lì)相容理論”來解決委托代理問題，這對政府間協(xié)同治理大氣污染具有重要的啟發(fā)價(jià)值。

政府間協(xié)同治理大氣污染的激勵(lì)相容，是指不論是縱向政府間、橫向地方政府間，還是政府部門間，在大氣污染治理中形成共同協(xié)作、利益共享的最佳狀態(tài)，具有激勵(lì)或是約束功能的制度安排可以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)政府間利益最大化。本文在縱向政府層面以中央政府與地方政府的關(guān)系作為代表，橫向政府層面著眼于同級地方政府間的關(guān)系來反映在縱橫兩個(gè)維度，政府如何實(shí)現(xiàn)大氣污染協(xié)同治理上的激勵(lì)相容。

一是作為代理人的地方政府在尋求自身利益最大化的同時(shí)，能夠?qū)崿F(xiàn)中央政府所設(shè)置的治理目標(biāo)。地方政府在治理大氣污染的過程中，選擇性地保留一些對自身不利的信息，形成信息不對稱并將導(dǎo)致大氣污染的治理與預(yù)期目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)。此時(shí)，若有一種制度安排，使地方政府與中央政府在協(xié)同治理下的收益，高于不協(xié)同中央政府治理大氣污染的收益，即地方在實(shí)現(xiàn)自我利益的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)大氣污染的治理目標(biāo)，則這種制度即是政府間協(xié)同治理大氣污染之覓求。激發(fā)中央政府和地方政府協(xié)同治理積極性的實(shí)質(zhì)是遵循“激勵(lì)相容”原則，妥善處理兩者的利益沖突，協(xié)調(diào)雙方目標(biāo)函數(shù)一致并最大化。［6］

二是在大氣污染治理上，地方政府之間也存在著利益的博弈。遵循“公共選擇理論”，各方政府作為相對獨(dú)立的理性個(gè)體，為尋求自身利益最大化，在執(zhí)行有關(guān)政策時(shí)，更多的是從本地利益出發(fā)。以地區(qū)利益為中心會阻礙大氣污染協(xié)同治理的進(jìn)程，一旦一方地方政府獲知另一方地方政府不合作的信息，理性的地方政府會不顧一切地追逐眼前利益［7］，削弱大氣污染的協(xié)同治理意愿。政府間利益關(guān)系在沒有得到規(guī)制和安排之前，雙方的關(guān)系很難脫離“公用地悲劇”的困境。［8］各地方政府間通常在環(huán)境資源利用方面進(jìn)行惡性的競爭與資源爭奪，所以在大氣污染協(xié)同治理中，激勵(lì)相容制度的缺乏會導(dǎo)致地方政府為了追求自身利益最大化，而進(jìn)行激烈甚至扭曲的博弈。

簡而言之，大氣污染政府間協(xié)同治理的激勵(lì)相容強(qiáng)調(diào)的是，要實(shí)現(xiàn)大氣污染政府間協(xié)同治理，不能單從治理目標(biāo)出發(fā)來制定硬性的監(jiān)管規(guī)章，而理當(dāng)從政府的利益切入，充分考量所制定的監(jiān)督或激勵(lì)制度是否能達(dá)到激勵(lì)相容的效果，以實(shí)現(xiàn)中央政府與地方政府、各橫向地方政府之間大氣污染治理目標(biāo)的契合。

二、政府協(xié)同治理大氣污染的激勵(lì)不相容問題

激勵(lì)相容理論在政府間協(xié)同治理大氣污染中的有效應(yīng)用，是推動其治理達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的理論基礎(chǔ)。然而，現(xiàn)實(shí)中央地政府間、地方政府間的激勵(lì)不相容問題頻頻發(fā)生，需要有合理的激勵(lì)相容制度安排以規(guī)范各行為主體的行動，既要達(dá)到縱向政府在大氣污染治理過程中的激勵(lì)相容，也要最大限度地平衡各橫向政府間的利益，使政府間相互協(xié)作，避免出現(xiàn)因政府之間博弈和沖突導(dǎo)致中央政策閑置的局面。

（一）央地政府協(xié)同治理的激勵(lì)不相容

作為大氣污染治理政策的制定者，中央政府往往是以實(shí)現(xiàn)集體利益為中心，使政策能最大范圍、最大程度地保障公眾利益。雖然中央政府和地方政府在大氣污染治理中互為合作伙伴，但地方政府的另一個(gè)角色是尋求自身利益最大化的“個(gè)體”，在激勵(lì)機(jī)制不完善的狀況下，地方政府有可能會選擇性地貫徹執(zhí)行中央政策。地方政府在踐行“代理人”角色時(shí)，相對于中央政府而言具有天然的信息優(yōu)勢，因此雙方在大氣污染治理中是否能保持信息對等，幾乎完全基于地方政府的協(xié)同意愿。中央政府與地方政府間的激勵(lì)不相容，導(dǎo)致中央政府制定的大氣污染治理政策得不到貫徹執(zhí)行，出現(xiàn)地方政府打政策“擦邊球”的不協(xié)同行為，甚至出現(xiàn)“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象。

在協(xié)同治理大氣污染過程中，央地政府間的激勵(lì)不相容問題主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

一是自由裁量權(quán)擴(kuò)張。改革開放以來，為充分激發(fā)地方政府的積極性，中央政府逐漸推行分權(quán)化變革，由此，地方政府的利益逐步形成［9］，從而地方政府獲取了一定的自主能力與任意處置權(quán)，同時(shí)產(chǎn)生了潛在的變通執(zhí)行中央政府政策的動機(jī)［10］。行政分權(quán)使地方政府獲得了較大的自由裁量權(quán)，為地方政府實(shí)現(xiàn)自身利益提供了工具和途徑。當(dāng)中央政府制定的大氣污染治理政策，與地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)等不完全一致，或者中央制定的制度在監(jiān)督過程中發(fā)揮不了預(yù)期的激勵(lì)作用時(shí)，地方政府會利用其自由裁量權(quán)，選擇優(yōu)先發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)，而不是進(jìn)行大氣污染治理。

二是事權(quán)與財(cái)權(quán)不對等。中央政府和地方政府在公共服務(wù)方面的責(zé)任與邊界模糊不清是由事權(quán)劃分不清晰導(dǎo)致的，造成轉(zhuǎn)移支付的諸多問題。［11］分稅制改革以來出現(xiàn)的“財(cái)權(quán)上收”和“事權(quán)下移”，衍生出事權(quán)和財(cái)權(quán)的失衡效應(yīng)，這顯然是阻滯央地政府間協(xié)同治理大氣污染的重要因素。例如，在《大氣污染防治法》中，多是涉及關(guān)于協(xié)同治理大氣污染政府事權(quán)的劃分，關(guān)于地方政府財(cái)權(quán)在大氣污染治理中如何劃分或得到保障卻鮮有提及。央地政府間大氣污染協(xié)同治理要求事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配，因?yàn)榈胤秸鳛榇砣嗽诖髿馕廴局卫頃r(shí)，財(cái)政資金充足是其盡職盡責(zé)的必要前提。

三是績效考核不合理?？己酥贫鹊某踔?，是充分利用制度的激勵(lì)和約束作用，把官員追求個(gè)人效用最大化的動機(jī)與其所承擔(dān)的管理職責(zé)聯(lián)系起來，使官員追求個(gè)人效用最大化的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)社會福利最大化，實(shí)現(xiàn)公共職能目標(biāo)。［12］改革開放以來的較長一段時(shí)間內(nèi)，由于中央政府以地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者“唯GDP論”來決定該地區(qū)官員的升遷提拔，這種根深蒂固的考核方式限制了大氣污染治理績效考核的合理性。另外，大氣污染協(xié)同治理績效考核范圍過于片面，考核指標(biāo)不具體以及考核方式單一等問題約束著考核的合理性。并且，傳統(tǒng)的“分塊治理”禁錮了中央和地方的績效考核方式，沿襲對單個(gè)政府考核的方式，而非從區(qū)域整體進(jìn)行考核，這在一定程度上會削減政府間協(xié)同治理大氣污染的積極性。

四是督查問責(zé)困境。督查問責(zé)機(jī)制在大氣污染治理中扮演了不可或缺的角色。監(jiān)督問責(zé)實(shí)質(zhì)上是上級政府對下級政府的負(fù)激勵(lì)，負(fù)激勵(lì)與正激勵(lì)是兩種完全相反的激勵(lì)方式，其最終目的都是使中央政府和地方政府在大氣污染治理時(shí)達(dá)成激勵(lì)相容。各地方政府為打贏“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”，強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，然而卻相對忽視了民生問題，為了快速完成大氣污染治理任務(wù)，強(qiáng)制性關(guān)停一些企業(yè)，導(dǎo)致一些工人失業(yè)，失業(yè)率的增加同樣會給社會帶來很大的壓力。大氣污染不是一朝一夕形成的，快刀斬亂麻的解決方式會引發(fā)一系列的民生問題。［13］

（二）地方政府協(xié)同治理的激勵(lì)不相容

大氣污染治理的成效不僅取決于中央與地方政府之間的協(xié)同合作，也有賴于地方政府間的激勵(lì)相容合作。京津冀、長三角等地的大氣污染治理實(shí)踐表明，地方政府在大氣污染治理過程中通過協(xié)同合作，有利于建立有序的利益協(xié)調(diào)機(jī)制并形成激勵(lì)相容的協(xié)同共治。利益關(guān)系是地方政府間關(guān)系的核心，地方政府間的沖突或博弈都是以利益關(guān)系（利益的形成和分配）為中心而引發(fā)的，地方政府間的“搭便車”行為和扭曲競爭相應(yīng)而生。所謂地方政府競爭，是指地方政府間，為了爭奪各種有形和無形資源而在投資環(huán)境、政府管理、法律制度以及政治行動中展開的競爭。［14］囿于中央政府對地方政府的約束力不足，地方政府之間的競爭經(jīng)常是以地方政府尋租和地方政府搭便車的形式出現(xiàn)，導(dǎo)致大氣污染協(xié)同治理越發(fā)艱難，這也正是地方政府間激勵(lì)不相容的癥結(jié)所在。

1.地方政府尋租行為。尋租行為是指為尋求政府支持、庇護(hù)或政府賦予特權(quán)的尋租活動，以及為逃避政府管制而進(jìn)行的尋租活動。［15］當(dāng)前，由于大氣污染治理的法律法規(guī)尚不完善，難免存在一些法律和制度的空白與漏洞，導(dǎo)致缺乏有效的制度和規(guī)范來約束地方政府的行政性尋租行為。大氣污染治理中的地方政府尋租行為，主要表現(xiàn)為通過各種途徑來實(shí)現(xiàn)有利于本地政府大氣污染治理政策的出臺，尋求特殊待遇與優(yōu)惠政策，以及在治理過程中利用大氣污染治理制度的空缺或者治理政策的漏洞來獲得壟斷利益。地方政府的尋租會使地方政府間的合作意愿逐漸消磨，甚至導(dǎo)致沖突不斷升級，阻礙大氣污染的有效治理。

2.地方政府搭便車現(xiàn)象。1966年，奧爾森在《集體行動的邏輯》中提出著名的“搭便車?yán)碚摗?，指出一群人在為共同的目?biāo)努力時(shí)，任何一個(gè)人都僥幸期待他人為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)努力，自己可以不勞而獲。大氣污染治理中，部分地方政府同樣存在搭便車坐享其成的想法。不同地方政府在自然資源、人力資源、科技資源、財(cái)政資源等方面顯然存在天然差異，而這些資源恰恰是大氣污染治理的重要基礎(chǔ)和前提，一些地方政府出于治理成本和收益的考慮，會習(xí)慣性地依賴于其他地方政府的資源付出，從而出現(xiàn)搭便車現(xiàn)象。然而，地方政府間的大氣污染治理需要地方政府形成“責(zé)任共擔(dān)，利益共享”的合作機(jī)制。一旦一方政府察覺到了其他政府的非合作意愿，大氣污染協(xié)同治理就容易陷入合作困境。

三、政府協(xié)同治理大氣污染的激勵(lì)不相容：一種博弈分析

前述表明，中央政府以實(shí)現(xiàn)公眾利益為行為導(dǎo)向，地方政府則更多是以“本地主義”為中心，雙方在大氣污染治理過程中不停地進(jìn)行博弈，形成合作博弈與非合作博弈兩種結(jié)局；地方政府間在大氣污染治理中的激勵(lì)不相容問題，同樣源于地方政府想方設(shè)法運(yùn)用各種方式和途徑為自身謀取利益，即進(jìn)行反復(fù)博弈以獲得期望的收益。

（一）央地政府的博弈

在大氣污染協(xié)同治理實(shí)踐中，為了實(shí)現(xiàn)自我效用最大化，作為代理人的地方政府利用與中央政府信息不對稱的優(yōu)勢，使中央政府（委托人）治理要求與任務(wù)得不到貫徹執(zhí)行，催生了雙方在大氣污染協(xié)同治理中的博弈行為。大氣污染治理政府間博弈的首要參與對象是中央政府（在博弈分析中由中央監(jiān)管部門代替）和地方政府，假設(shè)參與者都為理性經(jīng)濟(jì)人，遵從自身利益最大化的準(zhǔn)則，地方政府積極配合執(zhí)行中央政府所制定的治理政策時(shí)所獲得的期望利益，大于消極虛假執(zhí)行所獲得的期望利益時(shí)，地方政府會積極主動治理大氣污染，實(shí)現(xiàn)雙方利益最大化。

在委托-代理關(guān)系中，地方政府作為代理人在信息不對稱的情形下具有掌控信息的優(yōu)勢，因此其對大氣污染治理政策的執(zhí)行具有先行選擇性。中央監(jiān)管部門進(jìn)行監(jiān)測時(shí)，需要對大氣污染物采取嚴(yán)格的監(jiān)測，并對治理不達(dá)標(biāo)的地方政府實(shí)施懲罰，在此過程中需要耗費(fèi)大量的人力、物力與財(cái)力，同時(shí)需要獲得相關(guān)部門的協(xié)作配合。［16］當(dāng)中央監(jiān)管部門的核查成本越高時(shí)，其監(jiān)管的意愿削弱，地方政府治理大氣污染的概率就越低；當(dāng)中央監(jiān)管部門的核查成本越低時(shí)，其主動監(jiān)管大氣污染協(xié)同治理的意愿強(qiáng)烈，則地方政府治理大氣污染的概率就越高。實(shí)際上，中央監(jiān)管部門對地方政府是否積極治理大氣污染的核查不僅需要耗費(fèi)巨大的經(jīng)濟(jì)成本，而且經(jīng)過核查所得到的結(jié)果未必精確。在此過程中，中央政府需要消耗大量資源進(jìn)行信息收集和排查，基于“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，中央監(jiān)管部門會選擇不核查，依靠地方政府所傳達(dá)的信息進(jìn)行判斷和辨別。當(dāng)中央監(jiān)管部門因核查成本過高而選擇不核查時(shí)，地方政府進(jìn)行大氣污染治理的概率就越低，作為代理人的地方政府因其趨理性以及掌握信息的優(yōu)勢，其理性選擇是不治理或者消極治理，一系列的激勵(lì)不相容問題就愈加凸顯。

作為行使中央政府監(jiān)督權(quán)力的中央監(jiān)管部門，同地方政府一樣都具有落實(shí)自身效用最大化的愿望，在激勵(lì)不相容的狀態(tài)下，由于中央政府下放的事權(quán)和財(cái)權(quán)懸殊以及片面性的績效考核評估，地方政府將利用所掌握的自由裁量權(quán)來決定大氣污染治理的程度以及信息反饋。同時(shí)，中央監(jiān)管部門會因?yàn)楸O(jiān)管成本過高、難度大、人力與時(shí)間的消耗過多而選擇“放松”監(jiān)管。這些激勵(lì)不相容問題貫穿中央和地方政府非合作博弈的整個(gè)過程，并且雙方之間的非合作博弈會反復(fù)進(jìn)行，從而導(dǎo)致大氣污染協(xié)同治理陷入“囚徒困境”。

（二）地方政府的博弈

“地方政府間的橫向關(guān)系主要表現(xiàn)為沒有行政隸屬關(guān)系的同級地方政府間關(guān)系，是由地位對等的地方當(dāng)局形成的分散體系?！保?7］由于行政分權(quán)和分稅制的施行，地方政府由這種對等的關(guān)系漸漸演化成屬地封鎖，甚至是惡性博弈競爭，其實(shí)質(zhì)是圍繞利益而展開的沖突博弈。

為了簡化大氣污染治理的地方政府間博弈關(guān)系，假設(shè)有兩個(gè)地方政府，并且這兩個(gè)地方政府是結(jié)構(gòu)性和競爭性相當(dāng)?shù)耐|(zhì)地方政府［18］，都是以本地利益最大化為目標(biāo)。由于大氣污染具有外部性的特殊性質(zhì)，地方政府在治理過程中具有“搭便車”的動機(jī)，因此地方政府在大氣污染治理中的選擇策略可以是與對方政府協(xié)同治理，或者不協(xié)同治理即靠“搭便車”來執(zhí)行上級政策。

大氣污染治理需要投入巨額的成本，但治理的結(jié)果是共享的，在缺乏中央監(jiān)管部門核查的情況下，地方政府主動治理大氣污染的意愿并不強(qiáng)，各方都具有“搭便車”的動機(jī)坐享其成，以期獲得最大的利益。地方政府間的非合作博弈影響中央大氣污染治理政策的貫徹執(zhí)行，如果非合作博弈反復(fù)進(jìn)行下去，導(dǎo)致博弈結(jié)果陷入“囚徒困境”，大氣污染治理將會收效甚微。地方政府在大氣污染治理過程中的“搭便車”現(xiàn)象，是地方政府逐利性的體現(xiàn)，也是激勵(lì)不相容的結(jié)果。要使地方政府間大氣污染治理的非合作博弈轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞑┺模胤秸鸵叱鰫盒愿偁幍摹扒敉嚼Ь场?。從這個(gè)層面理解，中央政府對地方政府的利益均衡和利益補(bǔ)償發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，需要設(shè)計(jì)激勵(lì)相容的政策或制度，使雙方協(xié)同治理的收益大于成本，實(shí)現(xiàn)納什均衡的最佳狀態(tài)。

四、政府協(xié)同治理大氣污染的激勵(lì)相容制度建設(shè)

研究表明，激勵(lì)相容與委托—代理理論具有內(nèi)在聯(lián)系和契合性，要解決大氣污染協(xié)同治理中的激勵(lì)不相容問題，必須進(jìn)行有效的制度建設(shè)。

（一）建立自由裁量權(quán)的約束制度

當(dāng)前，地方政府在大氣污染治理中的自由裁量權(quán)具有較大的隨意性，也是地方政府“曲解”中央環(huán)保政策的有效工具。地方政府在大氣污染協(xié)同治理時(shí)難以獲得政治機(jī)會或經(jīng)濟(jì)利益方面的激勵(lì)，會使用自由裁量權(quán)來“靈活”執(zhí)行環(huán)保政策以實(shí)現(xiàn)地方政府自身利益。毋庸置疑，對地方政府的自由裁量權(quán)加以控制，施行負(fù)激勵(lì)機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)政府間協(xié)同治理大氣污染激勵(lì)相容的必要方式。首先，高素質(zhì)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)是保證自由裁量權(quán)正確行使的關(guān)鍵，由地方政府官員組建的大氣污染治理隊(duì)伍不僅應(yīng)當(dāng)恪守紀(jì)律，還應(yīng)當(dāng)具有高尚的職業(yè)道德素質(zhì)。其次，要細(xì)化地方政府的自由裁量權(quán)，明晰自由裁量的標(biāo)準(zhǔn)，有助于大氣污染治理政策得到有效施行。最后，改善行政執(zhí)法責(zé)任制度以限制自由裁量權(quán)的恣意使用，這要求地方政府做好大氣污染治理政務(wù)公開化和管理信息化，促進(jìn)大氣污染治理的進(jìn)程和成效信息透明化，通過責(zé)任倒逼的方式使得地方政府能適當(dāng)?shù)?、合理地發(fā)揮自由裁量權(quán)的作用，確保各政府在大氣污染治理時(shí)保持步調(diào)統(tǒng)一。

（二）優(yōu)化政府協(xié)同治理大氣污染績效評估制度

大氣污染治理過程中對地方政府的績效評估是推進(jìn)地方政府積極治理的關(guān)鍵力量，因?yàn)榈胤秸ǔＤ軌蛲ㄟ^績效評估的結(jié)果來獲得他們追求的政治利益或其他利益激勵(lì)。然而，一些地方政府在進(jìn)行大氣污染協(xié)同治理成效評估時(shí)流于形式、評估導(dǎo)向不科學(xué)、人情關(guān)系面子干擾、評估作用弱化等問題屢見不鮮，并且評估相關(guān)組織機(jī)構(gòu)和權(quán)力部門濫用評價(jià)權(quán)力，導(dǎo)致績效評估成為腐敗的新領(lǐng)域。［19］后續(xù)應(yīng)該完善政府間協(xié)同治理大氣污染績效評估制度，要引入第三方評估，促進(jìn)大氣污染治理績效評估主體的多元化，還要擴(kuò)大績效評估的范圍，不僅要把區(qū)域的空氣質(zhì)量改善情況作為評估的重要內(nèi)容，也要對區(qū)域政府間協(xié)同治理情況進(jìn)行評估。需要確立科學(xué)的績效考核指標(biāo)，大氣污染的特殊性需要配套的具體化考核指標(biāo)，使負(fù)責(zé)大氣污染治理的政府及其工作人員有更合理的責(zé)任劃分和更清晰的責(zé)任范圍。

同時(shí)，要改善績效評估方法，科學(xué)靈活運(yùn)用新的科技對大氣指數(shù)進(jìn)行測量比對，使政府間協(xié)同治理大氣污染的績效評估結(jié)果有理有據(jù)。科學(xué)高效地發(fā)揮績效評估結(jié)果的作用，對各地方政府大氣污染治理的績效評估結(jié)果進(jìn)行公示，著重將公眾對大氣污染治理不滿意的意見公示，以督促政府在大氣污染治理中進(jìn)一步完善自身的工作，承擔(dān)起相應(yīng)的治理任務(wù)。還要對大氣污染協(xié)同治理中如期或者超額完成目標(biāo)的政府進(jìn)行獎勵(lì)，獎懲分明以激勵(lì)政府間大氣污染協(xié)同治理，從而使各政府加強(qiáng)合作，最大限度地完成期初設(shè)立的大氣污染治理目標(biāo)。概而言之，需要建立科學(xué)的績效評估體系為政府間的非合作博弈和激勵(lì)不相容困境提供有效的解決途徑。

（三）創(chuàng)新政府協(xié)同治理大氣污染利益均衡與補(bǔ)償制度

現(xiàn)階段我國多地空氣質(zhì)量總體改善，各地方政府的大氣污染治理進(jìn)入攻堅(jiān)期，重點(diǎn)是打贏這場“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”。中央政府對地方政府的利益均衡與補(bǔ)償在“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”中發(fā)揮著引導(dǎo)和激勵(lì)的作用，中央政府應(yīng)當(dāng)賦予地方政府更多表達(dá)利益的機(jī)會，促進(jìn)利益分配的平等性。要完善《大氣污染防治法》，通過明確界定中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)，促進(jìn)地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)均衡化。財(cái)政激勵(lì)一定程度上影響地方政府是否合理有效地貫徹執(zhí)行大氣污染治理政策，中央政府通過界定地方政府在大氣污染治理中的責(zé)任和財(cái)政收入范圍，使縱向政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)的歸屬明晰合理，以提升地方政府進(jìn)行大氣污染治理的意愿。要創(chuàng)新財(cái)政資金支持政策機(jī)制，結(jié)合地方政府大氣污染治理考核工作，改善地方政府在治理大氣污染過程中面臨“財(cái)權(quán)少、事權(quán)多”的狀況，促成縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主、橫向轉(zhuǎn)移支付為輔、獎懲雙向激勵(lì)結(jié)合、質(zhì)量改善目標(biāo)為導(dǎo)向的大氣污染協(xié)同治理財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，彌合政府間的利益差異。并且，在跨區(qū)域大氣污染治理項(xiàng)目中，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的污染量往往是多于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，落后地區(qū)可以被賦予更多的政策、資金支持等利益補(bǔ)償，激發(fā)落后地區(qū)參與大氣污染協(xié)同治理的積極性，避免落后地區(qū)“搭便車”的行為。中央財(cái)政資金對地方政府是否予以獎勵(lì)，以及獎勵(lì)水平應(yīng)當(dāng)以地方大氣污染質(zhì)量改善與否為標(biāo)準(zhǔn)，按照地方大氣質(zhì)量的改善程度予以相應(yīng)的財(cái)政獎勵(lì)，以保障利益平衡或者補(bǔ)償?shù)墓叫??？梢允┬歇剳徒Y(jié)合的雙向財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，對推進(jìn)協(xié)同治理以及大氣質(zhì)量改善的地方予以獎勵(lì)，反之，對協(xié)同治理滯緩且空氣質(zhì)量沒有明顯改善的地方不予獎勵(lì)甚至處以一定數(shù)額的罰金，靈活運(yùn)用正激勵(lì)和負(fù)激勵(lì)財(cái)政機(jī)制，促進(jìn)政府間的利益均衡與協(xié)同合作。

（四）健全政府協(xié)同治理大氣污染的問責(zé)制度

問責(zé)制的實(shí)質(zhì)是通過各種形式的責(zé)任約束以限制政府的權(quán)力和官員的行為，最終達(dá)到權(quán)為民所用的目的。［20］大氣污染治理中，地方官員對于自由裁量權(quán)的運(yùn)用、治理財(cái)政資金的使用以及其他相關(guān)行政行為都屬于大氣污染治理問責(zé)的范圍。要嚴(yán)格實(shí)施大氣污染治理“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”的問責(zé)方式，強(qiáng)化督察問責(zé)的深度；制定量化問責(zé)規(guī)則，對大氣污染治理攻堅(jiān)任務(wù)完成不達(dá)標(biāo)并且改善幅度排名靠后的地方政府，實(shí)行量化問責(zé)；綜合切實(shí)運(yùn)用排查、交辦、核查、約談、專項(xiàng)督察“五步法”監(jiān)管機(jī)制，壓實(shí)基層大氣污染治理責(zé)任。

京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在大氣污染治理工作問責(zé)方面做了良好示范，其對重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)展情況以及各地空氣質(zhì)量改善進(jìn)行月調(diào)度、月排名、季考核，各地區(qū)每月定時(shí)上報(bào)重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)展?fàn)顩r；對未能完成終期空氣質(zhì)量改善目標(biāo)任務(wù)或重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)展緩慢的城市和區(qū)縣，嚴(yán)肅問責(zé)相關(guān)責(zé)任人，實(shí)行區(qū)域環(huán)評限批。發(fā)現(xiàn)篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的，考核結(jié)果直接認(rèn)定為不合格，并依法依紀(jì)追究責(zé)任。［21］各地方政府可以學(xué)習(xí)京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的問責(zé)辦法，使問責(zé)制的實(shí)施發(fā)揮相應(yīng)的威懾力和約束力，推進(jìn)各級政府在治理大氣污染過程中協(xié)同共進(jìn)與激勵(lì)相容，落實(shí)打贏“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”。當(dāng)然，值得一提的是，我們可以考慮把“民生問題”納入監(jiān)督問責(zé)的考核范圍，關(guān)注百姓民生，對“散亂污”企業(yè)不能采取一律關(guān)停的強(qiáng)制措施，以避免出現(xiàn)大量工人失業(yè)的狀況，而是從源頭出發(fā)治理企業(yè)污染，在加大對相關(guān)企業(yè)懲處的同時(shí)盡量保持企業(yè)的照常運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)兼顧環(huán)保與民生問題。