新時代視閾下城鄉(xiāng)一體化、土地集約利用與成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展探討

何雄浪

(西南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川成都 610041)

成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)位于東西交匯南北結(jié)合的中心地帶，2007年國家批準(zhǔn)并啟動成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃和城鎮(zhèn)群規(guī)劃。城市化發(fā)展是現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)增長的必由之路，21世紀(jì)是我國城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快的世紀(jì)。隨著城鄉(xiāng)一體化的迅速發(fā)展，人們對土地的需求急劇膨脹，人地矛盾日益突出。土地集約利用是土地高效利用的催化劑，2014年國土資源部出臺的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》指出，“節(jié)約集約利用土地，是指通過規(guī)模引導(dǎo)、布局優(yōu)化、標(biāo)準(zhǔn)控制、市場配置、盤活利用等手段，達(dá)到節(jié)約土地、減量用地、提升用地強(qiáng)度、促進(jìn)低效廢棄地再利用、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局、提高土地利用效率的各項(xiàng)行為與活動”。加強(qiáng)土地的集約利用，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置有利于經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，這不僅關(guān)系到成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)，更關(guān)系到新時代下鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，在成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)大開發(fā)中，研究城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的土地集約利用問題，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的科學(xué)發(fā)展，具有非常重要的意義。

一、 城鄉(xiāng)一體化與土地集約利用

城鄉(xiāng)一體化不是城市鄉(xiāng)村化，也不是鄉(xiāng)村城市化，而是在城鄉(xiāng)保持各自特色的同時，城鄉(xiāng)之間通過一定的生產(chǎn)要素的流動，逐步減緩城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的和諧發(fā)展，使城市人在享受高度物質(zhì)文明的同時，可以享受到鄉(xiāng)村純樸的田園風(fēng)光，同時，使農(nóng)村的現(xiàn)代化水平不斷提高，物質(zhì)文明和精神文明同步提高，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面復(fù)興。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，是深化農(nóng)村改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要方式，也是加強(qiáng)區(qū)域綜合競爭力與實(shí)力，優(yōu)化區(qū)域資源配置效率和改善經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的重要措施。黨的十九大報(bào)告指出，“要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化?！蓖恋匾刂苯咏o生產(chǎn)活動以空間與能源支撐，相較于其他要素，土地要素是最基本的要素。不變的土地?cái)?shù)量造成土地的稀缺性，固定不變的土地區(qū)位使得土地供給有限，二者使得土地作為資源或生產(chǎn)要素的弱彈性甚至無彈性。土地資源稀缺是成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)面臨的嚴(yán)峻問題，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)人均占有土地面積為3.33畝，而全國人均水平為12.9畝，僅為全國平均水平的25.71%。人多地少，土地資源不足是成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須面對的基本區(qū)情，合理利用土地，提升集約利用水平，是緩解成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)大開發(fā)、大發(fā)展中日益增大的土地需求壓力的必然選擇。

(一)城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)

2018年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，“堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展。堅(jiān)決破除體制機(jī)制弊端……加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”。由此，從形成新型的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系角度出發(fā)，我國城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)主要體現(xiàn)在以下四個方面：

1.城鄉(xiāng)空間一體化

城鄉(xiāng)關(guān)系的變化過程，實(shí)質(zhì)就是城市與鄉(xiāng)村空間的發(fā)展與互動及其融合的過程。城鄉(xiāng)空間一體化是城鄉(xiāng)一體化的空間平臺，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)和保障，城鄉(xiāng)只有空間一體化，其他方面的一體化才可能得以發(fā)展和實(shí)現(xiàn)。城鄉(xiāng)空間一體化就是把城市與鄉(xiāng)村作為一個統(tǒng)一的整體，統(tǒng)一編制城鄉(xiāng)土地利用、交通系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、安全保障系統(tǒng)以及污水處理系統(tǒng)等規(guī)劃，形成城鄉(xiāng)有序管理的規(guī)劃體系。

2.城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化

作為城鄉(xiāng)一體化的核心，經(jīng)濟(jì)一體化的目標(biāo)是打破以城市為核心的“中心—外圍”結(jié)構(gòu)的發(fā)展模式，重新整合成優(yōu)勢互補(bǔ)的經(jīng)濟(jì)整體，形成多中心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。城鄉(xiāng)一體化不是簡單的空間均衡，而是要形成一個高效集聚、合理分工、各有側(cè)重的最優(yōu)空間整體。形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化，要調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，持續(xù)推動鄉(xiāng)村城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)度，形成互相扶持、互相促進(jìn)的協(xié)同發(fā)展體系。

3.城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施是城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等各項(xiàng)聯(lián)系的基礎(chǔ)，是城鄉(xiāng)之間各類經(jīng)濟(jì)要素空間流動的紐帶，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的前提和保障。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施方面長期處于不平等狀態(tài)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)不如城市。為此，城鄉(xiāng)一體化必須調(diào)整城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施資源的配置。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化不僅體現(xiàn)在道路交通、給排水、垃圾處理與回收等硬件設(shè)施方面，更是是體現(xiàn)在現(xiàn)代信息科技發(fā)展的一體化方面，即通過互聯(lián)網(wǎng)、移動網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、AI人工智能等多種技術(shù)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

4.城鄉(xiāng)生態(tài)一體化

“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”，良好的生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村的最大優(yōu)勢和寶貴財(cái)富。生態(tài)環(huán)境一體化的目標(biāo)是將城市與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境作為一個整體考慮，統(tǒng)一管理，全面治理，形成城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境高度融合互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)生態(tài)格局，讓城市與農(nóng)村、人類與自然生態(tài)和諧相處[1]。

城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境一體化的標(biāo)志主要有：第一，環(huán)境方面，具有良好的自然生態(tài)系統(tǒng)，物種多樣性得到有效保護(hù)。第二，社會方面，廣大市民具備環(huán)境保護(hù)意識，“像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”，行為舉止要體現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，積極參與各項(xiàng)環(huán)保工作，綠色消費(fèi)意識不斷增強(qiáng)。第三，管理方面，建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)體制，加強(qiáng)行政執(zhí)法。第四，經(jīng)濟(jì)方面，牢固樹立綠色發(fā)展理念，在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長的同時要注重資源的優(yōu)化配置及合理利用，促進(jìn)生產(chǎn)的能源與資源的節(jié)約，實(shí)現(xiàn)投入品減量化、生產(chǎn)清潔化、廢棄物資源化、產(chǎn)業(yè)模式生態(tài)化，大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。

(二)城鄉(xiāng)一體化與土地集約利用的互動機(jī)理

城市化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)融合，從根本上看是一種不同空間的物資、人口流動，也是不同的社會心理、人際關(guān)系的交往，是社會空間在既定社會結(jié)構(gòu)中的調(diào)整，更是社會轉(zhuǎn)型在空間中的映射[2]1。推動城鄉(xiāng)一體化，逐步消解二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)發(fā)展的新訴求，這必然會改變城鄉(xiāng)空間土地的集約利用水平，而城鄉(xiāng)空間土地因自然環(huán)境要素、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)系統(tǒng)特征以及人類活動形式的空間差異可以劃分為不同功能類型的空間地理單元，因此，土地集約利用效率的提高，盡然促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和空間的關(guān)聯(lián)發(fā)展。

1.加快土地集約利用是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)

土地集約利用是以可持續(xù)發(fā)展、合理布局、優(yōu)化結(jié)構(gòu)為前提，通過行政、法律、生物、工程等方法改善土地的使用與經(jīng)營以及對土地權(quán)屬關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，使土地的利用率和綜合效益不斷提高。土地集約利用不是單純地尋求提高土地利用強(qiáng)度，而是要使土地的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益同時提高。土地集約利用包括農(nóng)用地整理和建設(shè)用地整理，它的重點(diǎn)是農(nóng)用地整理，主要包括土壤改善、土地平整與復(fù)墾、土地結(jié)構(gòu)調(diào)整、劃定地界與權(quán)屬調(diào)整、保護(hù)環(huán)境與維護(hù)生態(tài)平衡等方面。

事實(shí)上，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)土地利用還有巨大的潛力，通過土地整理完全可以保證今后一段時期耕地面積保持穩(wěn)定。土地整理的典型經(jīng)驗(yàn)表明，不同類型地區(qū)通過整理可以增加耕地面積5%～10%，若按5%的比例推算，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)可以增加耕地面積約687萬畝。另外，零散地、農(nóng)村居民點(diǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、磚瓦窯等用地也還存在土地整理的潛力。因此，土地集約利用的土地整理方式，可為成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化夯實(shí)基礎(chǔ)。

2.農(nóng)地合理流轉(zhuǎn)是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的杠桿

2017年2月《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》提出，積極發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，通過多種形式促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)地合理流轉(zhuǎn)有利于增加農(nóng)民收入、合理配置土地資源以及推進(jìn)農(nóng)業(yè)全程產(chǎn)業(yè)化，這也是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的杠桿。近年來，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長突飛猛進(jìn)，城市化與工業(yè)化占地需求呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)張趨勢，大批耕地被轉(zhuǎn)化成建設(shè)用地，如何合理利用有限的土地資源已經(jīng)成為成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展所面臨的重要問題。對成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)來講，不管以何種方式經(jīng)營土地，必須保證任何土地都是集約經(jīng)營，提高土地的投入產(chǎn)出比。

土地流轉(zhuǎn)是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)化的基礎(chǔ)性工作，關(guān)乎我國農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)展。規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是提高農(nóng)地利用率和生產(chǎn)率，促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效措施。發(fā)達(dá)國家的農(nóng)地制度演變大體都經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段，即耕者有其田階段和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營階段。我國目前的家庭承包經(jīng)營制度，在經(jīng)過40年左右的發(fā)展后，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)和社會效益，解決了中國的溫飽與初步發(fā)展問題，但并沒有解決中國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化問題。當(dāng)前的農(nóng)地小規(guī)模經(jīng)營，會排斥資金和技術(shù)集約，使機(jī)械作業(yè)率低，阻礙技術(shù)進(jìn)步發(fā)展，而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，將會增強(qiáng)農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，促使經(jīng)營者更加重視農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)成果的采用，降低勞動強(qiáng)度和生產(chǎn)成本，提高機(jī)械化水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，“實(shí)施新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育工程，培育發(fā)展家庭農(nóng)場、合作社、龍頭企業(yè)、社會化服務(wù)組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營”，實(shí)行農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營，這是推進(jìn)農(nóng)業(yè)的市場化、產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化和國際化的內(nèi)在要求。

3.保護(hù)耕地、促進(jìn)城鎮(zhèn)土地集約利用是城鄉(xiāng)一體化可持續(xù)發(fā)展的條件與重要保證

城市無約束的外延擴(kuò)展導(dǎo)致大量耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，另外，修建的各種水利設(shè)施以及修建公路、農(nóng)村建房等行為，也占用了大量耕地。我國耕地面積呈逐步下降趨勢，耕地保護(hù)形勢迫在眉睫。要“嚴(yán)守耕地紅線，確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程，堅(jiān)決杜絕以“集中”為名占用農(nóng)地的現(xiàn)象，防止浪費(fèi)土地資源，積極推進(jìn)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。城鎮(zhèn)土地是城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)土地的利用水平與城鎮(zhèn)的社會和環(huán)境效益直接相關(guān)，也對城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展造成重要影響。推進(jìn)城鎮(zhèn)土地集約利用，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)和社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，為城鄉(xiāng)一體化的持續(xù)發(fā)展提供重要保證。2018年我國政府報(bào)告指出，“改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法，建立新增耕地指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制”，川渝兩省區(qū)可在這方面進(jìn)行有益的探討，從而提高彼此的城鄉(xiāng)土地集約利用水平。

二、 成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)城鄉(xiāng)一體化中土地集約利用存在的主要問題

20世紀(jì) 80 年代，特別是90年代初市場化改革以來，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的城鎮(zhèn)化速度不斷加快，城鎮(zhèn)化水平逐漸提高，在城鄉(xiāng)空間的合理布局、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展、城鄉(xiāng)資源的均衡利用、城鄉(xiāng)環(huán)境的治理等方面都取得了顯著的成績，為城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的土地集約利用取得了很多可貴經(jīng)驗(yàn)。但總的來說，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中在集約利用土地方面還存在一些問題。

(一)城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)問題突出，利用結(jié)構(gòu)不合理。土地是社會經(jīng)濟(jì)活動的物質(zhì)載體，用地結(jié)構(gòu)的水平在一定程度上反映社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也是權(quán)衡土地集約程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。目前，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)大量耕地“征而不開”，大量耕地被荒置，造成耕地資源的浪費(fèi)。此外，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的大城市在房地產(chǎn)建造中熱衷于建設(shè)高級酒店、大型賓館、商場和高檔住宅小區(qū)，僅有少部分用于建造普通居民住宅區(qū)，使得大量高檔用房空置，而普通居民住房緊張。小城鎮(zhèn)迅速發(fā)展，但城鎮(zhèn)發(fā)展特色不突出，居民點(diǎn)建設(shè)布局分散，土地利用效率低。成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)相當(dāng)一部分小城鎮(zhèn)，土地利用局面10多年來基本上沒有改善。農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積過大，分布過于分散，土地利用效益不高。據(jù)重慶市2015年的土地變更調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全市共有農(nóng)村居民點(diǎn)用地524萬余畝，人均占地約(含宅基地)176.3平方米。以縣為單位，農(nóng)村居民點(diǎn)用地(含宅基地)人均為90～200平方米(中心城區(qū)約90平方米，近郊區(qū)縣約150平方米，遠(yuǎn)郊區(qū)縣約165平方米)。因此，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地(主要是農(nóng)村居民點(diǎn)用地)呈現(xiàn)出面積偏大、且從中心城區(qū)向外逐步擴(kuò)大的特征，布局分散、土地利用效率低下、閑置浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

(二)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)城市發(fā)展不平衡，內(nèi)部城市聯(lián)系松散。成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)沒有特大城市，大城市人口密集，但大城市數(shù)量少，中小城市尤其是小城鎮(zhèn)數(shù)量較多，但所占人口比例小，城鎮(zhèn)規(guī)模小，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)城市發(fā)展不平衡極易導(dǎo)致“極化效應(yīng)”。長三角、珠三角、京津冀這三個城市群，相比于成渝管轄范圍略小，各城市之間聯(lián)系緊密。成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)管轄范圍較大，區(qū)域內(nèi)各個地區(qū)差異明顯，中心城市與周邊城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展一直存在難以協(xié)調(diào)的難題，相互帶動作用不強(qiáng)，成都與重慶“兩核”離心發(fā)展，圈內(nèi)城市間聯(lián)系松散，相互依存度低[3]。

(三)土地污染加重，影響人們生活質(zhì)量。成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的工業(yè)化雖取得顯著成就，但由于環(huán)保理念落后、意識匱乏、門檻偏低等原因，大量工業(yè)企業(yè)走的是高消耗、高污染的粗放式發(fā)展道路，帶來了嚴(yán)重的土地污染問題。近年來，隨著城市化的快速推進(jìn)，大量工業(yè)企業(yè)被關(guān)停并轉(zhuǎn)、“退二進(jìn)三”搬離了城區(qū)，城市發(fā)展也因此獲得了寶貴的建設(shè)用地資源，由于嚴(yán)重的土地污染，城區(qū)騰挪出的建設(shè)用地存在較大的環(huán)境安全隱患，人居環(huán)境受到較大影響[4]。農(nóng)村的土地污染問題同樣嚴(yán)重，在農(nóng)村，生活污水亂排放，生活垃圾、牲畜糞便隨處可見，化肥農(nóng)藥的不節(jié)制使用也導(dǎo)致了嚴(yán)重的土壤污染問題，城市居民也常常將污染最嚴(yán)重的活動——發(fā)電、工業(yè)生產(chǎn)、廢棄物處理——推到看不到、聽不到和聞不到的農(nóng)村邊緣地帶，從而進(jìn)一步加劇農(nóng)村的土地污染問題。土地污染的加重，不僅制約著經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，而且會影響人們的身體健康，降低人們的生活質(zhì)量，最終影響人們幸福的獲得感。

三、 利用土地集約的契機(jī)加快成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展

與長三角、珠三角、京津冀三大經(jīng)濟(jì)區(qū)比較，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)在國土面積上與三大經(jīng)濟(jì)區(qū)大體相當(dāng)，但是，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的人口卻遠(yuǎn)高于三大經(jīng)濟(jì)區(qū)，而且三大經(jīng)濟(jì)區(qū)已進(jìn)入工業(yè)化的中后期階段，截止2016年底長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)的三次產(chǎn)業(yè)比例為2.8 ∶43.4 ∶53.8，珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)為1.8 ∶42.1 ∶56.1，京津冀經(jīng)濟(jì)區(qū)為5.2 ∶37.3 ∶57.5，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)則處于工業(yè)化前期向中期的過渡階段，其三次產(chǎn)業(yè)比例為5.6 ∶59.5 ∶34.9。三大經(jīng)濟(jì)區(qū)工業(yè)體系較完備，工業(yè)重型化特征突出，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)群和產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展水平相對較高，且各個區(qū)域的產(chǎn)業(yè)特色和優(yōu)勢較明顯。相比之下，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的產(chǎn)業(yè)體系特征和優(yōu)勢尚不明顯和突出，產(chǎn)業(yè)鏈條短，產(chǎn)業(yè)群體規(guī)模小，具有全國和全球競爭力的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)少[5]。

成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)是國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)設(shè)備制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地，是帶動西部地區(qū)發(fā)展，促進(jìn)全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要區(qū)域，是長江經(jīng)濟(jì)帶的戰(zhàn)略支撐，是國家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要示范區(qū)，是長江上游生態(tài)安全保障區(qū)。在遼闊的西部，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)將承擔(dān)起“引擎”重任，成為我國經(jīng)濟(jì)增長的“第四極”。

成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展，不可能再走過去土地粗放利用的老路，土地集約利用體現(xiàn)了全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)和實(shí)行統(tǒng)籌兼顧的發(fā)展思想。集約利用土地是新時代落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的必然要求。在推進(jìn)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)土地集約利用中，我們應(yīng)牢牢把握創(chuàng)新與開拓并進(jìn)的原則，穩(wěn)穩(wěn)抓住“集約”目標(biāo)。只有發(fā)展目標(biāo)準(zhǔn)確明了，推進(jìn)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)土地集約利用的各種措施才能齊頭并進(jìn)，才能達(dá)到事半功倍的效果，從而全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展。

(一)要尊重農(nóng)民意愿，因地制宜選擇不同的農(nóng)民集中居住模式

對不同農(nóng)民的集中居住模式應(yīng)根據(jù)不同情況進(jìn)行選擇，不能盲目照搬其他地區(qū)成功典范，例如大都市周邊城郊地區(qū)與民族地區(qū)應(yīng)該有所區(qū)別，在民族地區(qū)，要按照“建筑風(fēng)格民族化、內(nèi)部設(shè)施現(xiàn)代化、居住條件人本化”，保護(hù)和修繕特色民居建筑，保證民居的布局規(guī)劃和戶型設(shè)計(jì)要符合所住居民的生活習(xí)慣以及文化信仰等。

應(yīng)本著“合理集中、便于生活”的原則，在分布與設(shè)計(jì)上要著眼于農(nóng)民走向小康，同時要使得現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施充分發(fā)揮其功能。盡可能選擇交通便利的地區(qū)作為農(nóng)民集中居住區(qū)，有利于完善區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施。同時，農(nóng)民集中居住區(qū)的選擇和設(shè)施的建設(shè)應(yīng)科學(xué)合理，能有效避免地震、山洪等自然災(zāi)害帶來的損失，防止出現(xiàn)因設(shè)計(jì)不合理和不合格工程帶來的二次修建。民居建設(shè)不宜大拆大建，應(yīng)做到習(xí)總書記提出的“禁挖山、不填湖、慎砍樹、少拆房”的要求。

(二)規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)地的城市化、工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)展到一定程度的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的必然要求。在成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)開發(fā)中，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，我們只能根據(jù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)地的城市化、工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，遵循社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律審時度勢，因地制宜、因勢利導(dǎo)、循序漸進(jìn)，不能人為地強(qiáng)制推進(jìn)、拔苗助長[6]。因此，要堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，充分尊重農(nóng)民意愿，統(tǒng)籌兼顧培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和扶持小農(nóng)戶，逐步把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)。

(三)加大土地污染防治力度，提高土地利用效率

治污是提高土地利用效率的方式之一。當(dāng)前，城市可以利用和開發(fā)的土地資源越來越少，大中城市土地資源稀缺的矛盾尤為突出。與此同時，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，大量的重污染企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)、搬離城區(qū)，只要對這些污染場地進(jìn)行科學(xué)的治理修復(fù)，就可以“變廢為寶”，在一定程度上緩解城市土地資源緊缺的矛盾，為城市發(fā)展增添新的空間。由于土壤性質(zhì)、地下水位等自然條件差別較大，污染治理在不同區(qū)塊會有不同效果，土地污染治理必須堅(jiān)持因地制宜、科學(xué)治理的原則。污染場地的治理修復(fù)需要巨大的資金支持，必須建立國家、地方政府、社會共同參與的多元化投入機(jī)制。要嚴(yán)格執(zhí)行“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰補(bǔ)償，誰污染、誰付費(fèi)”的原則，提高企業(yè)的污染和破壞成本，堅(jiān)持從源頭治理，減少污染物的排放。

化肥、農(nóng)藥的使用是促進(jìn)農(nóng)業(yè)高產(chǎn)、減少病蟲害的重要手段之一，但同樣其也是一把雙刃劍，如果科學(xué)合理的使用，不僅能夠保護(hù)植物的生長，還能實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收。但是如果過分使用，或者使用不當(dāng)，將會導(dǎo)致土壤肥力的流失，造成土壤污染，同時也影響到農(nóng)作物的產(chǎn)量與品質(zhì)，危害人體健康，甚至導(dǎo)致大自然報(bào)復(fù)產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。我們應(yīng)當(dāng)加大對農(nóng)民的宣傳教育，使其了解到農(nóng)藥、化肥在增產(chǎn)增收的同時會產(chǎn)生什么樣的后果，在對農(nóng)藥的使用上，我們應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎、適度，要逐步減少無機(jī)肥的使用量，禁止重金屬和抗生素含量超標(biāo)的有機(jī)肥用于農(nóng)田。要加大農(nóng)村的排水排污、垃圾分類歸集等污染處理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化各種舉措，穩(wěn)步有序推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境突出問題治理，大力改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，努力補(bǔ)齊影響農(nóng)民群眾生活品質(zhì)的短板。

(四)統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，走“富農(nóng)進(jìn)城”的道路，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)錯位聯(lián)動發(fā)展

要注重“內(nèi)涵挖潛”，主要從已利用建設(shè)用地中挖掘潛力，加強(qiáng)開發(fā)力度，使土地的粗放或低度利用逐漸變得集約化。成渝兩個超大城市之間，缺乏具有活力的大城市，成渝經(jīng)濟(jì)帶，需要城市群的出現(xiàn)與發(fā)展，否則會像大齒輪和小齒輪之間缺乏中等大小的齒輪滾動，運(yùn)轉(zhuǎn)就不那么靈活。要全面融入“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，促進(jìn)成渝兩地的城市群發(fā)展。要以高速路、城際列車為軸線，以現(xiàn)代通訊技術(shù)為手段，實(shí)現(xiàn)城市功能的整合，充分發(fā)揮成都、重慶這兩個超大城市的雙核帶動功能，加快建設(shè)成渝發(fā)展主軸、沿長江和成德綿樂城市帶，促進(jìn)川南、南遂廣、達(dá)萬城鎮(zhèn)密集區(qū)加快發(fā)展，構(gòu)建“一軸兩帶、雙核三區(qū)”空間發(fā)展格局，形成西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模最大、綜合實(shí)力最強(qiáng)、發(fā)展和創(chuàng)業(yè)環(huán)境最優(yōu)、人居環(huán)境最佳的城市群，提高城市土地利用水平。

推動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，要帶動城鄉(xiāng)土地的高效利用。要以強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)為重點(diǎn)，增強(qiáng)人口經(jīng)濟(jì)集聚能力；以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)為抓手，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，輻射帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)；以一體化體制機(jī)制建設(shè)和雙向開放平臺建設(shè)為切入點(diǎn)，推動形成城市間資源優(yōu)勢互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)合理分工的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。從而，使成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)立足西南、輻射西北、面向歐亞，高水平建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，形成全國重要的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地、西部創(chuàng)新驅(qū)動先導(dǎo)區(qū)、內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略高地與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展示范區(qū)[7]。

馬克思在《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判》中指出，“現(xiàn)代的歷史是鄉(xiāng)村城市化”[8]480，城鄉(xiāng)空間一體化是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會、人口、文化、生態(tài)等要素在物質(zhì)空間上相互作用的綜合反映，城鄉(xiāng)空間一體化強(qiáng)調(diào)了城鄉(xiāng)空間的關(guān)聯(lián)性和互補(bǔ)性。一個良好的城鄉(xiāng)空間，可以有效地解決城市和鄉(xiāng)村間的問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源的合理配置，發(fā)揮城鄉(xiāng)整體優(yōu)勢。反之，則會影響城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)活力，造成資源浪費(fèi)，增加城鄉(xiāng)發(fā)展成本[9]。土地集約利用體現(xiàn)了全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)和實(shí)行統(tǒng)籌兼顧的發(fā)展思想，是新時代落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體和諧發(fā)展的必然要求，當(dāng)前，我們要構(gòu)建成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)“五位一體”的城鄉(xiāng)空間發(fā)展格局，土地集約利用是核心，這是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與生態(tài)化的重中之重。