我國政府采購制度存在的問題及對策建議

湯 坤

（安徽財經(jīng)大學 財政與公共管理學院，安徽 蚌埠233041）

一、我國政府采購制度存在的主要問題

（一）政府采購效率亟待進一步提高

1.政府采購規(guī)模效率

政府采購實現(xiàn)規(guī)?；饶馨l(fā)揮規(guī)模效益，又能節(jié)約財政資金。但是從我國目前的情況來看，政府采購規(guī)模整體偏小，2007年我國政府采購規(guī)模僅占GDP的1.6%，這與10%~15%的世界平均水平相比差距較大；而且政府采購單次采購規(guī)模偏小，使得通過規(guī)模采購降低成本的政策效果大打折扣，集中采購淪為了重復采購。

2.政府采購行政效率

（1）政府采購預算計劃性差，預算編制滯后，且不夠詳細。一些單位對政府采購預算的編制重視度不夠，沒有按照財政部門的采購目錄，將采購項目的具體規(guī)格、型號等信息列示在采購預算表中，所編制的預算隨意性大，在一定程度上影響了采購工作的嚴謹性和計劃性。

（2）政府采購審批程序冗雜，損害了采購的時間效率。一些地方的政府采購機構以加強管理為借口，隨意增加審批部門和環(huán)節(jié)，拉長了不必要的采購周期。

（3）政府采購招投標管理政出多門，多頭管理，容易形成“利益爭搶、責任推諉”的局面，部門職能和權限難以協(xié)調，增加了行政運行成本。

（二）政府采購法制建設滯后

1.《政府采購法》制定的政策目標難以兼顧。該法既提出了“提高政府采購資金的使用效益”的整體目標，又提出了“有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標”的目標。然而在實際中，為了執(zhí)行國家的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)政策，有時就不得不以犧牲“資金的使用效益”為代價。那么對于兩個目標沖突時該如何選擇，《政府采購法》并未明確說明。

2.《政府采購法》適用范圍較窄，缺乏可操作性。比如在適用范圍上，該法排除了企業(yè)法人使用財政性資金進行采購和政府采購單位利用非財政性資金進行采購的行為；在可操作性上，該法對詢價、競爭性談判方式采購程序的規(guī)定與實際工作存在脫節(jié)。

3.《政府采購法》與《招標投標法》的關系沒有理順。兩部法立法的目的、宗旨是一致的，但某些內容相互沖突，這就給具體操作帶來困難。而且兩部法中對政府采購監(jiān)督管理部門的設定不盡相同，使得對政府采購活動，特別是對招投標活動的監(jiān)督政出多門、職權不清，當項目出現(xiàn)交叉時，各部門相互推諉、掣肘。

（三）政府采購政策功能尚未充分發(fā)揮

1.政府采購政策目標范圍偏窄，與宏觀調控要求存在距離

目前，根據(jù)《政府采購法》第九、十條的規(guī)定，我國政府采購的目標僅包括環(huán)境保護、促進中小企業(yè)發(fā)展、扶持經(jīng)濟欠發(fā)達和少數(shù)民族地區(qū)以及采購本國貨物、工程和服務等。這些為數(shù)不多的目標難以滿足構建和諧社會、破解“三農”難題、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、促進基本醫(yī)療衛(wèi)生和基礎教育發(fā)展等宏觀調控內容的需要。

2.缺乏實現(xiàn)政府采購政策目標的有效操作細則

在具體操作中，政策目標的實現(xiàn)需要有切實可行的采購政策作保證。然而從我國這些年的實踐中可以發(fā)現(xiàn)，有關促進政府采購政策功能實現(xiàn)的法規(guī)辦法，往往只是一個原則性的、框架性的規(guī)定，缺乏可操作細則。由于環(huán)保產(chǎn)品的成本、中小企業(yè)信譽度和產(chǎn)品質量、欠發(fā)達地區(qū)產(chǎn)品的成本和質量等等在市場經(jīng)濟條件下都缺乏競爭優(yōu)勢，那么在各個采購主體追求自身利益、努力降低采購成本、提高資金節(jié)約率的情況下，又沒有詳細的制度性、強制性規(guī)定，政府采購政策目標當然很難實現(xiàn)。

3.政府采購規(guī)模和范圍偏小，制約政府采購政策功能的發(fā)揮

目前我國政府采購規(guī)模與世界一般水平相比還有很大的差距，制約了政府采購政策功能的發(fā)揮。在采購主體范圍上，將使用財政性資金進行采購的企業(yè)法人單位、各級人大、政協(xié)、黨委等排除在外；在采購資金范圍上，將政府部門利用民間資本的采購排除在政府采購之外。另外，目前我國工程項目占整個政府采購規(guī)模的比重還比較小，一些大型的公共工程項目還沒有列入到政府采購中來；貨物和服務項目的政府采購目錄仍需進一步調整和充實。

（四）政府采購缺乏監(jiān)督制約機制

1.“潛規(guī)則”屢見不鮮

采購人在采購文件中設定歧視性條款，傾向性非常明顯，變相指定中標人；與供應商私下串通，采取各種方式規(guī)避法律，陪標、圍標、串標屢屢發(fā)生；評標專家在評標活動中罔顧原則照顧人情關系。

2.采購代理機構缺乏內部監(jiān)督制約機制

通過調查發(fā)現(xiàn)，有些政府采購代理機構組織開展評標工作，卻時常沒有監(jiān)督人員監(jiān)標；有的代理機構將經(jīng)濟利益放在首位，對采購程序等有關規(guī)定“靈活掌握”，不按原則依法實施；有的則缺乏應有的責任意識，對可能會發(fā)生的違法違規(guī)現(xiàn)象，放任不管。

（五）政府采購評標專家能力和水平有待提高

評審專家的專業(yè)素養(yǎng)不僅關系到采購過程的合法性，也關系到整個采購項目的質量、價格等的公信度。有的專家對項目技術要求根本不熟悉，無法評價投標文件；有的專家不負責任，評審過程匆匆了事，“拿錢簽字”導致評標質量根本不能令人信服；有的專家不堅持獨立評審原則，過分遷就采購人和采購代理機構的意見，甚至直接為某些廠家做“代言”，直接違背公平公正原則。

二、進一步深化我國政府采購制度改革的對策選擇

（一）提高政府采購效率

1.進一步擴大政府采購的規(guī)模和范圍

采取有效措施，提高我國政府采購的總體規(guī)模，發(fā)揮其規(guī)模經(jīng)濟效應，促進政府采購宏觀調控功能的發(fā)揮。一方面，要根據(jù)實際情況不斷調整和擴大政府采購目錄范圍，積極研究推進公共工程的政府采購，提高工程采購在政府采購中的比重。而且，還應該將全部或部分使用財政性資金采購的各級黨委、人大、政協(xié)及企業(yè)法人納入到采購主體范圍內；另一方面，應加強對采購的橫向、縱向管理，對各地區(qū)、各行業(yè)的政府采購項目進行協(xié)調整合，加大集中采購力度，提高單次采購的規(guī)模；充分保證政府采購預算編制的計劃性，嚴格執(zhí)行預算，減少甚至杜絕臨時性、重復零散采購的發(fā)生。

2.建立完善的招投標機制，提高政府采購效益

各地應按照《招投標法》和《政府采購法》的相關程序和運作規(guī)則，將招投標活動納入制度化、法制化軌道。各級政府必須強制推行公開招標方式，在更大范圍內開展競爭性采購。要建立健全招投標制度，加強對招投標采購的監(jiān)督和管理，正確選擇招投標方式和運作規(guī)程。確保其運作規(guī)程嚴謹、細致、規(guī)范、科學，同時必須堅持公平、公正、公開原則，自覺接受監(jiān)察、公證機關和社會公眾三位一體的監(jiān)督制約。

3.遏制地方保護主義，建立全國性的政府采購市場

通過規(guī)范的制度建設和機構設置逐步消除地方保護主義影響，改變利益分配格局。細化采購信息公開制度，對于不按規(guī)定發(fā)布信息的機構和工作人員，要嚴肅追究其責任；建立起全國統(tǒng)一的政府采購管理體系，在管理機制上便于上級對下級的指導、管理和監(jiān)督；通過充分的調查掌握地方保護的分布、形式等信息，有針對性地加強對招標文件的審核和對整個招投標過程的監(jiān)管；規(guī)范供貨商的準入機制，盡快制定詳細的準入標準，加強政府采購管理機構對政府采購具體供貨商資格審查的監(jiān)督力度，杜絕歧視性準入障礙的存在。

（二）完善政府采購法律體系

1.處理好《政府采購法》與《招標投標法》的關系

明確財政性資金工程項目的監(jiān)管部門、財政性資金工程項目的執(zhí)法主體，嚴密法律體系和管理體制。可以考慮從統(tǒng)一政府采購制度做起，凡屬于政府采購范圍的內容必須統(tǒng)一納入《政府采購法》中，利用統(tǒng)一的制度明晰地將政府采購事項從其它招投標事項中劃分出來，減少因界限劃分不清造成的行政職權沖突和腐敗行為。

2.清晰界定當事人之間的關系

采購人與集中采購機構或者采購代理機構之間訂立采購委托協(xié)議，是否適用《合同法》以及在多大范圍內適用合同相關規(guī)定；采購人與供應商之間的政府采購合同雖然與政府職能有關，但從本質上說仍然是一種民事行為，與供應商處于平等地位。應當進一步明確采購合同屬于一種特殊形式的民事合同，調整代理中介機構的法律地位。建議在法規(guī)的制定時應明確代理機構從事政府采購項目時要與政府集中采購機構一樣，延伸到參與政府采購項目驗收的相關環(huán)節(jié)，保護采購人的合法權益。

3.明確集中采購機構為采購人，并確定為國家機關內設機構。另外，法的修訂中應對集中采購代理機構和社會中介代理給予明確的職權劃分。要在政府采購的性質與職權、范圍與適用上給予準確定位，科學劃分。

（三）充分發(fā)揮政府采購的政策導向功能

我國應當借鑒發(fā)達國家的一些做法，合理界定政府采購的目標，在考慮經(jīng)濟效率和避免腐敗目標之外，側重考慮制定宏觀調控與政策功能目標。加強政府采購政策與其他財稅政策的協(xié)同配合，推動政策功能逐步涵蓋到經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態(tài)文明建設等領域。

在具體工作中，筆者認為要重點做好以下幾項工作：一是在加快推進節(jié)能減排和生態(tài)建設中，要進一步完善節(jié)能減排的政府采購政策，加大綠色采購力度，提高節(jié)能節(jié)水產(chǎn)品和再生利用產(chǎn)品的采購比重；二是加大強農惠農富農政策力度；三是著力保障和改善民生。在促進醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)加快發(fā)展過程中，要進一步完善基本藥物集中招標采購和醫(yī)藥費用支付制度；四是在農機具購置補貼、中小學免費教材、保障性住房及家電下鄉(xiāng)等一系列民生政策實施過程中，政府采購也都可以發(fā)揮重要的政策導向作用。

（四）建立公共服務采購的長效監(jiān)督機制

1.嚴格對采購代理機構的監(jiān)管

集中采購機構要擺正自己作為采購服務機構的位置，做到依法采購、遵守規(guī)則，發(fā)揮規(guī)模效應。其他采購機構要合法經(jīng)營、誠信服務。要嚴格對采購代理機構的監(jiān)督考核，建立淘汰機制，從工作業(yè)績、制度建設、人員素質等服務能力和服務質量方面進行績效評價，使采購代理機構不斷提高工作效率。

2.完善監(jiān)督檢查機制

內外部監(jiān)督并舉，建立健全內外結合的全方位、全過程的監(jiān)督機制，切實發(fā)揮有效監(jiān)督的作用。特別是要注重培育納稅人權利意識，使納稅人真正積極監(jiān)督政府采購行為。同時，還應組織不同形式的督查，既要確保職能管理部門依法正常履行職責，也要嚴防越權執(zhí)法行為。

（五）強化評審專家隊伍的建設及管理

一要把好“入門關”，既要大膽引進品德高尚、有真才實學的專業(yè)人才，又要做到引進與需求一致，道德審查與專業(yè)審查并舉；二要把好“監(jiān)督關”，要制定嚴格的專家評審工作制度、專家評審工作信息反饋制度和誠信制度，將專家評審行為置于各方監(jiān)督之下；三要把好“驗審關”，制定監(jiān)督考核辦法、淘汰機制、追責機制，從職業(yè)道德規(guī)范、專業(yè)水平、職業(yè)能力等各方面全面考核，建立評審專家的優(yōu)勝劣汰的動態(tài)管理機制。同時，應探討專家評審制度的法律缺陷和實踐弊端，盡快總結完善法律法規(guī)，發(fā)揮專家評審的專業(yè)優(yōu)勢，增強建設方的責任和權利。

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