“村官缺位+鄉(xiāng)賢補位+管理歸位”：鄉(xiāng)村治理走向鄉(xiāng)村善治的問題與出路

孟祥林

(華北電力大學 馬克思主義學院，河北 保定 071003)

黨的十九大報告提出，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中要構建“自治、法治、德治”相結合的鄉(xiāng)村治理體系，培養(yǎng)一批“懂農業(yè)、愛農村、愛農民”的“三農”工作隊伍，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村“治理有效”的目標。“三治并舉”并不意味著三種措施賦以相同的權重，不同鄉(xiāng)村的發(fā)展情況有差異，自治、德治和法治發(fā)揮的作用也會各有差異，三種策略的不同組合就構成了豐富多彩的鄉(xiāng)村自治措施[1]。但總體上可以認為，自治是根本，德治是基礎，法治是保障?！叭尾⑴e”促使鄉(xiāng)村走向善治尤其需要強調自治，這就需要不斷加強鄉(xiāng)村基層領導的管理水平，同時要提高村民參與鄉(xiāng)村管理的意識，讓村民在鄉(xiāng)村自治中當“主演”而不是“觀眾”。但是在目前鄉(xiāng)村基層管理者的綜合管理水平短時期內不能得到提升并且存在管理“缺位”的情況下，需要尋找優(yōu)秀的人力資源進行“補位”，新鄉(xiāng)賢就是合適的人選，鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村自治與政府管理過程中扮演紐帶角色，在鄉(xiāng)村走向善治過程中可以發(fā)揮重要作用。

一、傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢角色與鄉(xiāng)村治理實踐中的基層管理者“缺位”

(一)傳統(tǒng)經濟中的“國權不下縣+退休告老還鄉(xiāng)”與鄉(xiāng)賢角色

新鄉(xiāng)賢是與傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢對應的提法，傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢是我國古代統(tǒng)治者對鄉(xiāng)村社會中有品行、有作為的官員，或者有崇高威望、為社會做出重大貢獻的社會賢達、士紳去世后予以表彰的榮譽稱號[2]。傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理過程中扮演的角色是：上情下達、帶頭做事、文明教化和化解矛盾?！皣鴻嗖幌驴h”[3]、官員“告老還鄉(xiāng)”的退休制度以及傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢具備優(yōu)秀品質，是傳統(tǒng)社會中鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的重要條件?！皣鴻嗖幌驴h”的制度安排為傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢發(fā)揮作用提供了制度安排，鄉(xiāng)賢將底層的社會機構與村民聯(lián)系在一起，鄉(xiāng)賢彌補了政府組織與村民之間聯(lián)系鏈條的空缺環(huán)節(jié)。除此之外，傳統(tǒng)社會中實行官員退休后告老還鄉(xiāng)的制度，官員退休后回到鄉(xiāng)里成為鄉(xiāng)村優(yōu)秀人力資源，退休官員在職期間積累了大量人脈，在村民中具有很高的威望和信譽，級別極高的退休官員能夠與知縣直接聯(lián)系，在鄉(xiāng)村治理過程中能夠很好地發(fā)揮作用。實際上，鄉(xiāng)賢也并非只是政府給予的名譽頭銜，“生于其鄉(xiāng)而眾人共稱其賢者為鄉(xiāng)賢”，因此鄉(xiāng)賢應該是村民公認的品德高尚的人，在村民中容易形成較強的號召力。

(二)鄉(xiāng)村治理過程中的基層管理者“缺位”問題

專家認為，作為鄉(xiāng)賢必須具備“三立”[4]，即立功、立德、立言。立功即為國家做過突出貢獻；立德即由良好的道德品行形成廣泛的社會影響，成為人們效仿的榜樣；立言即以文章著述教化一方百姓。但是從目前鄉(xiāng)村治理情況看，鄉(xiāng)村治理過程中面臨很多新問題。其一是鄉(xiāng)村基層組織不能出色履職。鄉(xiāng)村基層組織仍然沒有從傳統(tǒng)管制型的行政管控模式中退出，雖然表面上強調構建多中心的鄉(xiāng)村治理體系，但實際上并未形成，因此鄉(xiāng)村治理主體仍然沒有實現(xiàn)從威權型治理主體向服務型治理主體的根本性轉變。不但鄉(xiāng)村治理主體在實踐中不自信，而且村民對鄉(xiāng)村治理主體也存在嚴重的不信任、不支持。鄉(xiāng)村基層領導將工作的重點放在了“維穩(wěn)”方面，從而與村民對鄉(xiāng)村的發(fā)展預期相悖，工作過程中形式主義問題嚴重。其二是鄉(xiāng)村基層管理者的綜合文化素養(yǎng)偏低也對鄉(xiāng)村治理環(huán)境形成了負面影響，不能正確領會政策文件，同時在執(zhí)行過程中采取簡單粗暴方式，不能贏得村民的支持與配合，很多村民對鄉(xiāng)村治理工作持有的態(tài)度是不參與，因此鄉(xiāng)村基層領導與村民之間出現(xiàn)“名實分離、事權錯位”問題。

(三)新鄉(xiāng)賢角色：政府管理與鄉(xiāng)村治理的“連接點”

費孝通認為，在傳統(tǒng)社會治理中有自上而下和自下而上兩條軌道，兩條軌道的接軌點在以士紳等地方精英為首的自治團體，地方精英發(fā)揮了緩沖的作用，避免了社會關系僵化等問題[5]。鄉(xiāng)村精英是鄉(xiāng)村中具有很高影響力的能夠避開私利而為鄉(xiāng)村共同目標發(fā)揮帶動作用的人。鄉(xiāng)村精英也在經歷從鄉(xiāng)紳或鄉(xiāng)村長老到黨員干部再到私營企業(yè)家的變化[6]。近年來出現(xiàn)了精英回流現(xiàn)象，城鄉(xiāng)壁壘被打破、利益訴求以及鄉(xiāng)土情結等都是造成精英回流的原因。精英回流緩解了鄉(xiāng)村治理過程中的人才匱乏問題，同時也有效解決了鄉(xiāng)村發(fā)展空心化的問題。鄉(xiāng)村精英可以分為外出精英、回歸精英和留守精英等三種類型[7]，后兩種類型的鄉(xiāng)賢為鄉(xiāng)村發(fā)展能夠做出更大貢獻，相對于留守精英，回歸精英為鄉(xiāng)村發(fā)展帶來的較大的社會資本，改變了鄉(xiāng)村的發(fā)展環(huán)境。但是回歸精英在鄉(xiāng)村治理過程中始終游離于核心決策層之外，在鄉(xiāng)村治理過程中不能發(fā)揮決定性作用。因此在鄉(xiāng)村治理過程中需要塑造新鄉(xiāng)賢文化，在制度上為鄉(xiāng)賢更好地發(fā)揮作用搭建平臺。鄉(xiāng)賢以鄉(xiāng)情和鄉(xiāng)愁為紐帶為家鄉(xiāng)人做事，讓自身價值在家鄉(xiāng)變化中得到實現(xiàn)。鄉(xiāng)賢通過強化村民間的聯(lián)系，在熟人社會中通過關系整合增加村民間的互動水平，通過鄉(xiāng)賢的威信在熟人社會中降低交易成本，緩解和消除村民基于有限資源而出現(xiàn)的惡性競爭，在村民間增加凝聚力，推進鄉(xiāng)村文明建設。鄉(xiāng)賢文化可以有效增強對村民的思想道德教育，引領村民團結互助，再現(xiàn)淳樸民風，讓德治在鄉(xiāng)風文明建設過程中發(fā)揮基礎作用。

(四)鄉(xiāng)賢“補位”鄉(xiāng)村治理：鄉(xiāng)村自治走向社會善治的通道

新農村建設一定要“留得住綠水青山、留得住鄉(xiāng)愁和記得住鄉(xiāng)愁”，鄉(xiāng)賢文化是“留得住鄉(xiāng)愁”的人文因素。目前我國的鄉(xiāng)村治理在政府治理、村民自治與鄉(xiāng)村社會自我調節(jié)之間出現(xiàn)了不對稱。在鄉(xiāng)村基層管理者的綜合素養(yǎng)短時期內不能得到提升的情況下，可以通過不斷完善現(xiàn)代鄉(xiāng)賢文化“補位”鄉(xiāng)村治理，通過對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村注入現(xiàn)代治理理念實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的目標，可以通過培養(yǎng)新鄉(xiāng)賢突破現(xiàn)有體制機制的約束。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國家政權體系的末梢，既要保證正確執(zhí)行國家政策，又要保證鄉(xiāng)村的穩(wěn)定與發(fā)展。鄉(xiāng)賢可以成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治委員會間聯(lián)系的紐帶，在正確貫徹國家方針政策的同時，也能夠將村民的愿望及時傳達給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項決策更加符合鄉(xiāng)村發(fā)展需要，推動鄉(xiāng)村治理水平的提升。新鄉(xiāng)賢不僅在鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間扮演紐帶角色，而且在鄉(xiāng)村與社會組織之間扮演紐帶角色，新鄉(xiāng)賢作為鄉(xiāng)村多元化治理模式中的重要元素，可以作為中介將鄉(xiāng)村與更多的社會組織聯(lián)系在一起，拓寬鄉(xiāng)村與社會組織間的合作通道，從而擴展鄉(xiāng)村發(fā)展的平臺，通過新鄉(xiāng)賢群策群力解決鄉(xiāng)村發(fā)展過程中社會資源不足的問題。無論是本土鄉(xiāng)賢還是回鄉(xiāng)精英，都能夠為鄉(xiāng)村發(fā)展帶來豐厚的經濟資源而且能夠彌補鄉(xiāng)村發(fā)展過程中人力資源不足的問題，以新鄉(xiāng)賢為節(jié)點會將更多具有社會影響力的社會賢達聚集到鄉(xiāng)村建設當中。

二、鄉(xiāng)賢“補位”鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實依據：鄉(xiāng)賢的優(yōu)秀品質與經典事例

(一)鄉(xiāng)賢“補位”鄉(xiāng)村治理的優(yōu)秀品質

1．學勁——從“不知”到“專家”的修煉

新鄉(xiāng)賢的內在素養(yǎng)并非先天具備，無論是本土成長還是回鄉(xiāng)精英，都經歷了漫長的學習過程。前文論及的村莊在富裕過程中，所有的帶頭人都需要具備學習的素質。三元朱村的王樂義通過學習掌握了果菜種植技術，同時又將這種學習的能力不斷輻射給全村百姓，讓人們通過學習掌握富裕起來的技能，“學”是鄉(xiāng)村振興過程中村官和村民必須具備的一項基本素養(yǎng)。

2．闖勁——從“荊棘遍布”到“大路通天”

村莊富裕起來沒有現(xiàn)成的模式和不變的經驗可學，需要帶頭人有“鉆”的精神，不能被困難嚇倒?；佚埓宓膹垬s鎖帶領村民在懸崖上修出一條“救命路”，通過這種苦干創(chuàng)業(yè)、敢打敢拼的精神帶領全村百姓走上致富路。在此過程中張榮鎖為回龍村制定了“先架電、后治坡，修通公路通汽車”的發(fā)展計劃。電視連續(xù)劇《好爹好娘》詳細記述了張榮鎖的先進事跡。

3．干勁——從“蹣跚學路”到“大步向前”

將窮山溝變?yōu)楦辉４逍枰_踏實地地做事，“實干精神”是鄉(xiāng)村振興的必要前提。華西村走鄉(xiāng)村工業(yè)化的道路是從20世紀60年代的小五金加工廠開始的。新鄭縣的石聚彬成就“好想你”品牌也是從最初的販賣紅棗開始的。鄉(xiāng)村振興需要有明確的發(fā)展目標，也要有細致入微的計劃，“天下大事必作于細”，鄉(xiāng)村文化振興也要落細、落實、落小。

4．韌勁——從“易彎易折”到“能彎不折”

武家嘴村的長江航運以及三元朱村的大棚蔬菜種植等都需要持之以恒，新鄉(xiāng)賢的韌勁就是村民的韌勁，摘掉窮帽子需要面對很多困難，這其中既包括了資源瓶頸問題，也包括了致富路上因為挫折而造成的村民不信任問題?！绊g勁”就成為鄉(xiāng)村振興過程中不能缺少的精神。張榮鎖在懸崖峭壁上帶領村民開鑿出掛壁公路更需要韌勁?！靶睦镉腥罕姟笔恰绊g勁”的來源。

5．嚴勁——從“無章可循”到“令出即行”

沒有規(guī)矩不成方圓，鄉(xiāng)村振興需要“嚴”字當頭。華西村的吳仁寶在建設“天下第一村”的過程中，為了規(guī)范村民行為立下規(guī)矩：掐一朵花罰款1萬元，村官賭博罰款100萬元。嚴格的制度設計，使華西村的文明水平不斷提升。鄉(xiāng)村振興不僅是經濟發(fā)展更是文化繁榮，村規(guī)民約能夠讓村民養(yǎng)成按照制度做事的習慣，讓“嚴”成為鄉(xiāng)風文明的重要元素。

(二)鄉(xiāng)賢“補位”鄉(xiāng)村治理的經典事例

鄉(xiāng)村治理實踐中已經有很多經典事例，為鄉(xiāng)村自治走向鄉(xiāng)村善治提供了豐富的營養(yǎng)。河南新鄉(xiāng)的史來賀、江蘇江陰的吳仁寶、山東壽光的王樂義、江蘇高淳的武繼軍、江蘇常熟的常德盛、山西平順的申紀蘭等，在鄉(xiāng)村治理過程中都從村莊的實際出發(fā)走出了一條特色發(fā)展道路。

1．河南劉莊——以農促工、以工建農、農工商并舉

劉莊的史來賀，帶領全體村民經過20年時間，將荒地變成了農業(yè)園區(qū)?！胺綀A十里鄉(xiāng)，最窮數劉莊。住的土草房，糠菜半年糧”，就是對富裕起來之前的劉莊的描寫。在史來賀的帶領下，全體村民“同創(chuàng)業(yè)、共致富”。史來賀著手解決群眾問題，不斷積累集體財富，改變了劉莊村民的精神風貌。

2．江蘇華西村——集體經濟為主的鄉(xiāng)村工業(yè)化

華西村的吳仁寶同樣是以超凡的領導才能和人格魅力帶領村民一起富裕的，在吳仁寶看來，“一家一戶的富裕不算富裕，只有村民都富裕起來才算富?！薄Ｔ趨侨蕦毜膸ьI下，20世紀60年代的躍進大隊發(fā)展成為“天下第一村”。吳仁寶不計個人利益，在村民都住進歐式別墅后，自己還是住著20世紀70年代的老房子。為了規(guī)范村民和村官行為，制定了嚴格的懲罰制度，吳仁寶最大的愿望就是建設“美麗的華西村和幸福的華西村”，吳仁寶認為村民的美麗和幸福就是自己最大的幸福。

3．山東三元朱村——日光溫室蔬菜種植

三元朱村的王樂義發(fā)明了冬暖大棚蔬菜技術，豐富了老百姓的菜籃子。在帶領村民種植冬暖大棚蔬菜之初，沒有人愿意將長勢正旺的玉米砍掉種植沒有穩(wěn)定收入預期的冬暖大棚蔬菜，王樂義認為，只有事實才能夠讓村民信服，當黨員村民帶頭“冒著風險”種植冬暖大棚蔬菜獲得豐厚收益后，村民的積極性被調動了起來，冬暖大棚蔬菜于是從三元朱村逐漸拓展開來。電影《永遠是春天》對王樂義帶領村民種植冬暖大棚蔬菜的事跡進行了詳細描寫。

4．江蘇武家嘴村——長江航運實現(xiàn)“無工也能富”

武家嘴村的富裕之路是通過大力發(fā)展長江運輸實現(xiàn)的。在村民富裕起來之前，這個村被稱為“魚花子村”，但是武家嘴村緊緊抓住浦東開發(fā)這個機遇從事長江運輸，在武繼軍的影響下，武家嘴村村民開始興起造船熱，由最初的小木船發(fā)展成為大鐵船到最后的集裝箱船，在長江上行駛的“武氏艦隊”成為一道靚麗的風景。人類學家費孝通看到武家嘴村人通過長江運輸得以富裕后，將其在《江村經濟》中論及的“無農不穩(wěn)、無工不富、無商不活”中“無工不富”的觀點修正為“無工也能富”。武家嘴村走“長江航運”的富裕之路離不開武繼軍的影響，20世紀80年代武繼軍依靠航運率先成為萬元戶，在村民中間形成了強大影響力，正是這種影響力使武家嘴村走上了航運致富的道路。

5．江蘇蔣巷村——三業(yè)并舉建設新農村

蔣巷村的迅速發(fā)展與常德盛的影響分不開。20世紀70年代的蔣巷村是一個“小雨白茫茫，大雨成汪洋”、窮土惡水、血吸蟲病流行而且偏僻閉塞的苦地方，但是常德盛抱定“天不能改，地一定要換”的決心，帶領全村村民改變村莊的面貌?，F(xiàn)在的蔣巷村已經是全國文明村、文明村鎮(zhèn)建設先進村。村民在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)、住房等方面都有充分保障，村民可以按照退休規(guī)定享受退休待遇，在退休后如果仍然有工作愿望則可在村內安排一份工作，村里的敬老院成為老人安享晚年的地方，在蔣巷村生活的村民都能安居樂業(yè)并享有高質量的生活。

6．山西西溝村——農業(yè)生態(tài)資源+產業(yè)開發(fā)

西溝村的申紀蘭為了改變山村面貌，到中原地區(qū)尋方問藥，當論及農村富裕之路的問題時，得到的答案無不是“走工業(yè)富村之路”，傳統(tǒng)農村在走向現(xiàn)代化過程中必須走鄉(xiāng)村工業(yè)化的道路。目前西溝村已建成觀光旅游、森林休閑、田園采摘、農產品開發(fā)四大園區(qū)，申紀蘭帶領西溝村民走出了一條“綠色工業(yè)”富村路，為西溝村后人留下了可持續(xù)發(fā)展的綠色銀行。

三、鄉(xiāng)村治理模式存在的問題與鄉(xiāng)賢融入鄉(xiāng)村治理的困境

(一)鄉(xiāng)村治理模式存在的問題

鄉(xiāng)村治理實踐中存在的諸多問題為提升鄉(xiāng)村治理效率帶來了困擾，這既包括行政層面的治理機制問題，也包括聯(lián)產承包責任制實施以來由于鄉(xiāng)村經濟運行方式造成的村民原子化分散狀態(tài)問題，鄉(xiāng)村基層管理組織的凝聚力、影響力都不同程度地受到了負面影響，導致鄉(xiāng)村治理被虛化。

1．以政權為主導的單中心鄉(xiāng)村治理模式

中國的鄉(xiāng)村治理體系目前仍然是行政主導的治理模式，是以政權為主導的單中心治理模式，這是一種自上而下的壓力推動型體制[8]。行政主導型的治理方式會造成公共服務職能弱化，這種治理方式的最大優(yōu)點就是決策迅速，但也會造成嚴重的負面作用，決策主體謀求私利的可能性提高，決策高效有利于經營活動順利開展，但謀求私利的傾向會毀損政權的聲譽，于是基層政權的經濟角色與政治角色之間經常會出現(xiàn)沖突，這在很大程度上降低了基層政權的公共服務水平。在農村基層權力結構未變而經濟運行方式已經發(fā)生變化的情況下，基層權力在尋租過程中就會出現(xiàn)村官與村民爭利的矛盾。同時在農村經濟轉軌過程中，村民自治遇到了挑戰(zhàn)：按照村民自治的初衷，村民通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督實現(xiàn)自我管理、自我約束、自我教育、自我發(fā)展的目標，村民中的大部分處于有籍無戶狀態(tài)，村民自治的質量受到嚴重挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村的這種發(fā)展狀況要求盡快改變行政主導的單中心治理模式，需要將行政組織、市場組織和民間組織充分整合，構建新型的鄉(xiāng)村治理模式，鄉(xiāng)村治理體系需要向多元化方向發(fā)展，“合作”在鄉(xiāng)村治理過程中扮演著重要角色，讓自治、德治、法治分別彰顯群眾、鄉(xiāng)賢和國家力量的魅力。

2．群眾知情權受限導致鄉(xiāng)村治理有效性弱化

聯(lián)產承包責任制實施以來，鄉(xiāng)村集體可資支配的資源不斷被壓縮，鄉(xiāng)村基層組織能夠支配的資源受到限制。但是作為政府與村民聯(lián)系的底層組織，鄉(xiāng)村“兩委”通過人為地屏蔽信息，擴大對有限資源的支配權，基層群眾的知情權受限導致基層腐敗無法監(jiān)督[9]，村民較高的參與愿望與事實上參與率較低，說明了村民與村官之間缺乏溝通。鄉(xiāng)村治理環(huán)境的改善會讓所有村民受益，監(jiān)督者自身從中受益很少，但監(jiān)督基層管理者腐敗的成本則由監(jiān)督者自己承擔，在這種情況下村民寧愿選擇放棄與村官溝通。當更多的村民做出這種選擇時，表面平靜的村莊實際上潛伏了很多矛盾，這種放棄會進一步助長基層領導的腐敗行為。在此過程中就出現(xiàn)了反腐敗與腐敗的博弈，而博弈的結果不利于鄉(xiāng)村治理環(huán)境的改善。村民的知情權受限會嚴重弱化村民參與鄉(xiāng)村治理的內在動力，村民對鄉(xiāng)村基層組織采取不參與、不支持、不配合的態(tài)度，實際上鄉(xiāng)村基層組織已經不具號召力、影響力。在城鄉(xiāng)一體化進程中，村民在擇業(yè)上具有了更多的選擇權，村民會離開自己的村莊到城市擇業(yè)，導致村莊中這些存在的問題被長期擱置下來。村民在做出這種選擇時有一個預期，這就是村民為了享有自己的知情權、監(jiān)督權、參與權，需要付出的成本要遠遠高于由于付出這些成本而在農村得到的收益，而這些收益又低于農民進城務工所得的收益，因此作為理性的經濟人，村民寧愿離開自己的家鄉(xiāng)到城市擇業(yè)。按照以上的邏輯分析可以看出，農民做出這種選擇實際上是出于無奈。這里是自己土生土長的地方，村民本來抱著一種最大的愿望努力使其得到改變，但是鑒于農村目前的發(fā)展狀況，村民又無能力改變它，因此村民是帶著一種糾結的心態(tài)離開鄉(xiāng)村走向城市的。由于村官與村民之間的這種信息不對稱長期存在，鄉(xiāng)村的這種問題將會在長期不能得到解決。根據如上的邏輯分析可以看出，鄉(xiāng)村振興問題實際上涉及的方面非常多，其中最重要的是解決村民和村官之間的信息不對稱問題，充分擴大村民的參與權、知情權、監(jiān)督權，以達到治理有效的目的，從而提升村民自治的水平，讓鄉(xiāng)村的面貌從根本上得到改變。

3．鄉(xiāng)村經濟轉型過程中的“空心化”問題

鄉(xiāng)村發(fā)展過程中存在的村莊“空心化”、文化沙漠化、集體決策虛化等問題逐漸暴露出來。在城市化進程中，城鄉(xiāng)一體化進程的速度也在不斷提升，鄉(xiāng)土社會發(fā)展過程中的很多元素正在不同程度地受到沖擊。在鄉(xiāng)村發(fā)展轉型過程中，城鄉(xiāng)二元經濟結構的界限正在被打破，更多的農民成為游走在城鄉(xiāng)兩個文明間的“過渡人”，留守婦女、留守老人和留守兒童成為鄉(xiāng)村主體，鄉(xiāng)村治理過程中面臨主體缺位問題，鄉(xiāng)村存在內生性治理弱化和虛化問題。與此同時，在鄉(xiāng)村治理過程中存在利益主體分散化、治理對象多元化和價值觀念異質性等問題[10]，鄉(xiāng)村治理客體復雜化增加以及鄉(xiāng)村自治能力降低，迫使人們思考鄉(xiāng)村的新型治理形式。新鄉(xiāng)賢成為將鄉(xiāng)村與政府結合在一起的重要紐帶，新鄉(xiāng)賢通過其威望、信譽影響村民行為，在村民中間具有較強的號召力，發(fā)揮其既熟悉村落有具又較強的社會資源的優(yōu)勢，在鄉(xiāng)村迅速形成較強的核心增長力，帶動鄉(xiāng)村發(fā)展。在鄉(xiāng)村文化振興過程中，成為文明鄉(xiāng)村的代言人。

(二)新鄉(xiāng)賢融入鄉(xiāng)村治理的困境

1．新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的動力機制

現(xiàn)代鄉(xiāng)賢利用自身的社會影響力凝聚更多的社會資源回饋家鄉(xiāng)，這同時也是實現(xiàn)自身價值的過程，家鄉(xiāng)也應該以多種方式回饋新鄉(xiāng)賢，從而進一步強化新鄉(xiāng)賢的社會影響力。在鄉(xiāng)村治理過程中，為了能夠吸引更多新鄉(xiāng)賢服務鄉(xiāng)村治理，單憑鄉(xiāng)賢回饋家鄉(xiāng)熱情的聚集人力資源的原始方式，讓鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村發(fā)揮聚合整合作用已經不能滿足鄉(xiāng)村發(fā)展需要，鄉(xiāng)村治理需要在制度層面進行規(guī)范設計，形成新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的體制機制，變單純的精神獎勵和口頭激勵為多元化的結構化激勵，讓新鄉(xiāng)賢在多個層面得到激勵與報償，使其成為讓更多新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的節(jié)點。

2．新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村管理的組織形態(tài)

鄉(xiāng)賢具有為鄉(xiāng)村治理貢獻社會資源和智力資源的愿望，但很難走入鄉(xiāng)村治理的官方平臺。只有在鄉(xiāng)村基層管理者接受鄉(xiāng)賢的愿望與鄉(xiāng)賢為鄉(xiāng)村發(fā)展做貢獻的愿望達成一致時，新鄉(xiāng)賢才有為鄉(xiāng)村發(fā)展做貢獻的可能。鄉(xiāng)賢為村民做事需要為村民帶來實惠，從而切實改變村民的生活狀況，這會進一步提升鄉(xiāng)賢在村民中的威望。鄉(xiāng)賢威望的提升會動搖鄉(xiāng)村基層領導的影響力。在鄉(xiāng)村治理過程中如果出現(xiàn)這樣的問題，鄉(xiāng)村基層領導在接納鄉(xiāng)賢過程中就會存在抵觸情緒，從而人為阻塞鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的通道。鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的通道不暢通，鄉(xiāng)賢就會逐漸從鄉(xiāng)村治理中退出，不利于進一步匯聚鄉(xiāng)賢。

3．鄉(xiāng)村治理體系結構不完善

內卷化是鄉(xiāng)村長期發(fā)展過程中普遍存在的問題，這需要借助外部力量打破這種既有的結構。鄉(xiāng)村村落是工業(yè)社會、農業(yè)社會和現(xiàn)代社會重疊的社會形態(tài)，鄉(xiāng)村村落存在多種形態(tài)的文化場景，這是一個既有社會形態(tài)被肢解而新的社會形態(tài)又沒有重構起來的階段[11]。在這樣一個多元化的社會形態(tài)中，完全憑借長期存在內卷化問題的鄉(xiāng)村村落已經完全不能通過內生力量解決鄉(xiāng)村治理過程中存在的現(xiàn)實問題，新鄉(xiāng)賢作為注入鄉(xiāng)村村落的新生力量，是完善鄉(xiāng)村治理的動力，這需要不斷完善鄉(xiāng)村治理結構，讓新鄉(xiāng)賢有“位”從而有“為”。

四、鄉(xiāng)賢“補位”與管理“歸位”：鄉(xiāng)村善治的發(fā)展出路

構建以政府為主導的由廣大公眾和非政府機構充分參與的多元化的民主協(xié)商機制，是完善鄉(xiāng)村自治的制度基礎。在鄉(xiāng)村治理過程中，每一個決策都涉及所有村民的切身利益，所以在鄉(xiāng)村治理過程中，一定要加強制度建設，通過較為完善的制度體系約束村官和村民行為，其中就包括充分擴大村民的參與權、知情權、監(jiān)督權等各方面的權利。這樣才能激發(fā)村民表達的愿望和參與公共事務決策的積極性。在鄉(xiāng)村治理過程中需要完善的制度包括：村民代表大會制度、村財務公開制度、村民座談制度、村重大事務集體協(xié)商制度以及鄉(xiāng)賢參政制度。通過相對完善的制度建設，讓村民知道村莊的發(fā)展預期，使村民的努力程度與發(fā)展預期之間建立必然聯(lián)系。

(一)新鄉(xiāng)賢“補位”：鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的管理體系設計

1．組織結構：“鄉(xiāng)賢理事會+鄉(xiāng)賢參事會+村民自治委員會”

建立鄉(xiāng)賢理事會與鄉(xiāng)賢參事會，讓其成為鄉(xiāng)村治理的智囊團，并與村民自治委員會整合在一起，成為鄉(xiāng)村發(fā)展決策委員會。在鄉(xiāng)村治理過程中目前已經發(fā)展起來多種類型的協(xié)會，包括運輸協(xié)會、瓜果協(xié)會、供銷協(xié)會等，鄉(xiāng)賢理事會和鄉(xiāng)賢參事會不同于如上論及的這些協(xié)會，鄉(xiāng)賢理事會的責任是為鄉(xiāng)村發(fā)展聚集人才，為鄉(xiāng)村發(fā)展搭建平臺，通過鄉(xiāng)賢掛職村官或者鄉(xiāng)賢擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長助理等職務，搭建鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間聯(lián)系的橋梁。鄉(xiāng)賢參事會的職責是提供決策咨詢、監(jiān)督評議、民情反饋等，通過各種方式參與公共事務管理，幫助鄉(xiāng)村“兩委”進行科學決策。通過恰當的組織方式將“鄉(xiāng)賢理事會+鄉(xiāng)賢參事會+村民自治委員會”有效整合在一起，讓鄉(xiāng)賢具有充分的意見表達權和重大事項決策權，成為鄉(xiāng)村治理組織結構中的重要組分。

2．激勵措施：“物質激勵+精神激勵”

鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村建設過程中發(fā)揮著重要作用，因此應該在制度上對鄉(xiāng)賢的貢獻予以認可。強化制度體系的執(zhí)行力[12]，可以從物質激勵和精神激勵兩個層面考慮。鄉(xiāng)賢回饋鄉(xiāng)里的目的雖然并不是為了從鄉(xiāng)村發(fā)展中獲得物質報償，但在鄉(xiāng)村發(fā)展起來后，在制度上給予鄉(xiāng)賢恰當的獎勵是對鄉(xiāng)賢的尊重，規(guī)范的制度設計也可以將更多鄉(xiāng)賢吸引到鄉(xiāng)村建設過程當中，因此對鄉(xiāng)賢的物質激勵，表面上看是對鄉(xiāng)賢進行物質獎勵，而實際上是為鄉(xiāng)村發(fā)展聚集更多優(yōu)秀人才進行的可持續(xù)性的制度設計。相對于物質激勵，精神激勵對鄉(xiāng)賢的意義會更大。為此可以組織專家委員會對鄉(xiāng)賢進行評優(yōu)，評選結果由官方機構認可，將鄉(xiāng)賢對鄉(xiāng)村發(fā)展做出的貢獻寫入村史、鄉(xiāng)鎮(zhèn)志，對鄉(xiāng)賢形成更大的精神鼓舞，進一步激發(fā)鄉(xiāng)賢做事的愿望。

3．媒體宣傳：“鄉(xiāng)村美譽度+鄉(xiāng)賢知名度”

鄉(xiāng)賢助力鄉(xiāng)村發(fā)展是鄉(xiāng)村文化建設的重要層面，鄉(xiāng)賢就成為“鄉(xiāng)風文明”建設的重要參數，有助于鄉(xiāng)村美譽度的提升。為此需要通過報刊、電視、廣播、網絡等新聞媒體對鄉(xiāng)賢以及鄉(xiāng)賢為鄉(xiāng)村發(fā)展做出的貢獻進行報道，在擴大鄉(xiāng)賢知名度的同時，也提高了鄉(xiāng)村的知名度。這是鄉(xiāng)村能夠凝聚更多鄉(xiāng)賢的資本。鄉(xiāng)村需要設立“公德名冊”，與前文論及的村志整合在一起，詳細記錄鄉(xiāng)賢為鄉(xiāng)村發(fā)展做出的貢獻。省級媒體要設立有關鄉(xiāng)賢的專欄，對鄉(xiāng)賢事跡進行跟蹤報道，將鄉(xiāng)賢與鄉(xiāng)村永遠整合在一起。在宣傳報道過程中，鄉(xiāng)村美譽度與鄉(xiāng)賢知名度相輔相成，互相促進。通過這種方式進一步提升鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村的威望和號召力，使鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理過程中擁有更多的話語權。

4．約束機制：“引入制度+退出制度”

鄉(xiāng)賢是鄉(xiāng)村治理的重要社會資本，但對于不同村莊而言，在鄉(xiāng)賢的需求方向上會存在差異。不同鄉(xiāng)村的產業(yè)基礎不同，發(fā)展定位和發(fā)展方向也就有差別，因此鄉(xiāng)賢在一個村莊能夠很好地發(fā)揮作用，到另外一個村莊發(fā)揮作用的空間就會變小。為了保障鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展，在引入鄉(xiāng)賢時也需要根據鄉(xiāng)村長遠發(fā)展進行戰(zhàn)略設計，讓與鄉(xiāng)村發(fā)展長遠目標相一致的鄉(xiāng)賢進入鄉(xiāng)村治理團隊中，因此在鄉(xiāng)賢的引入標準方面需要進行嚴格設計。除此之外，還需要建立嚴格的退出制度，前文論及要通過相應的制度設計保障鄉(xiāng)賢在村治中的話語權，但同時也要防止鄉(xiāng)賢在事務決策過程中的獨斷問題，需要明確的是，“權威話語權≠決策專斷權”，如果決策專斷權等同于權威話語權，鄉(xiāng)村治理就會偏離正確軌道。因此，在充分調動鄉(xiāng)賢助力鄉(xiāng)村發(fā)展積極性的同時，也要完善鄉(xiāng)賢退出機制，讓鄉(xiāng)賢在工作上保持警醒，使鄉(xiāng)村治理不會偏離正確軌道。

(二)管理“歸位”：“基層管理者+鄉(xiāng)賢理事會+村民代表”的多元化決策制度設計

1．正確處理“權力”與“權威”的關系

前文論及了村官“缺位”和鄉(xiāng)賢“補位”，目標就是要實現(xiàn)管理“到位”，為此要盡快建立起科學的多元化決策機制，構建起“基層管理者+鄉(xiāng)賢理事會”整合在一起的多元化決策機制，在此過程中要將“權力”與“權威”嚴格區(qū)分開來。著名管理學家韋伯認為，管理者的權力可以劃分為三種類型：君權神授的權力、傳統(tǒng)世襲的權力和理性合法權力。在如上三種權力中，第一種權力帶有迷信色彩，第二種權力帶有壟斷色彩，只有第三種權力是科學管理意義上的權力，在這種權力模式下，權力與權威是具有同等意義的，掌握權力的人同樣具有權威，權力是因為有權威而獲得的，這樣的村官具有高度的責任感，具有崇高的道德水準并能夠進行嚴格自律，能夠通過高尚的人格對組織成員形成強烈的影響，從而能夠產生強大的凝聚力，將組織成員整合在一起朝向既定目標發(fā)展。鄉(xiāng)村基層管理者掌握“權力”，這種權力都是行政意義上的，但在管理實踐中由于綜合素質問題不易成為決策“權威”，鄉(xiāng)村走向善治過程中就是要通過將“基層管理者+鄉(xiāng)賢理事會+村民代表”整合在一起，理順“權力”與“權威”的關系，通過多元化的決策機制為鄉(xiāng)村善治搭建平臺。

2．“基層管理者+鄉(xiāng)賢理事會+村民代表”的多元化決策機制

科學的決策機制是鄉(xiāng)村治理過程中增強鄉(xiāng)村基層領導凝聚力的基礎，也是鄉(xiāng)村得以持續(xù)發(fā)展的精神動力?！盎鶎庸芾碚?鄉(xiāng)賢理事會+村民代表”的多元化決策機制，可以充分考慮基層管理者、鄉(xiāng)賢理事會和村民代表的意見，最終決策結果體現(xiàn)了各方的意思，能夠保證討論結果的正確性。在討論過程中實行一票否決制，即只要參會成員對擬討論結果沒有形成一致意見，這樣的決策就不能付諸執(zhí)行。該種決策機制涉及的三方成員中，鄉(xiāng)賢的意見應該給予足夠大的權重。寬廣的視野和優(yōu)秀的品格是鄉(xiāng)賢的意見被賦予較高權重的重要原因。決策權不能掌握在基層管理者手中，應該以投票方式決定，鄉(xiāng)村基層管理者作為決策代表做出最終決策。在決策過程中，基層管理者、鄉(xiāng)賢理事會和村民代表的思考基礎雖然大體一致但會稍有不同，決策結果需要將村民的近期利益與長遠利益結合在一起，需要將所有村民的利益放在同一平臺上討論。為了保證決策的公平性，首先通過如上論及的多元化決策機制產生初步結果，而后在村民大會上進行討論，經過多輪修正后作為最終結果付諸實施。