農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點中存在的問題及對策建議

賴露華

（江西省武平縣城廂鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站，福建武平 364300）

近年來，資金不足成為農(nóng)村發(fā)展的瓶頸[1]。黨中央、國務(wù)院非常重視“三農(nóng)”問題，為加快推進農(nóng)村現(xiàn)代化進程，促進農(nóng)民增收致富[2]，2015年8月國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2015〕45號），2016年3月人民銀行總行等部委下發(fā)了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》（銀發(fā)〔2016〕79號），在全國部分縣、市開展了農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作。隨后，福建省出臺了《福建省農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點實施方案》，江西省龍巖市武平縣被定為農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點縣。從2016年1月起開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，截至2017年12月底，全縣共發(fā)放貸款2.03億元，其中城廂鎮(zhèn)發(fā)放貸款0.18億元，這在一定程度上成為了緩解農(nóng)民融資難問題的有效途徑，促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。目前，全國各地在不斷探索土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的實踐模式[3]，武平縣農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作也出現(xiàn)了一些問題，現(xiàn)對存在的問題作具體分析，并提出相關(guān)建議。

1 武平縣農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作存在問題

1.1 無專業(yè)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值評估機構(gòu) 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價值的正確評估是金融機構(gòu)授信貸款額度的基礎(chǔ)。但由于農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)是一項全新的業(yè)務(wù)，各級政府和部門均未出臺評估流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)價值的相應(yīng)標準和操作程序，社會和市場也未形成專業(yè)的土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估隊伍，所以相對其他行業(yè)，土地價值也相對難以界定，容造成不同評估機構(gòu)之間的評估金額相差較大，使金融機構(gòu)難以確定貸款金額。

1.2 農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款無法律依據(jù) 在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押始終未得到正面認可[4]《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。但對于其抵押問題，《中華人民共和國擔(dān)保法》和《中華人民共和國物權(quán)法》都是明令禁止的。其中《中華人民共和國擔(dān)保法》37條第2款規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》184條規(guī)定：“不得抵押的包括：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”，目前用于經(jīng)營權(quán)抵押的主要是耕地，而由于法律規(guī)定未及時配套，所以金融機構(gòu)會擔(dān)心產(chǎn)生貸款糾紛時得不到法律保護。

1.3 部分貸款人不歸還貸款，抵押物難于處置 按現(xiàn)行的農(nóng)村土地管理法律規(guī)定，只有本集體組織的成員才能享有土地承包權(quán)，作為土地發(fā)包人的集體組織如需向成員外的單位和個人發(fā)包土地，應(yīng)經(jīng)本集體組織的村民代表大會或村民大會同意，并經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批，假如某一筆抵押貸款無法償還，需將抵押的土地經(jīng)營權(quán)進行拍賣抵債，但是本集體組織成員大都沾親帶故，不好意思參拍，而對集體組織外的人員拍賣又可能因村民大會不通過而無法進行，所以金融機構(gòu)可能會因抵押物無法處置而導(dǎo)致其債權(quán)無法實現(xiàn)。

1.4 貸款金額小而手續(xù)繁多 由農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的抵押物是農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)而不是承包權(quán)，原始承包戶所承包的土地面積較小，抵押價值低。而種植大戶對于流轉(zhuǎn)來的較大面積的土地?zé)o承包權(quán)。經(jīng)濟實力強的種植戶不需貸款，而經(jīng)濟實力弱的種植戶不可能一次性付清幾十年的土地租金。按流轉(zhuǎn)合同每年支付租金的農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)基本無抵押價值，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的貸款額度是由土地承包經(jīng)營權(quán)的價值決定的[5]，由于抵押物價值低，所以金融機構(gòu)能放貸的金額非常小。辦理農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款需要發(fā)包方同意，又需評估機構(gòu)評估，開具無爭議權(quán)證明，然后到農(nóng)業(yè)部門辦理登記等。與目前農(nóng)村信用社推行的小額擔(dān)保貸款，農(nóng)行推出的惠農(nóng)卡項目及其他小額貸款項目相比，農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的程序要繁雜許多。

2 解決武平縣農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作存在問題的對策建議

2.1 由縣級政府統(tǒng)一對全縣的各類土地進行價值評估 由縣級政府授權(quán)農(nóng)業(yè)主管部門利用農(nóng)村土地確權(quán)資料對本行政區(qū)域內(nèi)的土地統(tǒng)一進行估價，每5年調(diào)整一次，以解決無專業(yè)評估機構(gòu)的問題，以及易形成不同評估機構(gòu)之間的評估金額相差較大，使金融機構(gòu)難以確定貸款金額的問題。

2.2 推動相關(guān)法律的修訂完善 只有理順土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的政策支撐和法律邏輯，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押才能得到可持續(xù)的法律保障?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”的一款中，建議增加“可向金融部門抵押，可向社會拍賣”的規(guī)定。對《中華人民共和國擔(dān)保法》和《中華人民共和國物權(quán)法》中不得抵押的條款進行刪除，使各部法律之間的規(guī)定相互配套，使金融機構(gòu)的合法權(quán)益得到法律保障。

建議在《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第48條“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準”的規(guī)定明確定義為初次發(fā)包適用，而承包后的承包權(quán)可自由流轉(zhuǎn)，不再需經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議通過。2.3 簡化貸款手續(xù) 相關(guān)部門可以通過采用全縣統(tǒng)一評估并建立評估數(shù)據(jù)查詢系統(tǒng)等措施來減少農(nóng)戶的評估程序；通過應(yīng)用農(nóng)村土地確權(quán)資料建立農(nóng)村土地承包權(quán)證統(tǒng)一查詢系統(tǒng)來確定土地權(quán)屬有無糾紛；通過規(guī)范化文件來確定可抵押范圍，以免除出具發(fā)包方同意抵押、處置證明等手續(xù)。只有在確保貸款抵押有效的前提下，最大限度地簡化手續(xù)，才能使農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款這一惠農(nóng)項目發(fā)揮作用。