共同治理是章程時代大學(xué)內(nèi)部治理的有效途徑

章春杰

(鹽城師范學(xué)院 黨委辦公室 院長辦公室，江蘇 鹽城 224007)

目前，高校管理中往往存在管理與服務(wù)職責(zé)不清、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力界限模糊等諸多問題，高校辦學(xué)的活力、動力和合力不足?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中關(guān)于大學(xué)章程建設(shè)明確指出：“各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校?！薄皩W(xué)校要建立完善符合法律規(guī)定、體現(xiàn)自身特色的學(xué)校章程和制度?！痹谶@樣的背景下，大學(xué)首先要建立具有自身特色的大學(xué)章程，強化共同治理意識，積極推進內(nèi)部治理改革，著力構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度，最終達到活化機制、激發(fā)潛能、提高效益的辦學(xué)目標。

一、共同治理的內(nèi)涵

近年來，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，治理問題越來越受到人們的關(guān)注和重視。當前，在民主意識逐步增強和以人民為中心發(fā)展思想深入人心的形勢下，大學(xué)的內(nèi)部管理中，發(fā)揚民主、廣開言路，問計于民，充分聽取不同人群的意見建議，已經(jīng)成為科學(xué)決策、民主決策的重要環(huán)節(jié)，共同治理理念已逐步成為一種共識，成為大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者的辦學(xué)理念和自覺遵行的行為方式。

共同治理(shared governance)，作為一種不同于單邊治理的模式，它原本是一個外來概念，“源于1966年美國教授協(xié)會(AAUP)、美國教育委員會(ACE)與美國大學(xué)和學(xué)院董事會協(xié)會(AGB)聯(lián)合發(fā)布的《學(xué)院與大學(xué)治理聲明》”[1]。半個多世紀以來，共同治理理論在質(zhì)疑、爭論和批評中不斷發(fā)展壯大，已經(jīng)成為美國大學(xué)悠久的歷史傳統(tǒng)和鮮明的辦學(xué)特色。共同治理理論的核心精神是決策過程中注重參與面的廣泛性和平衡各相關(guān)者的利益，對其內(nèi)涵還可以作以下延伸理解：

一是范圍的界定上，既可以就廣大師生員工關(guān)注的普遍問題，也可以就某方面單一的問題，廣泛征求意見建議。在廣大師生員工普遍關(guān)心的問題上，如學(xué)校的頂層設(shè)計、發(fā)展規(guī)劃方略、黨代會確定的目標任務(wù)等，可以讓每位師生發(fā)出自己的聲音，說出自己的想法。在廣大師生員工關(guān)心某方面單一的問題上，如教學(xué)系統(tǒng)、科研系統(tǒng)、學(xué)工系統(tǒng)、后勤系統(tǒng)等方面，可以征求特定人群的意見，以便提高意見征求工作的針對性和實效性。

二是目標的導(dǎo)向上，要注重意見征求工作的持續(xù)性、廣泛性和協(xié)商性，合理兼顧各個利益群體的正當訴求，做到“異中求和”、求同存異，找到解決問題的最大“公約數(shù)”，最終達成利益一致的方案，畫好謀劃學(xué)校發(fā)展的“最大同心圓”。值得強調(diào)的是，大學(xué)作為知識分子匯聚之地，廣大師生員工思想活躍、民主意識強，每一項涉及師生切身利益的政策出臺，都需要通過幾上幾下征求意見建議的民主渠道，廣泛匯聚智慧、凝聚共識，最終達到鞏固和擴大團結(jié)的目的。

三是方式的選擇上，要以信任為前提，參與管理的各個利益群體應(yīng)該建立良好的互相信任關(guān)系，以真心誠意相見，坦率無私地表達意見。作為大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者和管理者，絕不能將征求意見變成簡單的“函來函往”，意見箱也形同虛設(shè)，沒有人日常管理維護，甚至為了應(yīng)付把意見箱擺到了人煙稀少、不顯眼的地方，使得意見箱不能發(fā)揮應(yīng)有作用。事實上，真正求得一些有用有效的意見，需要以互信真誠為基礎(chǔ)，放下架子，擺正位置，樹立真聽意見、真改問題、真正回應(yīng)民聲的態(tài)度，對各種“挑刺”不避諱。只有帶著誠意去征求意見，才能聽到基層一線師生員工的真心話、征求到實實在在的意見。

共同治理對于章程時代大學(xué)進行內(nèi)部治理改革具有重要意義?！按髮W(xué)是一個價值、主體、利益及關(guān)系多元的組織，理性、開放、自由、協(xié)調(diào)無疑應(yīng)該是其基本的‘組織性格’。顯然，權(quán)力的單極化并不符合這一組織特性”[2]?？梢?，“共同治理理念對官僚化色彩濃厚的中國大學(xué)治理來說，具有重要的借鑒價值”[3]，是大學(xué)回歸學(xué)術(shù)本位、去行政化的一劑良藥。在建立現(xiàn)代大學(xué)制度、完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的進程中，需要在共同治理視野下調(diào)動廣大師生員工的積極性，引導(dǎo)師生發(fā)出聲音、參與決策，使共同治理成為大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者和管理者、廣大師生員工的共識，從而更好地凝聚辦學(xué)合力，促進教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

二、推進大學(xué)內(nèi)部治理改革的良法基礎(chǔ)

王安石在《周公》中指出：“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治?！绷挤ㄊ巧浦蔚那疤?，為善治奠定基礎(chǔ)。大學(xué)能夠善治的前提，必須要有良法，否則依法治校、依法治教、依法治學(xué)就是空談，不可能落到實處。新中國成立以來經(jīng)過70年的發(fā)展，具有我國特色的教育法律體系已初步形成。第一層級是以全國人大及其常委會通過的基本教育法律，主要有《教師法》(1993年)、《教育法》(1995年)、《職業(yè)教育法》(1996年)、《高等教育法》(1998年)等；第二層級是教育法規(guī)，包括國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)和地方人大發(fā)布的地方性法規(guī)、自治條例、單行條例，主要有《學(xué)位條例暫行實施辦法》(1981年)、《普通高校設(shè)置暫行條例》(1986年)等；第三個層級是政府規(guī)章，包括國務(wù)院教育行政部門頒布的規(guī)章和地方政府規(guī)章，主要有《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》(2014年)等。三個層級的法律法規(guī)規(guī)章，是大學(xué)治校理教的良法基礎(chǔ)，基本實現(xiàn)了我國教育事業(yè)各個領(lǐng)域的有法可依，有效推動了依法治校的進程和學(xué)校治理體系、治理能力的現(xiàn)代化。

大學(xué)善治既需要有外部的上位良法，也需要有內(nèi)部的下位良法，二者缺一不可。三個層級的法律法規(guī)規(guī)章，奠定了外部的上位良法基礎(chǔ)，也使得大學(xué)制定內(nèi)部的下位良法成為一種可能。從當前來講，大學(xué)的內(nèi)部良法就是大學(xué)章程。按照教育部要求，2015年年底前，基本完成了全國所有高校章程制定和核準，實現(xiàn)“一校一章程”。目前，中國大學(xué)已經(jīng)進入了章程時代，這是大學(xué)實現(xiàn)依法治校、建立現(xiàn)代大學(xué)制度的需要和必經(jīng)之路，也是助推我國從高等教育大國到高等教育強國轉(zhuǎn)變、參與世界高等教育合作與競爭的現(xiàn)實要求。

大學(xué)章程作為大學(xué)內(nèi)部的“法律總綱”，擁有憲法般的效力，為大學(xué)的自主辦學(xué)提供了法律規(guī)范?！巴椒ú蛔阋宰孕小?；“徒善不足以自立”，法律的生命力在于實踐。但從大學(xué)章程實施情況來看，實際效果卻不盡如人意。一是對大學(xué)章程的重要性認識不足，部分大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者、管理者對章程缺乏足夠重視，存在權(quán)力慣性思維。二是大學(xué)章程宣傳力度不足，章程的公開度和透明度比較低，廣大師生員工不能做到應(yīng)知應(yīng)會，不能全面把握章程的主要內(nèi)容，直接影響了后續(xù)章程的實施效果。三是大學(xué)章程實施的配套機制不完善、監(jiān)督機制不成熟，沒有形成大學(xué)章程實施的聯(lián)動合力。在章程時代，如何更好地實施大學(xué)章程將成為一個無法回避的課題，尤其治理理念引入大學(xué)，這對大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者提出了更高的要求，因為章程時代的大學(xué)治理為依章而行的治理，大學(xué)治理的過程就是章程實施的過程。換而言之，推進大學(xué)內(nèi)部治理改革還必須保障大學(xué)章程的有效遵循和實施，否則大學(xué)章程就失去了意義和生命力。大學(xué)章程只有得到有效實施，大學(xué)才能依靠章程推進內(nèi)部治理改革，才可能依良法達到善治，才能讓依法治校由夢想變?yōu)楝F(xiàn)實。

為保障智慧交通管理系統(tǒng)的安全性、穩(wěn)定性、可靠性，建立和實施的網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全、系統(tǒng)應(yīng)用安全等的安全防范和保障體系.

三、推進大學(xué)內(nèi)部治理改革的對策

完善、改革學(xué)校內(nèi)部治理，既是我們面臨的一個時代命題，也是一項艱巨的歷史任務(wù)。研究制定大學(xué)章程不是最終目的，而是要通過章程的有效實施，更好地推進大學(xué)內(nèi)部治理改革，提升辦學(xué)治校的能力和水平，進而提升大學(xué)的核心競爭力。在推進大學(xué)內(nèi)部治理改革的進程中，需要運用共同治理思維，讓廣大師生員工參與決策，挖掘師生的創(chuàng)造潛能和創(chuàng)新思維，從而提升大學(xué)治理效能。

1.轉(zhuǎn)變觀念，形成大學(xué)內(nèi)部治理改革理念

觀念是行動的先導(dǎo)。沒有觀念上的轉(zhuǎn)變，就沒有行動上的突破。運用共同治理理念推進大學(xué)內(nèi)部治理改革，必須首先解決觀念問題。只有在觀念上有所解放，行動才能有所創(chuàng)新。作為大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者、管理者應(yīng)該樹立緊緊依靠廣大師生辦學(xué)的思想，凡是涉及重大事項和重要議題，事先要充分征求領(lǐng)導(dǎo)班子和廣大師生員工的意見，經(jīng)過集體充分討論后再作決策，不能獨斷專權(quán)、一意孤行。對于涉及到學(xué)校長遠發(fā)展的規(guī)劃和重大決策，需要發(fā)揮教職工代表大會作用，匯聚廣大師生員工的智慧和力量，避免決策失誤而造成重大損失。

“個體是構(gòu)成組織的單位，也是組織存在和發(fā)展的根本力量”[4]。在社會組織變革過程中，每個成員的態(tài)度和行動都影響著組織變革的成效。大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者和管理者須尊重教學(xué)、科研、管理、服務(wù)一線的首創(chuàng)精神，增強基層內(nèi)生動力和工作主動性，激發(fā)一線師生員工干事創(chuàng)業(yè)的活力。與此同時，廣大師生員工應(yīng)該樹立共榮俱榮的“雙贏”思想，對于學(xué)校事業(yè)發(fā)展不能置身度外，要把個人的發(fā)展與學(xué)校的目標結(jié)合起來，積極支持、投身于學(xué)校的內(nèi)部治理改革，在改革中勇?lián)?zé)任、貢獻力量。

在大學(xué)改革發(fā)展中，大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者、管理者和廣大師生員工如“鳥之兩翼”與“車之雙輪”。大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者和管理者的每一項決策和部署，最終需要廣大師生員工去貫徹和落實，否則大學(xué)內(nèi)部治理改革無處生根。作為大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者和管理者應(yīng)該認識到共同治理需要發(fā)揮每一位師生員工的作用，賦予知識分子更多的話語權(quán)，使大學(xué)內(nèi)部治理改革的過程成為集思廣益、凝聚共識的過程。廣大師生員工應(yīng)該積極參與到大學(xué)的各項事務(wù)中來，在學(xué)術(shù)委員會、咨詢委員會等學(xué)術(shù)組織或者機構(gòu)中充分發(fā)揮作用。

2.平衡訴求，激發(fā)大學(xué)內(nèi)部治理改革活力

共同治理理論強調(diào)大學(xué)黨委書記、校長、中層干部和教師、學(xué)生與大學(xué)之間是一種影響互動的關(guān)系，他們之間是一個利益共同體。大學(xué)的每一項決策與每一位師生員工的利益息息相關(guān)，直接影響其工作態(tài)度和熱情。因此，運用共同治理理論推進大學(xué)內(nèi)部治理改革，需要平衡各利益相關(guān)者的權(quán)益，最大可能利益最大化，調(diào)動其工作積極性，以形成強大的改革動力。

第一，正確處理大學(xué)與政府、社會的關(guān)系。當前，政府正進一步以簡政放權(quán)為核心推進職能轉(zhuǎn)變，重點從行政干預(yù)向宏觀管理和服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃山墶Ｔ谡c大學(xué)各自職能職責(zé)明確的前提下，大學(xué)更應(yīng)在政府宏觀管理范圍內(nèi)，通過改革內(nèi)部治理方式和結(jié)構(gòu)，完善管理體制機制，促進管理重心不斷下移，構(gòu)建突出大學(xué)本質(zhì)的現(xiàn)代大學(xué)制度，推進高等教育回歸常識、回歸本分、回歸初心、回歸夢想的“四個回歸”落到實處，讓二級學(xué)院、科研院所等基層單位充滿活力。同時，要堅持走合作辦學(xué)、開放辦學(xué)之路，重視大學(xué)與企業(yè)、行業(yè)組織和社會團體的聯(lián)系和互動，為大學(xué)發(fā)展注入新的動力和活力，推動大學(xué)更好適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要。

第二，正確處理黨委領(lǐng)導(dǎo)與校長負責(zé)的關(guān)系?！包h委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制是黨對高校領(lǐng)導(dǎo)的根本制度”[5]，但在實踐中如何貫徹這一制度，科學(xué)地劃分黨委和行政的權(quán)限，做到各司其職，一直困擾著一些大學(xué)。對此，大學(xué)黨委應(yīng)該做到統(tǒng)攬全局，“抓好大事，管好干部，加強黨的建設(shè)和思想政治工作”[6]；校長應(yīng)該做到在黨委領(lǐng)導(dǎo)下全面負責(zé)教學(xué)、科研、行政管理工作，真正讓領(lǐng)導(dǎo)的擔(dān)當責(zé)任、負責(zé)的參與領(lǐng)導(dǎo)，形成黨政協(xié)調(diào)配合、相互支持的工作局面。

第三，正確處理行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系。行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的博弈與制衡，一直是高等教育改革的熱點課題。大學(xué)作為一個學(xué)術(shù)組織，從它誕生之日起，學(xué)術(shù)性就成為大學(xué)的鮮明特征。同時，大學(xué)作為知識分子匯聚的社會組織，需要通過高效、科學(xué)的行政手段來提升自己的治理水平。針對當前大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力界限模糊、交織混亂的現(xiàn)狀，大學(xué)應(yīng)該認清兩種權(quán)力的差異，厘清各自的職責(zé)權(quán)限，“使行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力不能相互之間出現(xiàn)越位、錯位或失位”[7]的現(xiàn)象，避免互相越俎代庖，重點在去行政化的背景下建立學(xué)術(shù)委員會，規(guī)范委員組成，堅持教授治學(xué)，尊重學(xué)術(shù)權(quán)力，充分發(fā)揮、彰顯學(xué)術(shù)權(quán)力在學(xué)術(shù)決策和管理中的重要作用。

第四，正確處理大學(xué)與師生的關(guān)系。教師是辦學(xué)之本。建設(shè)一支結(jié)構(gòu)合理、業(yè)務(wù)精良、品德高尚的師資隊伍是辦好大學(xué)的關(guān)鍵所在。學(xué)生是人才培養(yǎng)的根本，在大學(xué)中占有絕對的人數(shù)優(yōu)勢。教師和學(xué)生是大學(xué)辦學(xué)的主體，他們有權(quán)利對大學(xué)管理發(fā)表看法。推進大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革，一方面，需要師生參與到民主管理中，通過發(fā)揮教職工代表大會、學(xué)生代表大會等群眾團體的作用，讓廣大師生享有更多的建議權(quán)、表達權(quán)和知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，以便維護自身的正當權(quán)益。另一方面，大學(xué)應(yīng)該關(guān)心師生的學(xué)習(xí)、生活和工作情況，讓改革發(fā)展成果惠及到每位師生，建立共享機制，使教師安居樂業(yè)、學(xué)生安心求學(xué)。

3.完善制度，強化大學(xué)內(nèi)部治理改革保障

在現(xiàn)代大學(xué)治理體系中，內(nèi)部管理效能的提升離不開完善的組織制度，因為完善的組織制度能為大學(xué)各項權(quán)力的正常運行提供可靠、穩(wěn)定的規(guī)范。建設(shè)大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者和管理者、師生員工認同的組織制度，是推進現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的必然要求。因此，需要加強制度建設(shè)來保障內(nèi)部治理改革。

第一，要制定大學(xué)章程實施的制度。大學(xué)章程是大學(xué)“憲法”，不可能面面俱到，在條款及其內(nèi)容上基本屬于“簡約型”和“條目化”?？梢?，圍繞大學(xué)章程實施，需要出臺相關(guān)一系列的配套政策，以保證大學(xué)章程落地生根、真正發(fā)揮作用。

第二，要完善各類議事規(guī)則。重點是完善黨委常委會、書記辦公會、校長辦公會、黨政聯(lián)席會議等議事規(guī)則，明確決策范圍、決策程序，規(guī)范決策行為。

第三，要推進規(guī)章制度“廢、改、立”工作。完善黨群類、教學(xué)類、科研類、學(xué)生類、后勤類等各類制度，強化制度設(shè)計的針對性、操作性、指導(dǎo)性和時效性，讓大學(xué)內(nèi)部治理改革真正有法可依。

四、結(jié)語

改革與創(chuàng)新大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是高等教育適應(yīng)社會發(fā)展的歷史必然，亟需在實踐層面進行探索。共同治理的理論基礎(chǔ)是利益相關(guān)者理論，它重視發(fā)揮組織中每個成員的作用。大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者和管理者作為推進大學(xué)內(nèi)部治理改革的主導(dǎo)性力量，應(yīng)該依法依規(guī)推進改革，建立黨政協(xié)同配合、師生積極參與的溝通機制，結(jié)合班子成員專業(yè)特長合理分工，帶領(lǐng)師生員工改革內(nèi)部治理的重點領(lǐng)域、重點部位與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不斷規(guī)范政治權(quán)力、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的運行。廣大師生員工作為大學(xué)內(nèi)部治理改革的主體性力量，應(yīng)該以主人翁的精神和態(tài)度，積極投身大學(xué)改革發(fā)展實踐之中，在共同治理理念指導(dǎo)下自覺履行崗位職責(zé)和應(yīng)該承擔(dān)的各項義務(wù)，為大學(xué)內(nèi)部治理改革和大學(xué)的善治貢獻力量。唯有這樣，大學(xué)內(nèi)部治理改革之路才能走得更遠，才能越來越寬廣。