我國(guó)秘密偵查制度的立法研究
——基于《刑事訴訟法》再修改的思考

鐘 華

(云南警官學(xué)院，云南·昆明 650223)

秘密偵查是相對(duì)于公開(kāi)偵查而言的，兩者同為偵查措施類型，主要以實(shí)施偵查措施的人員身份和偵查意圖是否暴露于偵查對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)分。所謂秘密偵查，筆者認(rèn)為[注]① 關(guān)于秘密偵查的界定，作者專門(mén)寫(xiě)作了《再論秘密偵查措施的基本內(nèi)涵——基于2012年〈刑事訴訟法〉的思考》一文，載《法治公安建設(shè)研究——云南警察法學(xué)研究會(huì)第二屆學(xué)術(shù)論壇論文集》，故在此不再贅述。是指針對(duì)具有嚴(yán)重社會(huì)危害性、緊迫性的重大犯罪案件，采取公開(kāi)偵查手段難以收集證據(jù)，而由國(guó)家專門(mén)機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，按照法定程序所采取的具有隱秘性、強(qiáng)制性的技術(shù)偵查手段和非技術(shù)偵查手段。我國(guó)刑事訴訟法中規(guī)定的這類帶有高度隱秘性的偵查措施包括：技術(shù)偵查、隱匿身份偵查和控制下交付。

一、秘密偵查制度的立法模式沿革

我國(guó)秘密偵查制度的立法模式可以2012年《刑事訴訟法》修訂為界分兩個(gè)階段：

(一)2012年以前的立法模式

2012年以前，我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的法律來(lái)規(guī)范秘密偵查行為，表現(xiàn)為“分散型”立法模式。有關(guān)實(shí)施秘密偵查措施的規(guī)定散見(jiàn)于各種規(guī)范性法律文件之中。按照時(shí)間順序來(lái)看，這些法律規(guī)定有：

1.部門(mén)規(guī)章。早在1955年黨中央批準(zhǔn)公安部成立技術(shù)偵察局[注]②“技術(shù)偵察”與“技術(shù)偵查”只是使用習(xí)慣上的不同，其含義基本相同，故本文不作區(qū)分。以來(lái)的很長(zhǎng)一段時(shí)間，規(guī)范秘密偵查的法律文件都是以公安部規(guī)章為主。這一時(shí)期，制定下發(fā)的規(guī)范性文件主要有《關(guān)于偵查工作的若干制度的規(guī)定——技術(shù)偵察工作部分》《關(guān)于嚴(yán)格控制使用技術(shù)偵查手段的通知》等[注]③ 鄧立軍.突破與局限——新刑事訴訟法視野下的秘密偵查[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2015.。此后，1978年《刑事偵察工作細(xì)則》和1979年《關(guān)于刑事偵察部門(mén)分管的刑事案件及其立案標(biāo)準(zhǔn)和管理制度的規(guī)定》也對(duì)秘密偵查措施的使用作了規(guī)定。1984年《刑事特情偵查工作細(xì)則》是有關(guān)線人制度的首個(gè)正式文件。該細(xì)則與2001年《刑事特情工作規(guī)定》形成了使用誘惑偵查措施的基本法律規(guī)范。1985年《關(guān)于偵察手段的使用原則和管理辦法的暫行規(guī)定》首次將對(duì)于不同案件、不同偵查對(duì)象使用技術(shù)偵察措施的審批機(jī)關(guān)和審批辦法進(jìn)行了細(xì)化，增強(qiáng)了技術(shù)偵察手段的操作性。2000年《關(guān)于技術(shù)偵察工作的規(guī)定》的制定實(shí)施“是技術(shù)偵察工作朝著法制化方面邁進(jìn)的重要一步”[注]④ 鄧立軍.突破與局限——新刑事訴訟法視野下的秘密偵查[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2015.。該規(guī)定在沿襲既往規(guī)定的基礎(chǔ)上，建立了嚴(yán)格的技術(shù)偵察審批機(jī)制。

2.一般法律。1993年《國(guó)家安全法》和1995年《人民警察法》分別以部門(mén)法的形式正式授權(quán)國(guó)家安全機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)可以采取技術(shù)偵察措施，但是必須“經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)”。當(dāng)時(shí)，出于偵查工作嚴(yán)格保密的需要，兩部法律并未對(duì)技術(shù)偵察措施的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)和批準(zhǔn)程序作出更詳細(xì)的規(guī)定。

3.行政法規(guī)。1994年國(guó)務(wù)院《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》和1997年公安部《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》明確了公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)查處針對(duì)和利用計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)和國(guó)際聯(lián)網(wǎng)計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)的違法犯罪行為。2000年國(guó)務(wù)院《電信條例》規(guī)定，公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)或者人民檢察院有權(quán)依法對(duì)電信內(nèi)容進(jìn)行檢查。該條例2014年修改時(shí)保留了上述規(guī)定。

4.司法解釋。2000年《全國(guó)法院審理毒品犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》明確了“關(guān)于毒品案件中特情引誘犯罪問(wèn)題”的認(rèn)定。之后，2008年《全國(guó)部分法院審理毒品犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》在此基礎(chǔ)上修改完善了“特情介入案件的處理問(wèn)題”，并一度成為司法實(shí)踐中毒品犯罪案件處理誘惑偵查的法律依據(jù)。2010年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部《關(guān)于辦理死刑案件審查判斷證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第35條肯定了偵查機(jī)關(guān)通過(guò)特殊偵查措施所收集證據(jù)的合法性。但學(xué)界認(rèn)為，法律尚未正式將秘密偵查納入規(guī)制，兩院三部的規(guī)定就先作出肯定，有越權(quán)之嫌。當(dāng)然，隨著《刑事訴訟法》2012年修改時(shí)吸收了該規(guī)定的內(nèi)容，這個(gè)問(wèn)題也就不存在了。

(二)2012年以后的立法模式

2012年修訂《刑事訴訟法》時(shí)，對(duì)技術(shù)偵查措施作出了基本法上的確認(rèn)和系統(tǒng)規(guī)定，之后相繼出臺(tái)的一系列規(guī)范性文件更進(jìn)一步增強(qiáng)了技術(shù)偵查措施的實(shí)務(wù)操作性。至此，我國(guó)法律規(guī)制秘密偵查行為形成了“法典+司法解釋+部門(mén)規(guī)章”的“復(fù)合型”立法模式。

1.《刑事訴訟法》。2012年修正后的《刑事訴訟法》專門(mén)新增一節(jié)共5條原則性地規(guī)定：技術(shù)偵查的適用案件和有效期限，隱匿身份偵查的決定機(jī)關(guān)和法律禁止，控制下交付的適用條件和實(shí)施機(jī)關(guān)，以及上述偵查所獲證據(jù)的使用、保密和人身安全保護(hù)等內(nèi)容。2018年《刑事訴訟法》再修改時(shí)，僅對(duì)人民檢察院可以進(jìn)行技術(shù)偵查的刑事案件范圍做了調(diào)整，保留了原有法律中的絕大部分內(nèi)容。

2.《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《檢察院規(guī)則》)。該規(guī)則第九章第十節(jié)規(guī)定：適用技術(shù)偵查措施的案件類型和有效期限，取得證據(jù)的使用、保密和有關(guān)人員的人身保護(hù)等內(nèi)容。配合新出臺(tái)的《監(jiān)察法》和2018年第三次修正《刑事訴訟法》，該規(guī)則中有關(guān)技術(shù)偵查措施的規(guī)定勢(shì)必會(huì)做出相應(yīng)調(diào)整。但值得注意的是，人民檢察院決定采取技術(shù)偵查措施的，仍須交公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。

3.《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《公安機(jī)關(guān)辦案程序》)。該規(guī)定第八章第十節(jié)更詳細(xì)地規(guī)定：技術(shù)偵查措施的案件適用范圍；技術(shù)偵查的具體措施；技術(shù)偵查的適用對(duì)象；技術(shù)偵查措施的批準(zhǔn)級(jí)別和審批程序；實(shí)施技術(shù)偵查的有效期，以及期限延長(zhǎng)和變更手續(xù)；技術(shù)偵查所獲證據(jù)的使用和有關(guān)人員的人身保護(hù)；技術(shù)偵查所獲證據(jù)的保管和保密；隱匿身份偵查的決定權(quán)、實(shí)施主體和禁止性規(guī)定；控制下交付的適用條件和決定權(quán)；通過(guò)隱匿身份偵查和控制下交付取得證據(jù)的使用和有關(guān)人員的人身保護(hù)等內(nèi)容。

4.其他法律。1993年《國(guó)家安全法》是我國(guó)第一部對(duì)技術(shù)偵察作出規(guī)定的法律。后該法第10條被2014年《反間諜法》第12條取代，可以采取技術(shù)偵察措施的案件范圍也從危害國(guó)家安全行為限縮為間諜行為。2012年修訂后的《人民警察法》第16條保留了公安機(jī)關(guān)可以采取技術(shù)偵察措施的規(guī)定。此外，《監(jiān)察法》第28條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查涉嫌重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪，根據(jù)需要，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，可以采取技術(shù)調(diào)查措施，按照規(guī)定交有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行。該條還規(guī)定了，批準(zhǔn)決定應(yīng)當(dāng)明確采取技術(shù)調(diào)查措施的種類和適用對(duì)象，技術(shù)調(diào)查措施的有效期、延長(zhǎng)有效期和措施的解除等內(nèi)容。對(duì)比《刑事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，筆者以為，此處的“技術(shù)調(diào)查措施”相當(dāng)于“技術(shù)偵查措施”。只是因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)依法有權(quán)對(duì)公職人員進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查和處置，并辦理職務(wù)違法犯罪案件，為了與監(jiān)察機(jī)關(guān)的犯罪案件調(diào)查權(quán)相一致，故使用了“技術(shù)調(diào)查措施”的措辭。該條中的“有關(guān)機(jī)關(guān)”就是“公安機(jī)關(guān)”。隨著監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)部分刑事案件立案管轄權(quán)的取代，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理重大職務(wù)犯罪案件需要采取技術(shù)調(diào)查措施的，也須交由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。

二、秘密偵查制度的立法意義

(一)法制完備的體現(xiàn)，法治中國(guó)的要求

“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”是法治中國(guó)的目標(biāo)與指引。然而，無(wú)論全體人民尊法、守法，還是司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，都須以有法可依為前提。法制是法治的重要組成部分和前提基礎(chǔ)，它的建立健全是一個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的制度保障。以基本法——《刑事訴訟法》明確秘密偵查措施的授權(quán)和規(guī)制，是秘密偵查制度合法化、規(guī)范化的重要標(biāo)準(zhǔn)[注]盡管有學(xué)者認(rèn)為《國(guó)家安全法》和《人民警察法》是偵查機(jī)關(guān)可以采取技術(shù)偵察措施的法律依據(jù)，但多數(shù)學(xué)者并不贊同這種觀點(diǎn)。。司法解釋和部門(mén)規(guī)章不能替代法律，更不能逾越法律。秘密偵查制度的建立健全是國(guó)家偵查權(quán)、司法權(quán)完善的體現(xiàn)，也是“有法可依”、“科學(xué)立法”的標(biāo)志，最終服務(wù)“法治中國(guó)”的大局。

(二)制約權(quán)力，保障人權(quán)

在刑事案件偵查過(guò)程中，使用高度隱秘性的偵查措施難免會(huì)對(duì)公民的言論自由權(quán)、行動(dòng)自由權(quán)、通訊秘密權(quán)、住宅權(quán)和隱私權(quán)等形成影響。如果不規(guī)范、無(wú)節(jié)制地使用秘密偵查，會(huì)放縱國(guó)家專門(mén)機(jī)關(guān)濫用公權(quán)力，甚至可能因?yàn)槊孛軅刹槭侄问褂貌划?dāng)，而助長(zhǎng)新的犯罪。然而在有的案件中使用秘密偵查手段又是必要的和有效的。事實(shí)上，這是一種公權(quán)力與私權(quán)利的價(jià)值沖突。因此，立法規(guī)制秘密偵查措施，在確立秘密偵查合法性地位的基礎(chǔ)上，一方面，可以限定秘密偵查措施的實(shí)施主體、實(shí)施條件、實(shí)施時(shí)間、實(shí)施程序，防止專門(mén)機(jī)關(guān)權(quán)力濫用；另一方面，可以使公民個(gè)人在以最小犧牲為代價(jià)的基礎(chǔ)上獲得更多的權(quán)利保障和程序公正的機(jī)會(huì)。從而，協(xié)調(diào)兩種價(jià)值之間的沖突。

(三)完善法定刑事偵查措施體系

刑事偵查措施是辦理刑事案件而采取的一系列專門(mén)調(diào)查工作和強(qiáng)制性措施的總稱，其有任意性措施和強(qiáng)制性措施、公開(kāi)措施和秘密措施之分。2012年修訂以前的《刑事訴訟法》中規(guī)定的偵查措施既有任意性偵查措施，又有強(qiáng)制性偵查措施，這些措施都屬于公開(kāi)偵查措施。然而，秘密偵查措施一直在公安實(shí)務(wù)中用于疑難、復(fù)雜、重大案件的偵破，卻游離在法律邊緣。從其他國(guó)家的立法例和國(guó)際公約來(lái)看，秘密偵查措施都已納入了法律規(guī)制的范圍。可見(jiàn)，完善的法定刑事偵查措施體系不能缺少秘密偵查措施，這既是偵查實(shí)務(wù)的需要，也是秘密偵查法治化的必然。于我國(guó)而言，立法規(guī)制秘密偵查措施，既是對(duì)其合法性的確認(rèn)和程序性的規(guī)范，又使得刑事偵查措施的法律規(guī)范，乃至刑事訴訟程序的法律規(guī)范更加科學(xué)和趨于完備。

(四)規(guī)范刑事偵查程序

刑事偵查是一種帶有國(guó)家強(qiáng)制力的司法活動(dòng)，它是一把“雙刃劍”，一方面，按照法定程序進(jìn)行偵查活動(dòng)可以收集證據(jù)，查清案情，抓獲犯罪嫌疑人，制止和預(yù)防犯罪，為順利追訴和公正審判奠定基礎(chǔ)；但另一方面，由于進(jìn)行偵查活動(dòng)必然與當(dāng)事人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利、訴訟權(quán)利產(chǎn)生密切關(guān)聯(lián)，不當(dāng)實(shí)施偵查行為極易導(dǎo)致公民權(quán)利受到侵害，甚至引發(fā)偵查人員涉罪，從而影響訴訟效果和司法公正。如何揚(yáng)長(zhǎng)避短，最大限度地發(fā)揮偵查在刑事犯罪案件中的作用，既懲罰犯罪又保障人權(quán)？規(guī)范性的程序是最佳選擇。依法定程序偵查不僅實(shí)現(xiàn)程序本身給予犯罪嫌疑人、被告人公正地對(duì)待和平等地權(quán)利主張機(jī)會(huì)，而且依法定程序偵查所獲的證據(jù)和查實(shí)的案情是確保實(shí)體審判公正性的前提。實(shí)體公正與程序公正有機(jī)結(jié)合，不偏不廢，才是真正意義上的司法公正。一般的訴訟程序如此，偵查程序亦如此。因此，立法規(guī)制秘密偵查是實(shí)現(xiàn)司法公正不可忽略的重要部分。

(五)有效打擊犯罪，順利完成訴訟任務(wù)

從國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有立法來(lái)看，秘密偵查的適用案件和實(shí)施對(duì)象往往具有特定性。秘密偵查措施作為公開(kāi)偵查措施的有力補(bǔ)充，一般是在使用公開(kāi)偵查措施不能很好奏效，案件偵查不能順利推進(jìn)或破獲的情況下使用。在法律予以秘密偵查正式授權(quán)以前，公安機(jī)關(guān)通過(guò)秘密偵查手段所獲取的材料不能直接作為訴訟證據(jù)使用，只能進(jìn)行轉(zhuǎn)換或者交由法官庭外核實(shí)。這些做法，不僅在證據(jù)的轉(zhuǎn)換過(guò)程中容易出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)增加訴訟成本，從而，削弱證據(jù)的合法性和可靠性，最終影響的是訴訟效果和法律權(quán)威。隨著2012年《刑事訴訟法》對(duì)偵查措施的完善和對(duì)偵查程序的規(guī)范，這些問(wèn)題都迎刃而解了。法律在對(duì)秘密偵查措施進(jìn)行確認(rèn)和規(guī)制的基礎(chǔ)上，規(guī)定通過(guò)秘密偵查取得的材料可以在刑事訴訟中直接作為證據(jù)使用，既避免了因證據(jù)轉(zhuǎn)換帶來(lái)的違法隱患，又增強(qiáng)了偵查機(jī)關(guān)打擊刑事犯罪的能力；既確立了秘密偵查制度的合法化，又為順利完成刑事訴訟任務(wù)提供了保障。

三、秘密偵查制度的立法不足

2012年《刑事訴訟法》對(duì)秘密偵查措施的立法規(guī)制存在一些問(wèn)題，然而在2018年修法時(shí)，這些問(wèn)題仍未予解決：

(一)混淆了三種秘密偵查措施的并列關(guān)系

1.從概念來(lái)看，技術(shù)偵查措施并不能涵蓋隱匿身份偵查和控制下交付?！豆矙C(jī)關(guān)辦案程序》在沿用《刑事訴訟法》中“技術(shù)偵查措施”節(jié)標(biāo)題的基礎(chǔ)上，細(xì)化了技術(shù)偵查措施的概念。這一概念的界定是公安機(jī)關(guān)在長(zhǎng)期使用技術(shù)偵查措施所積累的經(jīng)驗(yàn)和結(jié)合原有規(guī)范性文件的總結(jié)。從中可以看出技術(shù)偵查措施是一種獨(dú)立而特定的偵查手段，其本身并不包括隱匿身份偵查和控制下交付。

2.從條款設(shè)置和內(nèi)容來(lái)看，《刑事訴訟法》順序分別對(duì)技術(shù)偵查、隱匿身份偵查、控制下交付進(jìn)行規(guī)定，體現(xiàn)出三種偵查措施之間的并列關(guān)系。但法律卻將后兩者作為前者的內(nèi)容涵蓋于“技術(shù)偵查措施”標(biāo)題之下，存在邏輯上的錯(cuò)誤。

3.從司法實(shí)務(wù)來(lái)看，實(shí)施技術(shù)偵查會(huì)使用到一些技術(shù)性、操作性很強(qiáng)的偵查手段，這些手段往往需要借助科學(xué)技術(shù)設(shè)備，如：拍照、攝像、監(jiān)聽(tīng)、跟蹤等。隱匿身份偵查和控制下交付在具體實(shí)施時(shí)，某些情況下當(dāng)然可能需要借助一些技術(shù)設(shè)備，但在大多數(shù)情況下是利用人員潛伏和隱蔽來(lái)進(jìn)行偵查活動(dòng)的。故將二者統(tǒng)稱為“技術(shù)”偵查措施，并不準(zhǔn)確。

(二)技術(shù)偵查措施的適用范圍和審批程序存在問(wèn)題

1.技術(shù)偵查措施適用案件的范圍不確定?，F(xiàn)行《刑事訴訟法》第150條對(duì)可以采取技術(shù)偵查措施的刑事案件雖然劃定了范圍，但同時(shí)遺留了“缺口”。何為“其他嚴(yán)重危害社會(huì)的犯罪案件”？何為“嚴(yán)重侵犯公民人身權(quán)利的重大犯罪案件”？這樣的“兜底條款”從立法技術(shù)上看，固然可以查缺補(bǔ)漏，但不免擴(kuò)大了可以采取技術(shù)偵查措施的案件范圍。這樣的設(shè)計(jì)很危險(xiǎn)，因?yàn)椤皣?yán)重”很模糊，“重大”難把握，不僅背離了立法規(guī)制和權(quán)力制約的本意，甚至?xí)绊懗绦虻墓浴?/p>

2.技術(shù)偵查措施審批程序的規(guī)定缺乏可操作性?！缎淌略V訟法》第150條中“嚴(yán)格”的標(biāo)準(zhǔn)是什么？“批準(zhǔn)手續(xù)”如何辦理？誰(shuí)來(lái)審查批準(zhǔn)？法律并未明確?，F(xiàn)行法律法規(guī)中唯一可以作為技術(shù)偵查措施審批程序的法律依據(jù)是《公安機(jī)關(guān)辦案程序》。其中，對(duì)審批權(quán)限、報(bào)請(qǐng)程序、實(shí)施部門(mén)、延長(zhǎng)解除等作了較詳細(xì)的規(guī)定，但總有越俎代庖之嫌。最終，《刑事訴訟法》中缺乏可操作性的規(guī)定，會(huì)形成帶有隱秘性、侵?jǐn)_性的技術(shù)偵查措施只受制于內(nèi)部審批程序的狀況，從而導(dǎo)致技術(shù)偵查措施存在天然缺陷。

3.技術(shù)偵查措施的有效期限過(guò)長(zhǎng)。根據(jù)《刑事訴訟法》第151條規(guī)定，實(shí)施技術(shù)偵查措施的有效期限為3個(gè)月，經(jīng)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)，每次不超過(guò)3個(gè)月，且無(wú)次數(shù)限制。過(guò)長(zhǎng)的期限無(wú)形中將偵查對(duì)象的個(gè)人隱私無(wú)限期置于被監(jiān)控之中，這是對(duì)公民私權(quán)利的嚴(yán)重侵?jǐn)_，也是對(duì)偵查機(jī)關(guān)公權(quán)力的寬放，實(shí)屬不妥。

(三)隱匿身份偵查和控制下交付的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)

在偵破走私犯罪、毒品犯罪、有組織犯罪等案件時(shí)，隱匿身份偵查和控制下交付都是較為常見(jiàn)的偵查措施。《刑事訴訟法》第153條的規(guī)定是對(duì)這兩種偵查措施的正式授權(quán)，但法律對(duì)這兩種偵查措施的審批權(quán)限和審批程序，均未予明確。何為“必要的時(shí)候”？哪一級(jí)“公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”有決定權(quán)？誰(shuí)是實(shí)施偵查的“有關(guān)人員”？這些問(wèn)題都給解讀法律留下了太大的想象空間。

(四)庭外核實(shí)證據(jù)的規(guī)定不盡合理

《刑事訴訟法》第154條對(duì)審判人員可以對(duì)采取秘密偵查措施收集的證據(jù)進(jìn)行庭外核實(shí)之規(guī)定與本法第195條、第198條庭內(nèi)核實(shí)證據(jù)之規(guī)定相沖突。另外，法律規(guī)定“必要的時(shí)候”也是一個(gè)難以確定的標(biāo)準(zhǔn)，最高人民法院對(duì)此也一直未作出進(jìn)一步解釋。法律如此規(guī)定，顯然是考慮到對(duì)案件有關(guān)人員和偵查活動(dòng)的保護(hù)。但是，庭外核實(shí)證據(jù)本身有違程序公正，侵害當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益。故筆者主張，應(yīng)當(dāng)對(duì)庭外核實(shí)證據(jù)作出補(bǔ)充和限制。

(五)缺乏監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制

由于秘密偵查措施具有高度隱秘性和極易產(chǎn)生侵犯性的特點(diǎn)，也為了更好地規(guī)制秘密偵查措施的使用，防止權(quán)力濫用造成對(duì)公民權(quán)利的侵害，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督?jīng)Q不能缺位，不僅如此，還應(yīng)該是全方位的監(jiān)督?，F(xiàn)行《刑事訴訟法》中的偵查監(jiān)督主要是事后監(jiān)督，鑒于秘密偵查措施的特殊性，完善檢察機(jī)關(guān)事前和事中的法律監(jiān)督是亟待解決的問(wèn)題。

另外，《刑事訴訟法》第151條至第153條對(duì)嚴(yán)格適用技術(shù)偵查措施，保障當(dāng)事人合法權(quán)益作出了一些禁止性的規(guī)定。但是，缺少制裁措施。對(duì)于偵查機(jī)關(guān)及其工作人員違反法律規(guī)定，造成公民權(quán)益損害的，是否承擔(dān)法律責(zé)任，承擔(dān)何種法律責(zé)任，公民如何獲得法律救濟(jì)和賠償?shù)鹊龋@些問(wèn)題都應(yīng)在將來(lái)的立法中予以完善。

四、秘密偵查制度的立法完善

新刑事訴訟法對(duì)技術(shù)偵查規(guī)定的特點(diǎn)表現(xiàn)為：主要是授權(quán)性規(guī)定，而非限權(quán)性規(guī)定；是技術(shù)偵查的合法化，而非技術(shù)偵查的法治化；以打擊犯罪為主，以保障人權(quán)為輔[注]李明.秘密偵查法律問(wèn)題研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2016.筆者注：這里的“新刑事訴訟法”是指2012年修訂的刑事訴訟法。。要彌補(bǔ)立法上存在的不足之處，首先應(yīng)對(duì)法律做進(jìn)一步地修改完善，也需要執(zhí)法人員深入理解法治精神和高度重視程序價(jià)值。

(一)修正節(jié)標(biāo)題，明確從屬關(guān)系

首先，從國(guó)內(nèi)學(xué)界研究來(lái)看，多數(shù)偵查學(xué)學(xué)者主張[注]程小白，池進(jìn).偵查學(xué)[M].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2015.莫關(guān)耀，昂鈺.毒品犯罪案件偵查教程[M].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2009.郭曉彬.刑事偵查學(xué)[M].北京：群眾出版社，2002.徐公社.依法偵查問(wèn)題研究[M].北京：群眾出版社，2005.，技術(shù)偵查是秘密偵查的一個(gè)下位概念，其與隱匿身份偵查和控制下交付是并列的多種秘密偵查措施之一。其次，從國(guó)外立法例看來(lái)，我國(guó)偵查實(shí)務(wù)中使用的記錄監(jiān)控、行蹤監(jiān)控、通信監(jiān)控、場(chǎng)所監(jiān)控、隱匿身份偵查和控制下交付，與各國(guó)實(shí)施的隱秘性偵查手段類似，同屬于不公開(kāi)暴露于偵查對(duì)象的秘密偵查措施。再者，結(jié)合前述對(duì)概念和實(shí)務(wù)的分析，筆者主張，將《刑事訴訟法》中的節(jié)標(biāo)題“技術(shù)偵查措施”修正為“秘密偵查措施”，重建三種偵查措施之間的并列關(guān)系。

(二)進(jìn)一步完善技術(shù)偵查措施的法律規(guī)制

1.針對(duì)現(xiàn)行法律中技術(shù)偵查措施過(guò)于粗泛的規(guī)定，《公安機(jī)關(guān)辦案程序》作了進(jìn)一步補(bǔ)充，將“其他嚴(yán)重危害社會(huì)的犯罪案件”限定為：與所舉危害國(guó)家安全、恐怖活動(dòng)、黑社會(huì)性質(zhì)組織、重大毒品犯罪等四類案件的性質(zhì)和嚴(yán)重程度相當(dāng)，“依法可能判處7年以上有期徒刑”的重大犯罪案件。這一規(guī)定很好地體現(xiàn)了適用技術(shù)偵查措施須遵循的“重罪原則”。但筆者認(rèn)為，應(yīng)在《刑事訴訟法》中直接以規(guī)定法定刑下限的方式明確此類案件的“嚴(yán)重”性。

2.針對(duì)技術(shù)偵查措施審批程序存在的問(wèn)題，可以借鑒逮捕措施的“分權(quán)制衡”。我國(guó)刑事訴訟中的逮捕制度有一個(gè)典型特點(diǎn)，就是逮捕的批準(zhǔn)權(quán)、決定權(quán)與逮捕的執(zhí)行權(quán)分別由檢察機(jī)關(guān)、人民法院和公安機(jī)關(guān)行使。這樣的做法在發(fā)揮公檢法三機(jī)關(guān)不同訴訟權(quán)能的基礎(chǔ)上，審慎地對(duì)待逮捕的必要性和逮捕對(duì)象的人身自由權(quán)，并在“兩兩合作”的機(jī)關(guān)之間形成有效監(jiān)督和制約，以確保逮捕措施的正確實(shí)施。由于技術(shù)偵查與偵查對(duì)象的多種人身權(quán)利密切相關(guān)，并具有一定隱秘性和侵?jǐn)_性。因此，建立技術(shù)偵查措施的外部審批機(jī)制可以充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，嚴(yán)格控制技術(shù)偵查措施的使用。結(jié)合現(xiàn)有程序規(guī)定和借鑒逮捕措施的做法，技術(shù)偵查的審批程序可做如下調(diào)整：需要采取技術(shù)偵查措施的，應(yīng)當(dāng)制作呈請(qǐng)采取技術(shù)偵查措施報(bào)告書(shū)，經(jīng)設(shè)區(qū)的市一級(jí)以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后，制作提請(qǐng)批準(zhǔn)技術(shù)偵查書(shū)，并移送市一級(jí)以上人民檢察院審查批準(zhǔn)。人民檢察院批準(zhǔn)采取技術(shù)偵查措施的，將批準(zhǔn)的法律文書(shū)送達(dá)公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)按照規(guī)定辦理手續(xù)后，交由負(fù)責(zé)技術(shù)偵查的部門(mén)執(zhí)行，并將執(zhí)行情況通知人民檢察院。如果人民檢察院或者監(jiān)察機(jī)關(guān)需要采取技術(shù)偵查措施或者技術(shù)調(diào)查措施的，應(yīng)當(dāng)由上一級(jí)人民檢察院或者監(jiān)察機(jī)關(guān)審查決定后，交由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。

3.針對(duì)技術(shù)偵查措施有效期限的問(wèn)題，建議限定最長(zhǎng)期限?？v觀其他國(guó)家的立法例[注]李明.秘密偵查法律問(wèn)題研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2016.鄧立軍.外國(guó)秘密偵查制度[M].北京：法律出版社，2013.，日本的監(jiān)聽(tīng)期限最短，為10日，延長(zhǎng)后總計(jì)不得超過(guò)30日；意大利法律規(guī)定的監(jiān)聽(tīng)一般不得超過(guò)15日；美國(guó)則要求監(jiān)聽(tīng)的期限不得超過(guò)30日；德國(guó)對(duì)監(jiān)視電訊的期限限制在3個(gè)月內(nèi)；法國(guó)電訊截留的期限可達(dá)4個(gè)月。即使是秘密監(jiān)聽(tīng)實(shí)施較長(zhǎng)的德國(guó)和法國(guó)，在沒(méi)有次數(shù)限制的情況下，卻對(duì)延期的審批作了更加嚴(yán)格的規(guī)定。比較而言，我國(guó)關(guān)于技術(shù)偵查期限的法律規(guī)定基本合理，符合案件偵查的需要。但由于現(xiàn)有法律存在放權(quán)和侵權(quán)的隱患，故筆者主張限定技術(shù)偵查措施延長(zhǎng)的次數(shù)或者限定最長(zhǎng)期限。比如，規(guī)定延期不得超過(guò)3次或者直接規(guī)定采取技術(shù)偵查措施最長(zhǎng)不得超過(guò)12個(gè)月。

(三)明確隱匿身份偵查和控制下交付的適用范圍和審批程序

1.關(guān)于適用范圍。隱匿身份偵查，是偵查人員或者公安機(jī)關(guān)指定的其他人員隱藏其原有身份，采取接近偵查對(duì)象或者深入犯罪組織內(nèi)部等方法實(shí)施的偵查措施。因?yàn)閷?duì)偵查對(duì)象的欺騙性較強(qiáng)，侵害性也較大，所以法律對(duì)其案件范圍應(yīng)當(dāng)作出更加嚴(yán)格的限制。隱匿身份偵查只能適用于危害國(guó)家安全或者公共安全的有組織犯罪和無(wú)被害人的重大犯罪案件。這兩類犯罪自身具有較強(qiáng)的封閉性，其犯罪事實(shí)難于被他人發(fā)現(xiàn)，通過(guò)人力滲入可以精準(zhǔn)而又全面查獲犯罪事實(shí)[注]李明.秘密偵查法律問(wèn)題研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2016.。

控制下交付，是偵查機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)走私、販運(yùn)毒品、槍支、假幣等犯罪線索，或者在查獲走私物品、毒品時(shí)，將給付走私物品或毒品等違禁品和財(cái)物的犯罪活動(dòng)置于警方的秘密監(jiān)視控制之下，從中發(fā)現(xiàn)犯罪組織并一舉抓獲犯罪嫌疑人的一種偵查措施。從司法實(shí)踐來(lái)看，這種偵查措施適用的案件范圍是由偵查措施本身的特點(diǎn)決定的。對(duì)于這種偵查措施的適用范圍應(yīng)在法律中直接加以明確，以防任意地?cái)U(kuò)大解釋。

2.關(guān)于審批程序。采取這兩種秘密偵查措施對(duì)于偵查機(jī)關(guān)及其工作人員而言都存在著較大風(fēng)險(xiǎn)?？紤]到偵查的需要，借鑒國(guó)外立法和我國(guó)實(shí)務(wù)的做法，筆者建議，《刑事訴訟法》應(yīng)首先明確審批級(jí)別，此處可以直接吸收《公安機(jī)關(guān)辦案程序》中縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人具有決定權(quán)的規(guī)定；再增加規(guī)定：公安機(jī)關(guān)決定采取這兩種秘密偵查措施的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向同級(jí)人民檢察院備案。

(四)完善秘密偵查所獲證據(jù)的使用和核實(shí)

1.完善非法證據(jù)排除規(guī)則，對(duì)采取秘密偵查措施收集的非法證據(jù)根據(jù)不同情況區(qū)別處理。對(duì)于嚴(yán)重違法的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)一律排除。例如：違反法定程序，嚴(yán)重侵害公民權(quán)利的秘密偵查行為所收集的證據(jù)；事前沒(méi)有經(jīng)過(guò)審批，事后也沒(méi)有得到認(rèn)可的秘密偵查行為所收集的證據(jù)；犯意引誘型秘密偵查行為所收集的證據(jù)；等等。對(duì)于一般違法的證據(jù)，則應(yīng)當(dāng)由法庭根據(jù)秘密偵查行為的違法程度與所偵查犯罪的社會(huì)危害性和是否嚴(yán)重影響司法公正進(jìn)行權(quán)衡，允許補(bǔ)正或者作出合理解釋，再?zèng)Q定是否排除。例如：超出審批范圍的秘密偵查行為所收集的證據(jù)、事前未審批但事后得到認(rèn)可的秘密偵查行為所收集的證據(jù)等。

2.嚴(yán)格限制秘密偵查措施所獲證據(jù)的庭外核實(shí)?？紤]到刑事訴訟程序的公正性對(duì)于實(shí)體公正和被告人權(quán)益的保障意義，對(duì)采取秘密偵查措施所獲的證據(jù)，原則上應(yīng)當(dāng)在法庭審理時(shí)舉證質(zhì)證和辯論。核實(shí)證據(jù)時(shí)，可以采取對(duì)偵查人員的聲像進(jìn)行處理后的同步視頻作證或者由偵查人員的直接指揮者出庭接受質(zhì)詢等方式進(jìn)行。從程序公正的角度出發(fā)，確實(shí)需要進(jìn)行庭外核實(shí)證據(jù)的應(yīng)符合以下條件：一是嚴(yán)重危害國(guó)家安全或者公共安全的重大犯罪；二是如果在庭審中公開(kāi)舉證質(zhì)證會(huì)泄露國(guó)家秘密或者案件信息，從而危及有關(guān)人員的生命安全或者嚴(yán)重影響其他重大刑事案件的偵查；三是即使在庭審中采取不暴露有關(guān)人員身份、技術(shù)方法等保護(hù)措施也難保不會(huì)發(fā)生嚴(yán)重后果。從程序公開(kāi)的角度出發(fā)，一方面，應(yīng)當(dāng)由審判人員在庭外向證據(jù)提供人核實(shí)證據(jù)，將核實(shí)情況和核實(shí)結(jié)果進(jìn)行記錄，存檔備查并注意保密。另一方面，應(yīng)當(dāng)將是否決定庭外核實(shí)證據(jù)、證據(jù)的證明作用、核實(shí)的結(jié)果告知被告人及其辯護(hù)人，當(dāng)然證據(jù)本身的具體內(nèi)容和證據(jù)來(lái)源情況可以不予告知。被告人如果有異議的，可以向法庭申請(qǐng)復(fù)議一次。

(五)建立健全監(jiān)督、救濟(jì)機(jī)制

一項(xiàng)成熟的程序需要有事前批準(zhǔn)，事中監(jiān)督與事后救濟(jì)[注]郭鍇.論我國(guó)技術(shù)偵查的立法完善[J].四川警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，(6).?；谇拔膶?duì)秘密偵查審批程序的討論，立法完善我國(guó)秘密偵查制度還需：

1.健全對(duì)偵查機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)制。司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)一般是通過(guò)審查批捕、審查起訴或者接受當(dāng)事人及其辯護(hù)人、訴訟代理人的申訴、控告等途徑發(fā)現(xiàn)違法行為，糾正違法行為，從而實(shí)現(xiàn)其在偵查階段的法律監(jiān)督職能。然而，上述監(jiān)督都側(cè)重于事后監(jiān)督。為了補(bǔ)全檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督，尤其是對(duì)具有隱秘性和侵犯性的秘密偵查措施的法律監(jiān)督，立法規(guī)定應(yīng)當(dāng)側(cè)重健全檢察機(jī)關(guān)的事前監(jiān)督和事中監(jiān)督。首先，可以通過(guò)前文設(shè)計(jì)的人民檢察院審批和備案機(jī)制，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)秘密偵查措施的事前監(jiān)督。從外部對(duì)使用秘密偵查措施形成有效制約，防止權(quán)力壟斷和權(quán)力濫用。其次，建立秘密偵查措施的中期報(bào)告和不定期檢查制度，彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)對(duì)秘密偵查措施實(shí)施過(guò)程中的法律監(jiān)督。從外部對(duì)使用秘密偵查措施形成事中監(jiān)督，以確保秘密偵查措施使用的合法性和必要性。

2.建立對(duì)當(dāng)事人的法律救濟(jì)機(jī)制。權(quán)利救濟(jì)是法律的功能與價(jià)值，法律救濟(jì)又是權(quán)利救濟(jì)的重要途徑。當(dāng)公民權(quán)利遭受侵害時(shí)，公民有權(quán)獲得法律的充分保護(hù)，并得到一定的賠償或者補(bǔ)償，以修補(bǔ)受損的合法權(quán)益。司法的本質(zhì)就是救濟(jì)，而司法應(yīng)以立法先行。因此，針對(duì)刑事訴訟中具有特殊性的秘密偵查措施，在打擊犯罪兼顧人權(quán)的思想指導(dǎo)下，理應(yīng)建立健全對(duì)當(dāng)事人的法律救濟(jì)機(jī)制。筆者主張，在《刑事訴訟法》第117條中增加規(guī)定：(六)未經(jīng)法定程序?qū)彶榕鷾?zhǔn)采取秘密偵查措施，或者采取秘密偵查措施超過(guò)批準(zhǔn)的措施種類、適用對(duì)象、有效期限的；(七)故意或者過(guò)失造成在秘密偵查過(guò)程中知悉的國(guó)家秘密、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密泄露的；(八)引誘他人產(chǎn)生犯意，并利用其實(shí)施犯罪的。同時(shí)，在本條結(jié)尾處增加有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定：構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

綜上所述，秘密偵查是偵查機(jī)關(guān)查辦刑事犯罪案件時(shí)的一種重要措施，法律上的準(zhǔn)確界定能夠限定其適用范圍和具體措施，法律上的程序規(guī)范能夠保障刑事訴訟的順利進(jìn)行，法律上的正確適用能夠確保偵查措施的實(shí)施效果。因此，秘密偵查措施制度的確立與完善是對(duì)刑事訴訟法律制度，乃至我國(guó)法治體系的進(jìn)一步完善。很遺憾在2018年《刑事訴訟法》再修改中沒(méi)有看到更多有關(guān)秘密偵查措施內(nèi)容的更新，期待在即將出臺(tái)的司法解釋、部門(mén)規(guī)章中作出更細(xì)化、更科學(xué)的法律規(guī)定。從而，逐步推動(dòng)我國(guó)秘密偵查制度的立法完善。