基于河道生態(tài)基流保障的灌區(qū)農(nóng)業(yè)補(bǔ)償機(jī)制研究
——以渭河干流寶雞段為例

張 倩，李懷恩，高志玥,2，成 波，賈斌凱，黨 菲

(1.西安理工大學(xué) 西北旱區(qū)生態(tài)水利工程國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，陜西 西安 710048 2.黃河水利委員會上游水文水資源局，甘肅 蘭州 730000)

近些年來，社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中不合理的水資源利用對水生態(tài)系統(tǒng)健康造成了嚴(yán)重威脅，尤以我國北方地區(qū)突出，枯水期尖銳的水資源矛盾使這一問題更具普遍性，如黃、淮、海、遼四大流域的水污染問題十分突出，江河斷流、湖泊萎縮、水生物種減少、生態(tài)環(huán)境退化等問題日益明顯，淡水生態(tài)系統(tǒng)功能呈現(xiàn)“局部改善，整體退化”的態(tài)勢[1]，究其原因，是未能協(xié)調(diào)好生態(tài)環(huán)境與水資源的相互作用和關(guān)系。要使生態(tài)環(huán)境朝著良性循環(huán)的方向發(fā)展，必須改變當(dāng)前的用水結(jié)構(gòu)，充分合理考慮生態(tài)環(huán)境對水的需求，并適當(dāng)?shù)亟o河流配置一定的生態(tài)基流，使河道在滿足自身需求的前提下再為河道外供水，這對于恢復(fù)和促進(jìn)河流生態(tài)環(huán)境的改善和健康發(fā)展十分重要[2]。渭河流域是我國西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)水資源貧乏、污染嚴(yán)重、多泥沙河流的典型代表。寶雞峽等大型灌區(qū)的引水，嚴(yán)重擠占了渭河寶雞段河道內(nèi)生態(tài)基流，并產(chǎn)生了一系列水生態(tài)環(huán)境問題[3]。

生態(tài)基流作為河道生態(tài)需水的一部分，隨著生態(tài)基流價值定量分析研究的快速發(fā)展，人們漸已認(rèn)識到它的重要性。但在非汛期等水資源短缺條件下，河道來水量有限，生態(tài)基流難以滿足，因此有關(guān)學(xué)者對河道生態(tài)基流保障問題展開了研究。林啟才等[4]根據(jù)渭河干流寶雞段的實(shí)際情況，提出了以農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水、區(qū)域調(diào)水與有效管理和政策相結(jié)合的保障河道生態(tài)基流的具體措施。周洋等[5]構(gòu)建了渭河寶雞段水資源綜合管理模型，通過模型調(diào)控分析得出了保障該河段河道內(nèi)生態(tài)基流的最佳方案。高凡等[3]建立了基于河道生態(tài)基流保障的水資源調(diào)控模型、調(diào)控規(guī)則和調(diào)控方案集，對渭河寶雞段不同水平年不同來水與需水情形下基于河道非汛期生態(tài)基流保障的水資源調(diào)控結(jié)果進(jìn)行了分析。朱磊等[6]建立了渭河關(guān)中段水質(zhì)水量響應(yīng)關(guān)系計算程序，為枯水期生態(tài)基流保障及水質(zhì)改善提供了技術(shù)支持。王宏杰等[7]探討了寶雞峽灌區(qū)用水結(jié)構(gòu)變化對渭河生態(tài)基流的影響狀況，提出了基于生態(tài)基流保障的灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水措施及水資源聯(lián)合調(diào)度方式。在有限的水資源條件下，要保障河道生態(tài)基流，勢必會限制農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活等用水部門的水資源量，特別是農(nóng)業(yè)用水[8]。農(nóng)業(yè)用水作為流域最大的用水戶，主要用于農(nóng)業(yè)灌溉，水量短缺會給灌區(qū)造成一定的損失。生態(tài)補(bǔ)償作為一種新型的環(huán)境管理制度和重要的生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，在協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的各種利益關(guān)系、維護(hù)社會公平等方面效果日益顯著[9]。因此，要在保障河道生態(tài)基流的同時維護(hù)灌區(qū)的利益，進(jìn)行相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償研究很有必要。Qureshi等[10]計算了澳大利亞Murray Basin水資源管理中保障生態(tài)用水造成的農(nóng)業(yè)機(jī)會成本。Sisto[11]計算了保障莫斯科北部RioConchos流域下游Chihuahua沙漠生態(tài)需水的農(nóng)業(yè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。Malano等[12]采用殘差法計算了印度Krishna流域與澳大利亞Murray-Darling流域農(nóng)業(yè)用水短缺造成的經(jīng)濟(jì)損失量。Jones等[13]運(yùn)用隨機(jī)動力過程模型計算了農(nóng)業(yè)灌溉用水轉(zhuǎn)移到生態(tài)用水產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)損失。龐愛萍等[14]運(yùn)用水分生產(chǎn)函數(shù)模型計算了保障黃河口生態(tài)需水造成的山東引黃灌區(qū)的農(nóng)作物損失，確定了對冬小麥、夏玉米種植戶不同等級的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。羅萬云等[15]采用機(jī)會成本法計算了保證塔里木河干流生態(tài)用水而限制種植業(yè)發(fā)展需付出的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

已有研究大多針對的是流域水資源管理中保障生態(tài)需水造成的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)損失和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題，而對補(bǔ)償主客體、補(bǔ)償方式等未能深入探討，同時有關(guān)生態(tài)基流的研究大多集中于概念、計算方法、價值及保障等內(nèi)容，缺乏對河道生態(tài)基流保障造成的傳統(tǒng)用水戶的損失及補(bǔ)償機(jī)制研究。渭河生態(tài)環(huán)境健康對陜西關(guān)中地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要，因此，本文以渭河干流寶雞段河道生態(tài)基流保障引起的農(nóng)業(yè)灌溉用水短缺問題為例，運(yùn)用生態(tài)補(bǔ)償手段科學(xué)協(xié)調(diào)河道生態(tài)基流保障與灌區(qū)之間的利益關(guān)系，建立相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以期推動渭河河道生態(tài)基流保障工作的持續(xù)開展和日益完善，同時為進(jìn)一步做好渭河流域水生態(tài)文明建設(shè)提供支撐。

1 材料與方法

1.1 研究區(qū)概況

渭河是黃河的最大一級支流，發(fā)源于甘肅省渭源縣鳥鼠山，經(jīng)隴東高原、天水盆地、關(guān)中平原，至潼關(guān)港口匯入黃河。其中，寶雞段是渭河由山區(qū)河流轉(zhuǎn)向平原河流的過渡段，屬渭河中游段，西起林家村寶雞峽引渭渠，東至扶眉與楊陵交界，全長224 km。寶雞峽灌區(qū)地處關(guān)中西部，東西長180 km，南北平均寬14 km，分為塬上、塬下兩大灌溉系統(tǒng)。其中，塬上灌區(qū)從寶雞市林家村渠首引渭河水，設(shè)計引水流量50 m3·s-1，灌溉面積12.8萬hm2，該灌區(qū)引水導(dǎo)致渭河干流林家村河段水量減少[16]，造成渭河干流寶雞段河道生態(tài)基流得不到保障，嚴(yán)重制約了地區(qū)河流的健康發(fā)展。

渭河寶雞段的林家村水文站位于寶雞峽灌區(qū)引水灌溉渠首，水文站同時監(jiān)測寶雞峽引水渠流量(寶雞峽渠)和引水后渭河干流流量(林家村三)，所以林家村(三)站的水文數(shù)據(jù)可以直接反映渭河干流寶雞段河道生態(tài)基流的變化情況[17]。

1.2 研究方法

1.2.1 基于河道生態(tài)基流保障的缺水量計算方法 基于生態(tài)基流保障的河道水量，是指現(xiàn)狀引水后河道剩余水量能夠滿足生態(tài)基流調(diào)控值，當(dāng)不能滿足時，應(yīng)對用水部門(農(nóng)業(yè)、工業(yè)、引水式水電站等)減少供水量。在確定各用水部門供水減少量的基礎(chǔ)上，計算基于生態(tài)基流保障的灌區(qū)減少的農(nóng)業(yè)灌溉引水量。在灌區(qū)農(nóng)業(yè)水資源供大于需的情況下，為保障河道生態(tài)基流而減少的這部分引水量并不一定會引起農(nóng)業(yè)損失；供小于需時，減少的這部分引水量一定會引起農(nóng)業(yè)損失。因此，基于生態(tài)基流保障的灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水短缺量(QDAW)一般需要在灌區(qū)供需水量平衡分析的基礎(chǔ)上確定。

以月為單位，計算斷面來水量(W)與已經(jīng)確定的流域下游斷面生態(tài)基流調(diào)控值(WEBF)的差值，不計盈余水量(兩者之差≥0)，將短缺量(差值為負(fù))累加求和取絕對值，即可得到基于生態(tài)基流保障的河道缺水量，即河道生態(tài)基流短缺量；采用德爾菲法確定農(nóng)業(yè)供水減少量的權(quán)重，進(jìn)而確定基于生態(tài)基流保障的灌區(qū)減少的農(nóng)業(yè)灌溉引水量，計算公式為：

WIS=WRS×α×β×k

(1)

式中,WIS為基于生態(tài)基流保障的灌區(qū)減少的農(nóng)業(yè)灌溉引水量(萬m3),WRS為河道生態(tài)基流短缺量(萬m3),α為農(nóng)業(yè)供水減少量的權(quán)重,β為分配給農(nóng)業(yè)灌溉的用水比例；k為灌溉水利用系數(shù)。

根據(jù)WIS值，結(jié)合灌區(qū)供需水量平衡分析，確定基于生態(tài)基流保障的灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水短缺量。

1.2.2 農(nóng)業(yè)損失計算方法 (1)直接經(jīng)濟(jì)損失：農(nóng)業(yè)灌溉用水短缺將直接造成灌區(qū)農(nóng)作物減產(chǎn)，影響地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，農(nóng)戶收入減少，可以根據(jù)流域地區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水效益計算這部分損失。(2)間接社會影響：①社會保障，灌溉用水短缺致使農(nóng)業(yè)不景氣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需勞動力減少，農(nóng)村剩余勞動力增多，加重社會保障負(fù)擔(dān)，可以通過灌溉農(nóng)田與旱地吸納勞動力人數(shù)的差值與這部分就業(yè)人口失業(yè)時需要的最低生活保障費(fèi)用計算這部分影響[18]；②社會穩(wěn)定，灌溉用水短缺造成農(nóng)作物產(chǎn)量和質(zhì)量下降，可能不利于保障地區(qū)或國家的糧食安全，影響社會穩(wěn)定，可以根據(jù)糧食供需價值量差額計算這部分影響，即單方水承擔(dān)的糧食供需價值量差值[19]。計算公式分別為：

LAP=bawuQDAW

(2)

(3)

(4)

VGS=OTG×PAG

(5)

VGD=CU×PU+CR×PR

(6)

式中：LAP為生態(tài)基流保障造成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失(萬元)，ISSE為生態(tài)基流保障造成的社會保障影響(萬元),ISST為生態(tài)基流保障造成的社會穩(wěn)定影響(萬元),bawu為單方水農(nóng)業(yè)灌溉效益(元·m-3)，QDAW為基于生態(tài)基流保障的灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水短缺量(萬m3)，QCIF為農(nóng)田綜合灌溉定額(m3·hm-2)，NALF為灌溉農(nóng)田與旱地相比吸收的農(nóng)業(yè)勞動力差值(人·hm-2·a-1)，SU為城市居民最低社會保障標(biāo)準(zhǔn)(元·人-1·年-1),r為農(nóng)村居民生活消費(fèi)開支與城市居民生活消費(fèi)開支的比值,VGS為地區(qū)糧食供給價值量(萬元·a-1),VGD為地區(qū)糧食需求價值量(萬元·a-1),QAWC為地區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水量(萬m3·a-1),OTG為糧食總產(chǎn)量(萬t),PAG為糧食平均價格(元·kg-1),CU、CR分別為城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民人均糧食消費(fèi)額(元·人-1·a-1),PU、PR分別為城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口(萬人)。

1.2.3 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要包括補(bǔ)償主體與客體、補(bǔ)償額度與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等，本文將結(jié)合后面的實(shí)例計算分析探討。

2 結(jié)果與討論

2.1 基于河道生態(tài)基流保障的缺水量計算

楊濤[20]采用流速法、最小月平均流量法和Tennant法得到渭河寶雞市區(qū)段河道生態(tài)基流量分別為13.99、6.00 m3·s-1和6.97 m3·s-1，經(jīng)過合理性分析，確定渭河寶雞市區(qū)段河道生態(tài)基流量的結(jié)果，即林家村(三)站斷面平均流量應(yīng)達(dá)到6 m3·s-1；徐宗學(xué)等[21]采用Tennant 法計算的30%年平均流量(最佳狀態(tài))的推薦值為8.48 m3·s-1，將其取整(8 m3·s-1)作為林家村(三)站的生態(tài)基流推薦值；2002年《陜西省渭河流域綜合治理規(guī)劃》[22]報告中規(guī)定渭河干流林家村(三)站斷面非汛期(11月～翌年6月)的低限生態(tài)環(huán)境流量應(yīng)不低于10 m3·s-1，故本文將渭河干流寶雞段林家村(三)站斷面河道生態(tài)基流調(diào)控值分別設(shè)定為6、8、10 m3·s-1。同時考慮到非汛期是保障河道生態(tài)基流的關(guān)鍵期，因此，本文只分析計算該時段的基流保障補(bǔ)償問題。

寶雞峽塬上灌區(qū)從林家村渠首大量引水，造成該河段河道生態(tài)基流難以保障，而灌區(qū)引水主要用于農(nóng)業(yè)灌溉和魏家堡水電站發(fā)電，對工業(yè)、生活等影響很小。魏家堡水電站是寶雞峽管理局開發(fā)水能，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培植新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，發(fā)展水利經(jīng)濟(jì)的重要工程[23]。因此，本文假定在該河段河道生態(tài)基流保障中不改變魏家堡水電站的發(fā)電引水量，主要研究其對灌區(qū)農(nóng)業(yè)造成的影響，取α=1，β=1；為便于計算，k均取0.54。根據(jù)1999—2014年林家村(三)站的流量資料，計算不同生態(tài)基流調(diào)控值下的河道生態(tài)基流短缺量和灌區(qū)減少的農(nóng)業(yè)灌溉引水量?？紤]到該灌區(qū)屬于干旱半干旱氣候條件下的水源供水欠缺地區(qū)[24]，存在著嚴(yán)重的農(nóng)田灌溉水量供需矛盾[25]，而非汛期河道生態(tài)基流的保障要求更會加劇灌區(qū)農(nóng)業(yè)水資源供需矛盾，且受現(xiàn)有資料條件限制，因此，本文近似假設(shè)基于生態(tài)基流保障的灌區(qū)減少的農(nóng)業(yè)灌溉引水量即為基于生態(tài)基流保障的灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水短缺量，計算結(jié)果如表1所示。

由表1可知，同一年份，生態(tài)基流調(diào)控值越大，河道生態(tài)基流短缺量越多；同一生態(tài)基流調(diào)控值，河道生態(tài)基流短缺量年際差異較大，分析其原因，是由于斷面來水的年際差異且來水年內(nèi)分配不均；基于生態(tài)基流保障的灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水短缺量隨河道生態(tài)基流短缺量的變化而變化。

2.2 農(nóng)業(yè)損失計算

渭河干流寶雞段主要向?qū)氹u市和咸陽市農(nóng)業(yè)供水，沿用成波[26]計算的渭河干流關(guān)中段各市的單方水農(nóng)業(yè)灌溉效益研究成果，將寶雞市和咸陽市的數(shù)值取平均值，作為渭河干流寶雞段的bawu值；冬小麥和夏玉米是渭河寶雞段的優(yōu)勢作物，由于非汛期保障河道生態(tài)基流主要會對冬小麥的生長造成影響，QCIF取冬小麥的灌溉定額，這也符合國家保障糧食安全的目標(biāo)要求(面積穩(wěn)定和保障功能顯著的糧食作物更適宜作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計算的依據(jù))[14]；根據(jù)《陜西統(tǒng)計年鑒》[27]中農(nóng)業(yè)從業(yè)人員、農(nóng)業(yè)從業(yè)者人均耕地面積等數(shù)據(jù)分析，取NALF為1人·667m-2· a-1；根據(jù)《陜西統(tǒng)計年鑒》[27]中城鎮(zhèn)居民最低生活保障收入數(shù)據(jù)分析，取SU為600元·人-1·a-1；為便于計算，PAG均取2.4元·kg-1；鑒于數(shù)據(jù)的可獲取性，寶雞峽塬上灌區(qū)控制區(qū)域城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的生活消費(fèi)開支均取陜西省的數(shù)據(jù)，則基于河道生態(tài)基流保障的灌區(qū)農(nóng)業(yè)損失計算結(jié)果見表2。

表1 基于河道生態(tài)基流保障的缺水量

注：6 m3·s-1、8 m3·s-1、10 m3·s-1指生態(tài)基流調(diào)控值。下同。

Note：6 m3·s-1, 8 m3·s-1, and 10 m3·s-1refer to the basic flow control value. The same below.

表2 基于河道生態(tài)基流保障的灌區(qū)農(nóng)業(yè)損失/億元

由表2可知，河道生態(tài)基流保障造成的各項(xiàng)損失值差異較大，其受基于生態(tài)基流保障的灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水短缺量和灌區(qū)單方水價值量的綜合影響，分析得到灌區(qū)單方水社會保障價值量最小，單方水農(nóng)業(yè)灌溉效益次之，單方水社會穩(wěn)定價值量最大，且各項(xiàng)價值量呈逐年增長趨勢。

2.3 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

2.3.1 補(bǔ)償主體與客體 主客體的界定是解決“誰補(bǔ)償誰”的問題，根據(jù)各利益相關(guān)方在河道生態(tài)基流保障中的利益關(guān)系和受影響程度，辨識補(bǔ)償主體與客體。①補(bǔ)償主體，按照“誰受益，誰補(bǔ)償”的原則，補(bǔ)償主體即為河道生態(tài)基流得到保障的受益者?？紤]到河流生態(tài)服務(wù)具有明顯的外部性[28]，則河流所涉區(qū)域內(nèi)的整個社會公眾均為基流保障的受益者。而區(qū)域相關(guān)政府作為一定區(qū)域公眾利益的代表并對轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)有不可推卸的責(zé)任[29]，因此，確定河流所涉區(qū)域具有代表性的地方政府為河道生態(tài)基流保障補(bǔ)償?shù)闹黧w。渭河干流寶雞段主要向?qū)氹u市和咸陽市農(nóng)業(yè)供水，參照生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，凡是涉及到不同的行政單元，基本上都需要在上級政府部門的主導(dǎo)和指導(dǎo)下進(jìn)行。因此，該河段河道生態(tài)基流保障補(bǔ)償?shù)闹黧w主要為陜西省政府、寶雞市和咸陽市政府。②補(bǔ)償客體即是指“補(bǔ)償給誰”。水資源短缺地區(qū)的河道來水量有限，無法同時滿足河道生態(tài)基流與當(dāng)?shù)厣a(chǎn)用水的需求。保障河道生態(tài)基流勢必會在一定程度上影響地區(qū)生產(chǎn)用水，進(jìn)而給其帶來一定的損失，對其合理用水的損失進(jìn)行補(bǔ)償是社會發(fā)展的必然要求。因此，確定河道生態(tài)基流保障中的相關(guān)損失方為補(bǔ)償客體，一般包括當(dāng)?shù)氐墓鄥^(qū)管理單位、灌區(qū)農(nóng)戶、渠系上的水電站等。在渭河干流寶雞段河道生態(tài)基流保障中，本文假定不改變魏家堡水電站的發(fā)電引水量，由寶雞峽塬上灌區(qū)減少引水來滿足河道生態(tài)基流的保障要求，灌溉用水短缺造成灌區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失；農(nóng)業(yè)不景氣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需勞動力減少，農(nóng)村剩余勞動力增多；農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量下降，不利于保障地區(qū)的糧食安全；灌區(qū)農(nóng)產(chǎn)品價格因作物減產(chǎn)而產(chǎn)生波動，影響市民的消費(fèi)行為；農(nóng)業(yè)灌溉用水減少，灌區(qū)管理局的水費(fèi)收入必然減少等。農(nóng)產(chǎn)品價格的波動，政府可以進(jìn)行價格調(diào)控，市民也可以選擇替代品；寶雞峽灌區(qū)的農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)偏低，灌區(qū)管理局的水費(fèi)收入損失相比于灌區(qū)農(nóng)戶的損失很小，因此，本文沒有考慮這部分損失，則確定補(bǔ)償客體主要為灌區(qū)農(nóng)戶。另一方面，確保河道一定量的生態(tài)基流是一項(xiàng)客觀的自然需求，灌區(qū)農(nóng)戶自身也有保護(hù)資源與環(huán)境的責(zé)任和義務(wù)，因此，其在接受補(bǔ)償?shù)耐瑫r也應(yīng)承擔(dān)起保障河道生態(tài)基流的責(zé)任。

2.3.2 補(bǔ)償額度與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 本文所說的補(bǔ)償額度指的是補(bǔ)償量，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)指的是單方水的補(bǔ)償量?；诤拥郎鷳B(tài)基流保障的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償體現(xiàn)了水資源短缺條件下，河道生態(tài)基流與農(nóng)業(yè)用水之間存在矛盾時，犧牲部分農(nóng)業(yè)灌溉用水來保護(hù)河流生態(tài)健康。農(nóng)業(yè)灌溉用水短缺限制了灌區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，對農(nóng)戶造成了一定的損失，因此，生態(tài)補(bǔ)償額度應(yīng)能滿足基流保障對其造成的損失值，這樣才能激勵灌區(qū)農(nóng)戶科學(xué)制定合理的灌溉計劃，提高保障河道生態(tài)基流的主動性、積極性；造成灌區(qū)農(nóng)業(yè)損失的根本原因是為了保障河道生態(tài)基流，若按基于河道生態(tài)基流保障的灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水短缺量確定相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將無法滿足河道生態(tài)基流的保障要求，因此，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)得到保障的生態(tài)基流量，即河道生態(tài)基流短缺量來計算。本文根據(jù)河道生態(tài)基流保障造成的灌區(qū)農(nóng)業(yè)總損失確定了相應(yīng)的補(bǔ)償額度和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，計算公式如式(7)，計算結(jié)果見圖1。

(7)

式中,C為補(bǔ)償額度(萬元)；S為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(元· m-3)。

圖1 基于河道生態(tài)基流保障的補(bǔ)償額度和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)Fig.1 Compensation limit and standard based on flow protection for basicecological demand

由圖1可知，補(bǔ)償額度年際差異較大，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨年際變化逐漸增加，取值在3.93～9.94元·m-3之間。本文的生態(tài)補(bǔ)償額度主要是針對河道生態(tài)基流保障引起的，所以單方水的補(bǔ)償額度，即補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也就是河道生態(tài)基流價值。目前，有關(guān)河道生態(tài)基流價值的研究結(jié)果很少，本課題組借鑒生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值法估算了2008年渭河寶雞段河道生態(tài)基流價值為7.12元·m-3[30]，本文計算的2008年的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為7.26元·m-3，與之相接近；徐梅梅等[29]采用機(jī)會成本法、影子工程法和分析綜合法估算了2012年渭河寶雞段河道生態(tài)基流價值分別為5.60、8.14、9.30元·m-3，其中，機(jī)會成本法是根據(jù)經(jīng)濟(jì)效益最大近似代替總效益最大來計算的，反映的是生態(tài)基流的機(jī)會價值；影子工程法是根據(jù)單位庫容的年投入成本作為供水的替代工程來計算的，反映的是生態(tài)基流得不到保障時造成的最低經(jīng)濟(jì)損失；分析綜合法是根據(jù)河道生態(tài)基流所具有的功能來計算的，反映的是生態(tài)基流的生態(tài)服務(wù)功能價值，本文計算得到的2012年的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為9.24元·m-3，與分析綜合法計算得到的河道生態(tài)基流價值相比略??；本文計算的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)平均值為6.76元·m-3，在文獻(xiàn)[30]、[31]計算的河道生態(tài)基流價值范圍內(nèi)，因此該計算結(jié)果具有一定的合理性。

實(shí)際生產(chǎn)中灌區(qū)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)收入與計算的補(bǔ)償額度相比較小，若按該計算結(jié)果實(shí)施補(bǔ)償，不僅會增加補(bǔ)償主體的資金壓力，而且會使農(nóng)戶產(chǎn)生依賴心理，懶于農(nóng)耕生產(chǎn)，只想靠補(bǔ)償獲利。因此，資金補(bǔ)償應(yīng)主要考慮河道生態(tài)基流保障造成的農(nóng)業(yè)直接經(jīng)濟(jì)損失，間接影響及損失可通過其他補(bǔ)償方式來實(shí)現(xiàn)，從而達(dá)到保障河道生態(tài)基流與維護(hù)灌區(qū)農(nóng)戶利益的雙向激勵效果。

2.3.3 補(bǔ)償方式 (1)資金補(bǔ)償，補(bǔ)償額度和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的定量化、貨幣化，為實(shí)施資金補(bǔ)償提供了依據(jù)，但其均為理論計算值，實(shí)踐中往往很難被接受。考慮到通過補(bǔ)償主體與對象雙方“討價還價”達(dá)成協(xié)議的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要比根據(jù)理論價值估算確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更加可行[32]，因此，具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可由灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會代表與地方政府代表博弈和協(xié)商確定。陜西省、寶雞市和咸陽市政府應(yīng)設(shè)專項(xiàng)資金列入財政預(yù)算，共建河道生態(tài)基流保障農(nóng)業(yè)補(bǔ)償金；引導(dǎo)社會公眾參與到河道生態(tài)基流保障補(bǔ)償中并籌集資金。(2)政策補(bǔ)償，寶雞峽灌區(qū)目前的農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)為“糧食作物+經(jīng)濟(jì)作物+其他”，2014年糧食作物播種面積約占總播種面積的77.78%，經(jīng)濟(jì)作物約占3.77%，其他約占18.45%。若在保證地區(qū)糧食消費(fèi)水平和糧食自給率的條件下，通過減少耗水量大、收益低的糧食作物，擴(kuò)大耗水量小、收益高的經(jīng)濟(jì)作物等方式調(diào)整作物種植結(jié)構(gòu)，即可減少灌溉水量，從而有利于保障河道生態(tài)基流。因此，陜西省、寶雞市和咸陽市政府應(yīng)加強(qiáng)對地區(qū)農(nóng)業(yè)的關(guān)注力度，給予灌區(qū)一定的農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策，如采用低息或無息貸款的方式支持農(nóng)業(yè)發(fā)展等，以鼓勵農(nóng)戶在規(guī)劃作物布局時，采取糧改經(jīng)等方式調(diào)整作物種植結(jié)構(gòu)。(3)項(xiàng)目補(bǔ)償，寶雞峽灌區(qū)目前因工程、技術(shù)、管理等原因，渠系水利用系數(shù)和灌溉水利用系數(shù)偏低，水資源利用率不高。若通過加強(qiáng)灌區(qū)各級渠道襯砌力度和田間工程配套速度，提高基本農(nóng)田水利化，提高灌溉水利用率，則在灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水需求一定時，即可減少引水量，從而有利于保障河道生態(tài)基流。因此，陜西省、寶雞市和咸陽市政府應(yīng)調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，將農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)資金納入財政年度預(yù)算，優(yōu)先安排，并鼓勵和吸引民間資本、金融資本投資農(nóng)田水利工程建設(shè)。

短期內(nèi)河道生態(tài)基流保障補(bǔ)償?shù)膶?shí)施應(yīng)以資金、政策和項(xiàng)目補(bǔ)償為主，但這些均為“輸血型”補(bǔ)償方式，不能從根本上解決問題。隨著地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展及渭河生態(tài)環(huán)境狀況的改善，應(yīng)側(cè)重于智力補(bǔ)償?shù)取霸煅汀毖a(bǔ)償方式，如向灌區(qū)培養(yǎng)、輸送各方面的技術(shù)人才和管理人才；開展智力服務(wù)和教育，為農(nóng)戶提供無償技術(shù)咨詢和指導(dǎo)；開展多層次、多形式的勞動職業(yè)技能培訓(xùn)等，使灌區(qū)自身形成造血機(jī)能，這將更有利于河道生態(tài)基流保障工作的持續(xù)開展和日益完善。

3 結(jié) 論

1)根據(jù)非汛期河道生態(tài)基流保障引起的農(nóng)業(yè)灌溉用水短缺量，從直接經(jīng)濟(jì)損失和間接社會影響兩方面定量計算了其對灌區(qū)農(nóng)業(yè)造成的損失，以此作為不同生態(tài)基流調(diào)控值下的生態(tài)補(bǔ)償額度，為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定提供定量依據(jù)。

2)渭河干流寶雞段河道生態(tài)基流保障補(bǔ)償?shù)闹黧w為陜西省政府、寶雞市和咸陽市政府，客體為灌區(qū)農(nóng)戶；基于灌區(qū)農(nóng)業(yè)總損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在3.93～9.94元·m-3之間；提出資金補(bǔ)償、政策補(bǔ)償和項(xiàng)目補(bǔ)償三種補(bǔ)償方式，具體實(shí)踐中可以通過建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金、給予農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策、加大農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)等方式來實(shí)施，以促進(jìn)灌區(qū)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

基于河道生態(tài)基流保障的灌區(qū)農(nóng)業(yè)補(bǔ)償機(jī)制的建立，能夠?yàn)榱饔虻貐^(qū)有限水資源的利用、管理和規(guī)劃提供支持。但本文在計算河道生態(tài)基流保障造成的灌區(qū)農(nóng)業(yè)損失時，沒有考慮相應(yīng)的生態(tài)影響，且生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中對補(bǔ)償資金的分擔(dān)問題未能深入探討，因此，還有待進(jìn)一步研究。