“太平洋重置”：新西蘭外交活動的主軸

田京靈

2019年伊始，新西蘭便展開密集的對外高層訪問，通過一系列援助承諾和發(fā)展合作舉措，進(jìn)一步鞏固與太平洋島國傳統(tǒng)聯(lián)系，力推“太平洋重置（Reset）”政策。新西蘭的太平洋政策到底發(fā)生了怎樣的變化？“重置”意圖何在？又將如何落地？

基于身份認(rèn)同和自身關(guān)切的“再聚焦”

2017年10月，作為議會第二大黨的新西蘭工黨與新西蘭優(yōu)先黨、綠黨經(jīng)過大選后長達(dá)一個月的談判，組建執(zhí)政聯(lián)盟，工黨黨首阿德恩宣誓就任總理。執(zhí)政一年來，工黨聯(lián)合政府秉承“大舉改革而非簡單修補(bǔ)”的原則，在住房、移民、教育等領(lǐng)域力推新政，對外政策也是其改革的重要領(lǐng)域之一。其中，旨在重塑新西蘭在太平洋地區(qū)“主導(dǎo)地位”的“太平洋重置”政策成為新政府在外交領(lǐng)域的最大調(diào)整。2018年2月27日，阿德恩就新西蘭外交政策發(fā)表講話，首次為新政府的太平洋地區(qū)政策定調(diào)。2018年3月1日，新任副總理兼外長彼得斯在澳大利亞羅伊國際政策研究所發(fā)表題為“扭轉(zhuǎn)局勢，擦亮雙眼，重置太平洋”的演講，首次系統(tǒng)闡述了“太平洋重置”政策和新西蘭太平洋外交的五個原則：一是全方位凸顯新西蘭對太平洋地區(qū)的深入認(rèn)識;二是展現(xiàn)基于誠實(shí)、信任、尊重和同理心的友誼;三是涉太平洋地區(qū)的內(nèi)外政策將盡力謀取互利共贏;四是與太平洋伙伴及域外力量達(dá)成共同抱負(fù);五是致力于地區(qū)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，充分發(fā)揮新西蘭的作用?；谝陨显瓌t，新西蘭政府2018年以來幾乎所有的外交活動都體現(xiàn)出了對太平洋地區(qū)的明顯側(cè)重。甚至有學(xué)者提出，縱觀新西蘭近十年對外政策，“太平洋重置”的重要地位或能與“美新防務(wù)關(guān)系轉(zhuǎn)暖”“中新建成全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系”相提并論。

2018年11月18日，亞太經(jīng)合組織（APEC）會議期間，新西蘭總理阿德恩（右二）同日本、澳大利亞、美國與巴布亞新幾內(nèi)亞領(lǐng)導(dǎo)人在巴新首都莫爾茲比港簽署協(xié)議，四國將共同資助巴新電力建設(shè)。

太平洋國家身份是新西蘭國家認(rèn)同的重要支柱。與大多數(shù)后殖民國家不同，新西蘭將白人與毛利人簽署的《懷唐伊條約》作為建國基礎(chǔ)，將該條約簽署之日定為國慶日。盡管19世紀(jì)中后期曠日持久的毛利戰(zhàn)爭導(dǎo)致毛利人人口銳減，當(dāng)前毛利人和太平洋島國裔移民仍在新西蘭社會中處于相對弱勢地位。但因?yàn)椤稇烟埔翖l約》整個進(jìn)程的存在，“民族和解早已位于新西蘭民主文化體系的中心地位”，這在后殖民國家中絕無僅有。上世紀(jì)50年代起，由于對勞動力的需求迅速增加，大量來自太平洋島國的移民來到新西蘭，島裔人口從二戰(zhàn)后的2000人迅速增長。到上世紀(jì)80年代，新西蘭的島裔居民數(shù)已經(jīng)超過了12萬，大多數(shù)來自薩摩亞。90年代，85%的紐埃人、70%的托克勞人和約69%的庫克群島人在新西蘭生活?；跉v史文化方面的緊密聯(lián)系，毛利人對島裔族群融入新西蘭給予了大量幫助，島裔逐漸融入了新西蘭的“雙文化框架”，并成為新西蘭當(dāng)前“多元文化社會”的重要組成部分。

新西蘭政府始終將太平洋地區(qū)作為內(nèi)外政策的核心區(qū)域。新西蘭前總理馬爾登曾表示，“新西蘭的外交政策如果沒有太平洋地區(qū)，就只剩下貿(mào)易了”。太平洋地區(qū)對于新西蘭而言，除了身份認(rèn)同聯(lián)系之外，也是國家安全的依托、周邊環(huán)境的根基和國際影響力的首要舞臺。新西蘭地理位置特殊，距歷史上主要的國際熱點(diǎn)動蕩地區(qū)較遠(yuǎn)，受到大洋這個天然屏障的保護(hù)。但隨著技術(shù)進(jìn)步和全球化進(jìn)程的推進(jìn)，新西蘭也逐漸面臨有組織犯罪、毒品、恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)金融犯罪、航空與邊境安全等跨境安全挑戰(zhàn)。太平洋地區(qū)能否保持和平與穩(wěn)定，無疑將對新西蘭國家安全構(gòu)成重大影響。因此，新西蘭除負(fù)責(zé)少數(shù)島國的安全防衛(wèi)之外，也積極致力于維護(hù)整個南太平洋地區(qū)的安全穩(wěn)定。

與澳大利亞放眼亞太、發(fā)揮中等強(qiáng)國影響力不同，太平洋地區(qū)是新西蘭發(fā)揮影響力的主要舞臺。新西蘭重視并肯定太平洋地區(qū)組織的發(fā)展和作用，新總理幾乎出席了每屆太平洋島國論壇，注重在地區(qū)組織中發(fā)揮重要影響力;也注重在氣候變化、防災(zāi)減災(zāi)、地區(qū)無核化、阻止非法捕鯨等太平洋島國核心關(guān)切議題上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力。太平洋地區(qū)是新西蘭投入最多的地區(qū)，每年超過60%的對外援助投向太平洋島國地區(qū)，涉及基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全等各領(lǐng)域。太平洋島國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，結(jié)構(gòu)失衡，脆弱性凸顯，自然災(zāi)害的抵御力和恢復(fù)力較低，長期以來，外國援助是大多數(shù)島國的主要經(jīng)濟(jì)來源。因此“太平洋重置”政策將“共享繁榮”作為重要目標(biāo)之一，希望通過加大投入力度，幫助太平洋島國改善財(cái)政狀況，提升生活水平，實(shí)現(xiàn)地區(qū)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長。

借整體合力“重置”太平洋地區(qū)秩序

近年來，新西蘭對原有地區(qū)平衡可能被打破頗感擔(dān)憂，深感力有不逮。一方面，如太平洋島國論壇秘書長梅格·泰勒所言，“受地區(qū)參與者增多、全球力量變化、發(fā)展進(jìn)程遇阻等一系列內(nèi)外因素影響，南太地緣政治和發(fā)展環(huán)境正發(fā)生深刻變革?！痹趥鹘y(tǒng)主導(dǎo)國擔(dān)憂上升，域外大國競相涌入的情形下，南太島國的外交、安全理念也在不斷發(fā)生變化，地區(qū)抱負(fù)也隨之上升。隨著近年來經(jīng)濟(jì)漸有起色，部分島國開始謀求內(nèi)生發(fā)展動力，對前殖民宗主國和地區(qū)大國態(tài)度漸漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙蕾嚺c叛逆”并存，在大國博弈中謹(jǐn)慎平衡、左右逢源。因此，新西蘭希望通過“重置”來轉(zhuǎn)變太平洋島國對新西蘭的看法，盡力穩(wěn)固此前的交往基礎(chǔ)，努力保持新西蘭影響力，逐漸轉(zhuǎn)變交往模式，從后殖民國轉(zhuǎn)變?yōu)槌墒斓恼魏桶l(fā)展伙伴。

“太平洋重置”幾乎成為新西蘭一年多來外交活動的主軸。整體來看，新西蘭采取“自轉(zhuǎn)+公轉(zhuǎn)”策略雙管齊下：即一方面不斷升級對太平洋地區(qū)各領(lǐng)域經(jīng)營力度，另一方面廣邀“志同道合”者“里應(yīng)外合”。

一是力度全面升級。外交方面，2018年12月4日，新西蘭外交部宣布“在太平洋島國和東京、北京、布魯塞爾、紐約新設(shè)14個外交和發(fā)展援助職位，以保障‘太平洋重置順利開展”。發(fā)展援助方面，新西蘭在原有基礎(chǔ)上大幅提升了對太平洋地區(qū)的發(fā)展援助規(guī)模：最新財(cái)政預(yù)算案顯示，新西蘭未來四年將新增援助資金達(dá)7.14億新元（約5億美元）。2018年，新西蘭在傳統(tǒng)援助領(lǐng)域之外，還陸續(xù)宣布將投入1000萬新元支持太平洋媒體發(fā)展，未來四年將提供1350萬新元支持“太平洋園藝文化和農(nóng)業(yè)市場準(zhǔn)入”項(xiàng)目，促進(jìn)太平洋島國產(chǎn)品出口等。2018年11月，外長彼得斯宣布“重置”計(jì)劃提速，新增1000萬新元“太平洋賦能資金”支持正式援助項(xiàng)目之外的文化體育外交等活動。安全上，新西蘭在2018年國防戰(zhàn)略政策聲明中宣布，新西蘭將購買四架P-8s海上巡邏機(jī)，維護(hù)地區(qū)安全。在氣候變化方面，總理阿德恩在紐約宣布新西蘭將在未來四年內(nèi)將全球氣候變化融資承諾金額提升至3億新元。

二是與美、日、澳等合作增多。在“重置”政策框架下，新西蘭大大加強(qiáng)了與傳統(tǒng)合作伙伴在太平洋事務(wù)上的合作力度。2018年3月，外長彼得斯訪澳期間坦言，“這是1945年以來澳新兩國在太平洋合作最緊要的時刻”。彼得斯在出席日本與太平洋島國峰會期間向日本首相安倍晉三提出期待在“重置”背景下與日本加強(qiáng)太平洋合作。2018年11月，美日澳新四國簽署協(xié)定，將共同資助巴布亞新幾內(nèi)亞電力建設(shè)、共同致力于太平洋地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)通信建設(shè)等。12月，彼得斯赴美訪問，與美副總統(tǒng)彭斯、國務(wù)卿蓬佩奧會談，并在喬治敦大學(xué)發(fā)表《太平洋伙伴關(guān)系》主旨演講，強(qiáng)調(diào)共同的價值觀和民主傳統(tǒng)，呼吁與美國加強(qiáng)在太平洋地區(qū)合作。彼得斯表示，在地區(qū)挑戰(zhàn)和不確定性增加的情況下，新西蘭“毫不遮掩地請求美國更多參與”太平洋事務(wù)，尤其是在南太平洋地區(qū)“尋求美國的更多支持”。此外，新西蘭希望與美國、澳大利亞、日本、英國、法國等在太平洋地區(qū)有傳統(tǒng)和歷史聯(lián)系的國家加強(qiáng)合作，維護(hù)地區(qū)民主和“基于規(guī)則的秩序”穩(wěn)定。

中國則被新西蘭視為“新參與者”，新西蘭表示將在有效、透明、可持續(xù)等條件下與中國合作。作為首個與中國簽署“一帶一路”合作協(xié)議的發(fā)達(dá)國家，新西蘭的太平洋“重置”可能還需要更多地體現(xiàn)出如何與中國合作的思考。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院東南亞與大洋洲研究所助理研究員）