黨政問責(zé)制復(fù)出機(jī)制的規(guī)范化問題新探

曾明生，曾立偉

（1.江西省社會科學(xué)院法學(xué)研究所，江西 南昌 330077；2.中央司法警官學(xué)院，河北 保定 071000）

中共中央在2014年、2019年均修訂了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（以下簡稱 《選拔任用條例》），又于2016年在原來《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》（以下簡稱 《問責(zé)暫行規(guī)定》）的基礎(chǔ)上，頒發(fā)了《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（以下簡稱 《問責(zé)條例》），這為全面從嚴(yán)治黨再添利器。而且，2018年3月我國通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》，也涉及對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督問責(zé)的相關(guān)規(guī)定。如此積極地加強(qiáng)黨政問責(zé)制度的規(guī)范化建設(shè)意義重大。十八屆中央紀(jì)律檢查委員會向黨的十九大的工作報告顯示，2014年以來至十九大之前，全國已問責(zé)6.5萬余名黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。十九大以后到2018年底又查處中管干部77名。［1］據(jù)此可見，近些年來我國黨政問責(zé)的力度加強(qiáng)，問責(zé)的制度化和規(guī)范化建設(shè)取得重大進(jìn)展。通常認(rèn)為，黨政問責(zé)制，是法定問責(zé)主體依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律對失職失責(zé)或者濫用權(quán)力的黨組織、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行責(zé)任追究的制度規(guī)范，而行政問責(zé)制是其中的重要組成部分。黨政問責(zé)制的建設(shè)和完善不僅要重視其中問責(zé)機(jī)制的建設(shè)和完善，也要重視其中補(bǔ)充性的復(fù)出機(jī)制的建設(shè)和完善。迄今為止，理論界對其中復(fù)出機(jī)制的深入研究仍然很少，進(jìn)一步探究黨政問責(zé)制復(fù)出機(jī)制的具體規(guī)范化問題具有重要的理論價值和現(xiàn)實(shí)意義。本文擬從黨政問責(zé)制復(fù)出機(jī)制失范的現(xiàn)狀、原因和規(guī)范化路徑等幾方面展開討論，以期拋磚引玉。

一、黨政問責(zé)制復(fù)出機(jī)制失范的現(xiàn)狀

我國黨政問責(zé)制復(fù)出機(jī)制的諸多失范現(xiàn)象，可以分為程序性失范和實(shí)質(zhì)性失范兩個方面。

（一）黨政問責(zé)制復(fù)出機(jī)制中的程序性失范

1.免職適用上存在缺憾

“免職”具有雙重屬性，它既是正常任免程序，也是一種追責(zé)措施。但是，在2014年《選拔任用條例》修訂新增“因問責(zé)免職”的情形以及對其中復(fù)出時間作出進(jìn)一步限制之前，實(shí)踐中 “問責(zé)-免職-快速復(fù)出”已淪為一些地方應(yīng)付輿論的一種“公關(guān)策略”。［2］對此“相關(guān)部門不是不知道自己違規(guī)”，對于“相關(guān)規(guī)定其實(shí)幾乎是常識”，因此這種問題既不在于免職含義本身的界定不當(dāng)，也不在于某些官員認(rèn)識上的錯誤，而是在于免職的雙重屬性往往被“別有用心”的官員利用了，鉆了程序的空子。有鑒于此，與其說這種免職的問題是一種實(shí)質(zhì)性問題，［3］（P71）不如說它是一種對免職適用的程序?yàn)E用問題更為準(zhǔn)確。

近些年來，黨內(nèi)法規(guī)中逐漸重視對免職作為“問責(zé)方式”這一特定含義的使用。對此，有學(xué)者存在異議，認(rèn)為繼續(xù)將具有雙重性質(zhì)的“免職”衍生為實(shí)際問責(zé)官員的“懲罰”形式，難免會加劇問責(zé)流于形式的風(fēng)險。［4］（P130）我們認(rèn)為，該觀點(diǎn)值得商榷。因?yàn)?008年《中央紀(jì)委、中央組織部關(guān)于在查處違犯黨紀(jì)案件中規(guī)范和加強(qiáng)組織處理工作的意見（試行）》（以下簡稱《組織處理意見》）第二條規(guī)定：“依據(jù)本條第（二）項(xiàng)的規(guī)定給予組織處理的干部，一年內(nèi)不得在黨內(nèi)提升職務(wù)和向黨外組織推薦擔(dān)任與其原任職務(wù)相當(dāng)或者高于其原任職務(wù)的黨外職務(wù)，并不得評優(yōu)評先、給予獎勵。”并且在此基礎(chǔ)上，前述2014年修訂的《選拔任用條例》中對于“因問責(zé)被免職”的情形又新增了更為嚴(yán)格的復(fù)出時限規(guī)定。自此，被問責(zé)免職的官員，一年內(nèi)不安排職務(wù)，兩年內(nèi)不得升職。在此語境下，“因問責(zé)被免職”當(dāng)然區(qū)別于作為正常職務(wù)變動程序適用的免職。此外，2019年新修訂的 《選拔任用條例》，又增加“不適宜擔(dān)任現(xiàn)職應(yīng)當(dāng)免職”“因違紀(jì)違法應(yīng)當(dāng)免職”等情形。

從當(dāng)前日益加強(qiáng)黨規(guī)體系建設(shè)趨勢來看，隨著對免職等組織處理措施涉及復(fù)出限制的進(jìn)一步細(xì)化，免職作為“問責(zé)方式”的適用也將逐步納入有序的軌道。因此，當(dāng)下并不需要大刀闊斧地“重新界定免職所具有的人事性質(zhì)”［3］（P71）或者革除“免職”的雙重屬性。但是，對“免職”組織處理措施適用的有關(guān)原因性的和區(qū)分性的程序規(guī)定，亟需完善。

2.復(fù)出時間存在失范

2010年修訂的《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》（以下簡稱《廉政規(guī)定》）第二十七條規(guī)定：“受到降職處理的，兩年內(nèi)不得提升職務(wù)。”照此規(guī)定，受到“降職”處理兩年之后，則有可能官復(fù)原職。另外，原2014年修訂的《選拔任用條例》第五十九條，如今已被2019年新修訂的《選拔任用條例》第五十六條所取代。其中規(guī)定：“引咎辭職、責(zé)令辭職和因問責(zé)被免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不安排領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，兩年內(nèi)不得擔(dān)任高于原任職務(wù)層次的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。同時受到黨紀(jì)政務(wù)處分的，按照影響期長的規(guī)定執(zhí)行?！?018年《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱《紀(jì)律處分條例》）第十一條規(guī)定：“黨員受到撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分，……二年內(nèi)不得在黨內(nèi)擔(dān)任和向黨外組織推薦擔(dān)任與其原任職務(wù)相當(dāng)或者高于其原任職務(wù)的職務(wù)?！倍?，根據(jù)新修訂的《公務(wù)員法》，“公務(wù)員在受處分期間不得晉升職務(wù)和級別”，受“撤職”處分的期間為“二十四個月”，解除“撤職”處分的，不視為官復(fù)原職。因此，依據(jù)最新規(guī)定，受到“免職”的組織處理、“撤銷黨內(nèi)職務(wù)”的紀(jì)律處分、“撤職”的行政處分等問責(zé)的，復(fù)出也要在一年或二年以后。但問題是，“免職”的組織處理、“撤銷黨內(nèi)職務(wù)”的紀(jì)律處分、“撤職”的行政處分這三者在處罰上不能等同于“降職”措施，而它們對應(yīng)的“官復(fù)原職”最低復(fù)出時限標(biāo)準(zhǔn)卻均為兩年。如此導(dǎo)致了嚴(yán)苛程度不同的追責(zé)方式，卻適用了同一梯度的復(fù)職或升職限制標(biāo)準(zhǔn)的問題。如何體現(xiàn)出三者與“降職”之間的合理差別，這是一個亟待解決的問題。

3.復(fù)出程序透明度低

許多被問責(zé)官員的復(fù)出“悄悄”進(jìn)行，復(fù)出過程和結(jié)果可能在極小范圍內(nèi)公示，社會公眾對一些被問責(zé)官員的復(fù)出并不知情。這與建設(shè)陽光政府的要求是有差距的。更值得注意的是，某些曾經(jīng)被問責(zé)的官員不當(dāng)復(fù)出的事實(shí)披露往往來自媒體的報道，而非因有任免權(quán)限的機(jī)關(guān)對官員的復(fù)出進(jìn)行公示而監(jiān)督的結(jié)果。如果官員復(fù)出的過程不能公開透明，公眾很難及時有效地對其復(fù)出的程序行使監(jiān)督權(quán)，也不利于有效回應(yīng)公眾對黨政問責(zé)制復(fù)出機(jī)制中公正性和公信度的期盼。在2002年、2014年和2019年的《選拔任用條例》中均有關(guān)于“實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部任職前公示制度”的規(guī)定，但問題在于規(guī)定只對公示時間作出了 “不得少于五個工作日”的具體要求，對于公示范圍僅有“在一定范圍”的模糊規(guī)定，而至于公示方式尚無明確的依據(jù)。另外，雖然在《問責(zé)條例》中有關(guān)于“建立健全問責(zé)典型問題通報曝光制度”的規(guī)定，但也只是大致要求“一般應(yīng)當(dāng)向社會公開”。換言之，在現(xiàn)有規(guī)定中，公示的方式仍不明確，而公示的范圍也有待進(jìn)一步明晰。

（二）黨政問責(zé)制復(fù)出機(jī)制中的實(shí)質(zhì)性失范

其實(shí)質(zhì)性的失范，主要表現(xiàn)在復(fù)出主體條件的限定問題和復(fù)出時擔(dān)任的職務(wù)職級標(biāo)準(zhǔn)問題等兩方面。

1.復(fù)出主體的界定規(guī)范尚不完善

我國目前的官員問責(zé)制度，并未注重對“行政問責(zé)”和“黨政問責(zé)”進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，它們在一定程度上處于交叉混用狀態(tài)。被免職或去職的“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”，既包括部分原來具有公務(wù)員身份和參照公務(wù)員管理的擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員，也包括部分原來在國有事業(yè)單位、國有企業(yè)中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員等。而復(fù)出任職的主體只能是其中的一部分而非其全部。其中只有部分被問責(zé)官員有權(quán)利復(fù)出，也只有更少的一部分才能真正復(fù)出任職。因?yàn)橛械谋幻饴毣蛉ヂ毢?，被禁止?fù)出?，F(xiàn)有的關(guān)于官員復(fù)出的實(shí)質(zhì)性條件的規(guī)定較為分散和簡略，通常散見于黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的某些條款之中。例如，《問責(zé)暫行規(guī)定》第十條第三款中的“可以根據(jù)工作需要以及本人一貫表現(xiàn)、特長等情況，……酌情安排適當(dāng)崗位”；又如《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》第十一條中“對德才表現(xiàn)和工作實(shí)績突出，因工作需要且經(jīng)考察符合任職條件的，可以提拔任職”；再如《公務(wù)員法》第四十五條第二款中“特別優(yōu)秀的或者工作特殊需要的，可以按照規(guī)定破格或者越級晉升”等內(nèi)容。但是，這些規(guī)定比較籠統(tǒng)，難以把握。這在一定程度上導(dǎo)致復(fù)出主體的權(quán)利仍有不明。

除了上述正面規(guī)定的實(shí)質(zhì)性條件外，還有一些反面的禁止性規(guī)定。禁止復(fù)出的規(guī)定也需完善。例如，根據(jù)《公務(wù)員法》第二十六條的規(guī)定，因犯罪受過刑事處罰、被開除中國共產(chǎn)黨黨籍、被開除公職的原公務(wù)員、被依法列為失信聯(lián)合懲戒對象或者有法律規(guī)定不得錄用為公務(wù)員的其他情形的，不得錄用為公務(wù)員。但其中除了被開除黨籍的情形之外，仍沒有涉及黨內(nèi)法規(guī)中的其他特別禁止性規(guī)定，這可能存有缺漏。

2.復(fù)出時的職務(wù)限制和職級標(biāo)準(zhǔn)仍較模糊

在當(dāng)前我國被問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制中，仍沒有對因不同責(zé)任被問責(zé)的官員在復(fù)出時可以擔(dān)任的職務(wù)、職級而制定具體規(guī)定。缺乏如此復(fù)出的限制規(guī)定和審核依據(jù)，如何保證那些實(shí)際中難當(dāng)其任的官員不再復(fù)出擔(dān)任類似職務(wù)或官復(fù)原職？那樣一來，問責(zé)有時難免等同于變相“帶薪休假”。官員失職的責(zé)任得不到有效追究，更不能保證缺乏工作能力的官員不再出現(xiàn)相同的失職行為。換言之，現(xiàn)有的復(fù)出機(jī)制沒有把去職原因與復(fù)出條件結(jié)合起來，沒有把去職官員責(zé)任性質(zhì)與復(fù)出后允許其擔(dān)任的職務(wù)、職級標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來，沒有把黨和國家事業(yè)需要與復(fù)出官員的能力水平更加緊密地結(jié)合起來。如此容易導(dǎo)致在我國黨政問責(zé)制的運(yùn)行中，發(fā)生選擇性問責(zé)，產(chǎn)生較大隨意性，使問責(zé)后的復(fù)出機(jī)制在一定程度上失去規(guī)范。

二、黨政問責(zé)制復(fù)出機(jī)制失范的原因分析

對于我國黨政問責(zé)制復(fù)出機(jī)制失范的成因，學(xué)界眾說紛紜，目前大致有以下幾種代表性的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，復(fù)出機(jī)制失范的原因主要在于法律制度不健全、傳統(tǒng)“官本位”吏治文化的影響、缺乏有效的社會監(jiān)督、對實(shí)行問責(zé)制的目的理解存在偏差等四個方面。［5］（P124-125）另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，缺乏一套可操作性的、明確的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)來定性和定量分析行政過錯的主客觀原因，替而代之的是原則性的規(guī)定。因當(dāng)前問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)停留于模糊的原則性規(guī)定，復(fù)出程序存在空白，故而產(chǎn)生很大的隨意性，使得部分被問責(zé)官員非正常復(fù)出有了開“綠色通道”的可能。［6］也有觀點(diǎn)認(rèn)為，復(fù)出機(jī)制的失范除了有法律制度和官本位思想方面的原因，還在于對違規(guī)用人的懲處力度不夠。又有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國現(xiàn)有的問責(zé)法律制度對官員“免職”的責(zé)任定位不明確，導(dǎo)致免職被衍生為問責(zé)的手段。［4］（P134）

應(yīng)當(dāng)說，前述幾種觀點(diǎn)均有一定的合理性。但是對于“免職衍生為問責(zé)手段”這一觀點(diǎn)，它仍停滯在這樣一個“守舊”的階段：用靜態(tài)的目光審視“免職”的二重性。而這恰恰轉(zhuǎn)移了應(yīng)有的視線——忽視了免職適用程序存在的漏洞——適用組織處理“免職”措施時，有必要在有關(guān)決定文件和復(fù)出公示中明確免職的原因及性質(zhì)。

基于上述觀點(diǎn)，分析當(dāng)前黨政問責(zé)制復(fù)出機(jī)制失范的原因，離不開以下幾方面的追本溯源。

其一，復(fù)出機(jī)制缺乏充分的公開透明和公眾監(jiān)督，是我國黨政問責(zé)制發(fā)展過程中，在一定程度上黨政問責(zé)主體“同體問責(zé)”固化的產(chǎn)物。雖然黨和國家正大力推進(jìn)法治政府建設(shè)，但是，在我國當(dāng)前的黨政問責(zé)體制中，問責(zé)主體“同體問責(zé)與異體問責(zé)相結(jié)合”的發(fā)展仍有很長的路要走。換言之，有關(guān)規(guī)定對程序公正的強(qiáng)調(diào)不足，沒有把程序公開透明和公眾監(jiān)督放在較高的位階。現(xiàn)有規(guī)定沒有具體明確把哪些公眾和哪一級大眾傳媒作為復(fù)出決定的參與者和監(jiān)督主體納入復(fù)出機(jī)制之中，要想實(shí)現(xiàn)黨政問責(zé)制復(fù)出機(jī)制中的問責(zé)主體 “同體問責(zé)與異體問責(zé)高度結(jié)合”尚有漏洞，無具體規(guī)范可依。

其二，復(fù)出機(jī)制規(guī)范化程度仍處于較低水平，這主要是我國黨政問責(zé)制規(guī)范化進(jìn)程中立法滯后的體現(xiàn)。目前，無論是黨內(nèi)法規(guī)，還是《公務(wù)員法》對被問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制的規(guī)定均存一定空白，依據(jù)的條款相對分散，標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)，導(dǎo)致被問責(zé)官員的復(fù)出缺乏全方位的規(guī)范化依據(jù)。雖然在黨內(nèi)法規(guī)體系中已有對黨政問責(zé)制的原則性、方向性的規(guī)定，但是這種原則性的規(guī)定在實(shí)施過程中存在較大的隨意性。因此，在黨內(nèi)法規(guī)中還要通過制定更為具體的程序和細(xì)則來進(jìn)一步加以規(guī)范。同時，在我國有關(guān)國家公職人員問責(zé)的法律制度中，也亟待健全完善復(fù)出機(jī)制層面上較為全面、更加具體的法律規(guī)定。

其三，“免職”適用存在失范問題的直接原因，很大程度上是因?yàn)樵趩栘?zé)實(shí)踐中對組織處理 “免職”措施的適用存在程序上的漏洞。當(dāng)前對規(guī)范“免職”適用這一問題上，有關(guān)方面仍未引起足夠的重視，尚未出臺規(guī)定要求對因問責(zé)而適用 “免職”措施時進(jìn)行必要的第二屬性標(biāo)注，明示該“免職”適用的是組織處理措施，而非正常職務(wù)變動。同時，由于我國有關(guān)法律法規(guī)對“免職”的各種規(guī)定十分模糊，涉及的條文較為分散，缺乏系統(tǒng)的匯總，這也客觀上增加了問責(zé)中對“免職”規(guī)范適用的難度。

其四，復(fù)出主體的界定有失規(guī)范的原因，與我國黨政問責(zé)制發(fā)展中主體多元化的實(shí)際構(gòu)成、文化傳統(tǒng)以及理論研究等因素有關(guān)。我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的人員構(gòu)成遠(yuǎn)比英美等西方國家“行政編制”下的人員構(gòu)成更為多元化，但是，伴隨“責(zé)任政府”理念而生的“行政問責(zé)”概念，卻是由西方引入中國的。這意味著，有必要基于中國制度和國情建立健全中國特色的官員問責(zé)制度，而這也成為了廣義“政府”語境下，中國“行政問責(zé)”能夠發(fā)展為“黨政問責(zé)”的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。目前，對行政編制以外主體進(jìn)行規(guī)范的主要方式，仍依賴于制定專門辦法或參照適用某類規(guī)定，且多散見于若干文件中，統(tǒng)一度不夠。反觀之，這也是我國黨政問責(zé)制發(fā)展中，階段性問題的必然顯露，難免存在復(fù)出主體界定未完全統(tǒng)一的問題。另外，一些規(guī)定過于概括或有所缺漏，這也與當(dāng)前理論研究不夠深入，以及現(xiàn)有理論成果對有關(guān)問責(zé)的立法、執(zhí)法和執(zhí)紀(jì)的實(shí)踐指導(dǎo)乏力等問題密不可分。

三、黨政問責(zé)制復(fù)出機(jī)制的規(guī)范化路徑

對于黨政問責(zé)制復(fù)出機(jī)制的規(guī)范化路徑，學(xué)界已有一些代表性觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，要建立健全統(tǒng)一的被問責(zé)官員復(fù)出的規(guī)則體系，要強(qiáng)化動態(tài)管理機(jī)制，完善被問責(zé)官員復(fù)出中的異體參與機(jī)制，構(gòu)建并強(qiáng)化行政責(zé)任的內(nèi)在驅(qū)動機(jī)制等。［7］（P17-18）也有學(xué)者認(rèn)為，在目前復(fù)出機(jī)制中“實(shí)績突出”“符合提拔任用條件”等復(fù)出標(biāo)準(zhǔn)難以細(xì)化的情況下，設(shè)置公眾參與的程序或可在相當(dāng)程度上彌補(bǔ)這一缺憾。［8］（P95）又有學(xué)者主張，解決官員復(fù)出機(jī)制的失范問題，要在理論上研究其復(fù)出的法律原則、公務(wù)員的分類管理制度，同時要完善復(fù)出機(jī)制的制度設(shè)計(jì)，其中包括明確復(fù)出時限條件和復(fù)出程序，保證復(fù)出程序公開透明，加強(qiáng)復(fù)出考核監(jiān)督等。［9］（P55）還有學(xué)者主張，被問責(zé)官員的合理復(fù)出機(jī)制要完善并嚴(yán)格執(zhí)行系統(tǒng)的制度安排，更要改革相關(guān)的體制機(jī)制。［10］（P114）另有學(xué)者認(rèn)為，要明確被問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制的基本原則，構(gòu)建扁平化的問責(zé)系統(tǒng)，完善被問責(zé)官員的復(fù)出條件，建立官員復(fù)出回應(yīng)機(jī)制，建全官員復(fù)出的考核監(jiān)督程序。［11］（P150-151）

誠然，上述觀點(diǎn)有一定的合理性。但是，其中一些建設(shè)性的觀點(diǎn)還不精細(xì)，尚缺乏具體的制度設(shè)計(jì)?？紤]到依規(guī)治黨與依法治國的統(tǒng)一性，對于黨政問責(zé)制復(fù)出機(jī)制規(guī)范化的路徑選擇，有必要分別從完善黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系兩方面來進(jìn)行更為科學(xué)和細(xì)致的制度構(gòu)建。

（一）加快完善有關(guān)問責(zé)的黨內(nèi)法規(guī)體系

1.調(diào)高受到組織處理、紀(jì)律處分被免去職務(wù)的復(fù)出時限門檻

為了解決降職和免職適用同一梯度的時限標(biāo)準(zhǔn)這一現(xiàn)有矛盾，同時也為了落實(shí)嚴(yán)肅問責(zé)，更好實(shí)現(xiàn)責(zé)任承擔(dān)，建議對《紀(jì)律處分條例》第十一條、《選拔任用條例》第五十六條和《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》第二十五條中有關(guān)復(fù)出時限的“最低門檻”，統(tǒng)一調(diào)高為“兩年內(nèi)不安排領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，三年內(nèi)不得擔(dān)任與其原任職務(wù)相當(dāng)或者高于其原任職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，但法律有特別規(guī)定的除外”。從而使之通常高于2010年《廉政規(guī)定》對降職規(guī)定的“兩年內(nèi)不得提升職務(wù)”的標(biāo)準(zhǔn)，這種差別規(guī)定更能體現(xiàn)處罰的輕重。同時建議對《紀(jì)律處分條例》第十二條中受到留黨察看處分的黨員干部的復(fù)出時限，也由“二年”調(diào)整為“三至五年”。

2.依據(jù)責(zé)任性質(zhì)和后果及其責(zé)后表現(xiàn)確定有差別的限制復(fù)出條件

在有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的修改中，建議補(bǔ)充細(xì)化復(fù)出的時間、職級和例外條件以及完善公示制度等相關(guān)規(guī)定。

第一，依據(jù)責(zé)任主次、責(zé)任性質(zhì)、責(zé)后表現(xiàn)和從嚴(yán)治黨等因素，細(xì)化復(fù)出的時間限制和職級限制。對于被追究重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、過失責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部，三年內(nèi)不得擔(dān)任高于原任職務(wù)層次的職務(wù)；對于被追究主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部，四年內(nèi)不得擔(dān)任高于原任職務(wù)層次的職務(wù)；對于被追究故意責(zé)任、政治責(zé)任的，五年內(nèi)不得擔(dān)任高于原任職務(wù)層次的職務(wù)。同時涉及追究上述兩個以上責(zé)任予以黨紀(jì)政紀(jì)處分的，按照影響期長的執(zhí)行。對于其中問責(zé)前五年內(nèi)實(shí)績特別突出，責(zé)后表現(xiàn)符合提拔要求的，可以縮短對復(fù)出時限的適用，但最低時限不得少于三年；責(zé)后表現(xiàn)已符合破格提拔要求，根據(jù)上級黨委集體批準(zhǔn)決定給予其縮短復(fù)出時限，經(jīng)復(fù)出決定依法依規(guī)公示后結(jié)果不影響復(fù)出的，可以破格復(fù)出。但是對于其中構(gòu)成犯罪的或者開除公職等不宜擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，依據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定禁止復(fù)出。其理由是，對承擔(dān)輕重不同責(zé)任的追究，不應(yīng)當(dāng)適用同一梯度的復(fù)出時限標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)罰當(dāng)其責(zé)，根據(jù)其在損害中起到的作用大小而設(shè)定相應(yīng)的限制標(biāo)準(zhǔn)。如領(lǐng)導(dǎo)班子的主要負(fù)責(zé)人和直接主管的班子成員負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，相比負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的參與決策和工作的班子成員在事故中起到的作用和影響更大，所以在復(fù)出時受到的限制也要相應(yīng)地更為嚴(yán)格。嚴(yán)格制定限制標(biāo)準(zhǔn)的同時也要注意體現(xiàn)“治病救人”的問責(zé)工作原則，對于符合破格復(fù)出條件的被問責(zé)官員，可以給予其復(fù)出機(jī)會，但必須依法依規(guī)從嚴(yán)掌握。另外，建議對于《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》和《問責(zé)暫行規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)中的不同時限規(guī)定，作出相應(yīng)的調(diào)整以增強(qiáng)其中的協(xié)調(diào)性。

第二，依據(jù)責(zé)任性質(zhì)完善復(fù)出的職級限制。應(yīng)把被免職官員受追究的責(zé)任性質(zhì)條件與 《問責(zé)暫行規(guī)定》中的“工作需要以及本人一貫表現(xiàn)、特長等情況”“上一級黨委組織部門意見”條件相結(jié)合，共同確定復(fù)出的職務(wù)職級。對于“組織調(diào)整和組織處理”中涉及免去職務(wù)問責(zé)方式的，這里可以探討補(bǔ)充更為細(xì)致的針對職級的限制性復(fù)出規(guī)定。對此，依據(jù)前述建議統(tǒng)一調(diào)高為“兩年內(nèi)不安排領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，三年內(nèi)不得擔(dān)任與其原任職務(wù)相當(dāng)或者高于其原任職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，但法律有特別規(guī)定的除外”。那么，三年復(fù)出限制期滿后，是否得以正常提拔任用，尚需進(jìn)一步明晰標(biāo)準(zhǔn)：對于此前五年內(nèi)實(shí)績突出，責(zé)后表現(xiàn)符合提拔要求的，可以允許其復(fù)出擔(dān)任與原職務(wù)層級相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；責(zé)后表現(xiàn)符合破格提拔要求的，根據(jù)上級黨委集體批準(zhǔn)決定，經(jīng)復(fù)出決定依法依規(guī)公示后結(jié)果不影響復(fù)出的，可以破格復(fù)出擔(dān)任與原職級相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；對于不符合提拔條件的，不得提升職務(wù)。其理由是，對于不同性質(zhì)責(zé)任的追究不應(yīng)當(dāng)適用同一限制復(fù)出職級標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)制定細(xì)則體現(xiàn)合理差別。

第三，依據(jù)責(zé)任性質(zhì)和后果補(bǔ)充禁止復(fù)出情形。建議在未來《問責(zé)條例》的修訂中，增加更為嚴(yán)厲的禁止復(fù)出情形：發(fā)現(xiàn)問題不報告不處置造成特別嚴(yán)重?fù)p害、特別惡劣后果的；違反干部選拔任用工作有關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致用人失察、失誤，造成特別嚴(yán)重?fù)p害、特別惡劣影響的；工作過失造成無法彌補(bǔ)的永久性的特別嚴(yán)重?fù)p害，被問責(zé)仍無法彌補(bǔ)所失，不能獲得原任職區(qū)域范圍內(nèi)公眾原諒和信任的，等等。其理由是，作為具有黨員身份的領(lǐng)導(dǎo)干部，如果主觀上故意又嚴(yán)重?fù)p害了國家利益或公共利益的，顯然不是一名合格的黨員，完全違背了全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨；另一方面，如果因過失造成無法彌補(bǔ)的嚴(yán)重?fù)p害，雖經(jīng)問責(zé)但因失去公眾信任而無法履行公職，也不宜異地任職的，已不適合再擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)。對于此類被問責(zé)官員，除了開除黨籍，也不應(yīng)允許其再擔(dān)任國家公共職務(wù)。通過黨內(nèi)法規(guī)明令禁止這類被去職官員復(fù)出是實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)治吏的內(nèi)在要求，也是紀(jì)嚴(yán)于法的政治需要。

3.重視建立更為透明的復(fù)出公示制度

現(xiàn)行一些黨內(nèi)法規(guī)，已就黨政問責(zé)公示的內(nèi)容、范圍和時間三個方面作出了原則性規(guī)定。但是，我們認(rèn)為，應(yīng)注重建立更為透明化的復(fù)出公示制度。在今后相關(guān)規(guī)定的修訂過程中，相比提拔任用公示，復(fù)出任職的公示應(yīng)當(dāng)突出體現(xiàn)合理差別。逐步建立起被問責(zé)官員復(fù)出決定及時公示和備案查詢的信息公開機(jī)制：對于不涉及國家安全和國家秘密的復(fù)出決定，既要在決定作出之日起向社會范圍進(jìn)行合理期限的公示，也要在復(fù)出結(jié)果執(zhí)行后向社會敞開備案查詢的常規(guī)渠道。具體來說，第一，任職前公示的時間，可以由目前不少于“五個工作日”增加到“十個工作日”；第二，復(fù)出任職的決定應(yīng)綜合運(yùn)用多種穩(wěn)定、先進(jìn)、全方位的窗口與平臺向社會進(jìn)行公示；第三，干部任免的公示范圍和方式，建議根據(jù)科級干部、處級干部和廳級以上干部的不同等級，依次對應(yīng)于在縣級或省級或國家級的紙質(zhì)媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體同期公示；第四，復(fù)出任職公示的內(nèi)容除了包括任免決定，也應(yīng)補(bǔ)充注明官員被問責(zé)及其回應(yīng)問責(zé)的情況。特別是，對于受到組織處理免職的，必須另行標(biāo)明免職原因，而不是一概以“免職”字樣蒙混過關(guān)，以避免公眾和大眾傳媒等異體進(jìn)行監(jiān)督時，將具有特定含義的“因問責(zé)”免職與“正常職務(wù)變動”免職相混淆。

（二）繼續(xù)完善有關(guān)黨政問責(zé)制的法律體系

堅(jiān)持全面依法治國，這是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想中的重要組成部分，是推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵基礎(chǔ)。這必然要求加強(qiáng)我國黨政問責(zé)制復(fù)出機(jī)制的規(guī)范化建設(shè)。對前述黨政問責(zé)制復(fù)出機(jī)制的失范問題，在強(qiáng)調(diào)完善黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，實(shí)行依規(guī)治黨的同時，還要積極加強(qiáng)對有關(guān)黨政問責(zé)制的法律制度建設(shè)。

1.完善《公務(wù)員法》對復(fù)出條件的限制規(guī)定

建議把《公務(wù)員法》第二十六條中“有法律規(guī)定不得錄用為公務(wù)員的其他情形”，修改為“有法律規(guī)定或黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定不得錄用為公務(wù)員的其他情形”，以彌補(bǔ)可能的漏洞。另外，在《公務(wù)員法》第六章“職務(wù)、職級任免”中，可以增加“因問責(zé)受到撤職處分的領(lǐng)導(dǎo)成員，三至五年內(nèi)不得擔(dān)任高于原任職務(wù)層次的職務(wù)”；在第七章“職務(wù)、職級升降”中增加“因問責(zé)受到撤職處分的領(lǐng)導(dǎo)成員，三至五年內(nèi)不得升職”。這樣可以進(jìn)一步加強(qiáng)該法與黨內(nèi)法規(guī)的銜接，為屬于其調(diào)整范圍的被問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部的復(fù)出提供法律上的依據(jù)，使之相互補(bǔ)充，協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

2.補(bǔ)充完善《監(jiān)察法》有關(guān)問責(zé)復(fù)出的內(nèi)容

建議在《監(jiān)察法》第四章“監(jiān)察職責(zé)”中的第十五條第一款第一項(xiàng)“維護(hù)憲法和法律法規(guī)”之后，增加“以及黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施”幾個字。如此使其職能規(guī)定與第十二條第一款第一項(xiàng)監(jiān)督黨的機(jī)關(guān)的內(nèi)容相協(xié)調(diào)，又可使黨內(nèi)法規(guī)與法律規(guī)定相協(xié)調(diào)。在第十六條的末尾，建議增加“監(jiān)督職務(wù)任免和監(jiān)督問責(zé)工作”等內(nèi)容，以利于更好地補(bǔ)足嚴(yán)肅問責(zé)和合法復(fù)出的法律空白。在立法修正之前，也可以法律解釋的方式對此作出相應(yīng)的補(bǔ)充。

3.積極推進(jìn)《監(jiān)察官法》的立法工作

在將來出臺的《監(jiān)察官法》中，對于復(fù)出任職的限制條件，可能會參照《法官法》第十一條和第三十五條、《檢察官法》第十二條和第三十八條的內(nèi)容，規(guī)定“監(jiān)察官職務(wù)的任免，依照憲法和法律規(guī)定的任免權(quán)限和程序辦理”“處分的權(quán)限和程序按照有關(guān)規(guī)定辦理”。但是，若將其中“處分的權(quán)限和程序按照有關(guān)規(guī)定辦理”作出更為具體明確的規(guī)定，則有利于增強(qiáng)其操作性。建議其中規(guī)定應(yīng)當(dāng)考慮前述相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容，使黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相互協(xié)調(diào)。