歐洲人權(quán)法院對未公開環(huán)境信息是否構(gòu)成侵犯人權(quán)的認定
——蓋拉等訴意大利案*

李雪 譯

歐洲人權(quán)法院判決

案號：116/1996/735/932

根據(jù)《法院規(guī)則》[注]《法院規(guī)則》(Rules of Court B)于1994年10月2日生效，適用于所有受第九號議定書簽約國約束的案件?！獣浌僮⒌?3條，歐洲人權(quán)法院[注]European Court of Human Rights，以下簡稱“法院”?！g者注由17名法官[注]在對判決內(nèi)容不產(chǎn)生影響的情況下，譯者為使譯文簡潔明了，對判決原文中的法官姓名予以省略。——譯者注組成的大審判庭，對“蓋拉等訴意大利案”[注]本案案號為116/1996/735/932。第一個數(shù)字代表該案在提交至歐洲人權(quán)法院的年份(第二個數(shù)字)案件列表中的位置。最后兩個數(shù)字分別代表該案在自成立以來提交至法院的案件列表上的位置和在向委員會提交的相應(yīng)原始申訴列表上的位置?！獣浌僮⑦M行審理。

經(jīng)1997年8月28日和1998年1月27日兩次非公開評議，法院在第二次評議當(dāng)日宣布如下判決：

一、審前程序

1. 在《保護人權(quán)和根本自由公約》[注]Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (“the Convention”).(以下簡稱《歐洲人權(quán)公約》)第32條第1款和第47條規(guī)定的三個月期限內(nèi)，歐洲人權(quán)委員會[注]European Commission of Human Rights (“the Commission”).(以下簡稱“委員會”)于1996年9月16日將本案提交至法院。案件的起因是在1988年10月18日40名意大利公民依據(jù)第25條向委員會提起針對意大利共和國的申訴(申訴號：14967/89)。申訴人包括：安娜·瑪利亞·蓋拉女士、羅莎·安娜·隆巴爾迪女士、格拉齊亞·圣瑪利亞女士等。[注]判決原文中將40名申訴人姓名全部列出。在對判決內(nèi)容不產(chǎn)生影響的情況下，譯者為使譯文簡潔明了，僅將前三名譯出?！g者注依據(jù)《歐洲人權(quán)公約》第44條、第48條以及意大利承認法院強制管轄權(quán)的聲明,[注]Article 46 of the Convention.委員會請求法院根據(jù)案件事實認定被訴國是否違反《歐洲人權(quán)公約》第10條。

2. 1997年10月4日，申訴人確定其代理律師，[注]Rule 31 of Rules of Court B.并經(jīng)審判庭庭長授權(quán)使用意大利語。[注]Rule 28 § 3 of Rules of Court B.

3. 審判庭的組成包括當(dāng)然成員意大利籍法官魯索先生[注]Article 43 of the Convention.和法院副院長伯恩哈特先生。[注]Rule 21 § 4 (b) of Rules of Court B.1996年9月17日，在書記官出席的情況下，法院院長呂斯達爾先生(Mr R. Ryssdal)抽簽確定了其他7名成員，即馬楚克先生、施皮爾曼先生、約翰·弗里蘭爵士、洛佩斯·羅沙先生、馬卡爾奇克先生、卡薩德瓦利先生和范·戴克先生。[注]Article 43 in fine of the Convention and Rule 21 § 5.

4. 作為審判庭庭長的伯恩哈特先生[注]Rule 21 § 6 of Rules of Court B.通過書記官與意大利政府代理人、申訴人代理律師和委員會代表，就訴訟程序安排進行溝通。[注]Rules 39 § 1 and 40 of Rules of Court B.依照最終作出的命令，書記官分別于1997年4月14日和4月16日收到申訴人和意大利政府的陳述意見。

5. 1997年4月29日，根據(jù)審判庭庭長指示，委員會依書記官要求就其審查程序編制了文件。

6. 審判庭庭長決定于1997年5月27日，在斯特拉斯堡人權(quán)大樓公開舉行聽證會。此前，法院召開了一次籌備會議。出席聽證會的有：(1)代表意大利政府一方的雷蒙迪先生，其系借調(diào)至外交部外交法律服務(wù)部門的法官(共同代理人)；薩比奧內(nèi)先生，其系借調(diào)至司法部立法辦公室的法官(代理人)；(2)代表委員會一方的卡布拉爾·巴雷托先生(代表)；(3)代表申訴人一方的律師圣蒂利女士(代理人)。法院聽取了卡布拉爾·巴雷托先生、圣蒂利女士、雷蒙迪先生和薩比奧內(nèi)先生的意見。

7. 1997年6月3日，審判庭決定放棄管轄權(quán)并支持組建大審判庭。[注]Rule 53 § 1 of Rules of Court B.

8. 大審判庭的組成包括當(dāng)然成員法院院長呂斯達爾先生、副院長伯恩哈特先生，以及原審判庭的其他成員和四名補充成員，即庫里斯先生、米夫蘇德·邦尼奇先生、托爾·威廉姆森先生和雷皮克先生。[注]Rule 53 § 2 (a) and (b) of Rules of Court B.1997年7月3日，法院院長在書記官在場的情況下，抽簽確定了組成大審判庭的其余7名法官，即格爾居克先生、沃爾什先生、麥克唐納先生、帕爾姆夫人、洛伊索先生、揚布里克先生以及萊維特斯先生。[注]Rule 53 § 2 (c) of Rules of Court B.

9. 1997年7月29日，法院院長要求委員會代表就申訴人的公正補償申請發(fā)表意見。1997年9月19日，書記處收到了此意見。

10. 經(jīng)與意大利政府代理人、申訴人代理律師和委員會代表溝通，大審判庭于1997年8月28日決定，無須在審判庭放棄管轄權(quán)后舉行新的聽證會。[注]Rule 40 taken together with Rule 53 § 6 of Rules of Court B.

11. 因呂斯達爾先生無法參加1998年1月27日的法庭評議，大審判庭庭長職位故由伯恩哈特先生接替。[注]Rule 21 § 6 taken together with Rule 53 § 6 of Rules of Court B.

二、案件事實

(一)案情

A.Enichem農(nóng)業(yè)公司

12. 本案所有申訴人都居住在福賈市(Foggia)曼弗雷多尼亞鎮(zhèn)(Manfredonia)，距位于蒙泰圣安杰洛市(Monte Sant’Angelo)的Enichem農(nóng)業(yè)公司的化工廠(以下簡稱“Enichem工廠”)約一公里。

13. 根據(jù)意大利1988年5月18日第175號總統(tǒng)令(以下簡稱“DPR175/88”) 所確定的標準，生產(chǎn)化肥和己內(nèi)酰胺(一種通過縮聚工序生產(chǎn)的用于制造合成纖維的聚酰胺的化合物，如尼龍)的Enichem工廠被認定為“高風(fēng)險”。而DPR175/88系歐共體制定的關(guān)于工業(yè)活動重大事故對環(huán)境和當(dāng)?shù)鼐用窀ｌ懋a(chǎn)生危害的指令(也被稱《塞韋索指令》)[注]Council Directive 82/501/EEC of 24 June 1982 on the major-accident hazards of certain industrial activities(the “Seveso” directive).在意大利國內(nèi)法中的轉(zhuǎn)化。

14. 申訴人稱，Enichem工廠在生產(chǎn)過程中會釋放大量的易燃氣體以及二氧化硫、一氧化氮、鈉、氨、金屬氫化物、苯甲酸和最危險的三氧化二砷，這是一種可能導(dǎo)致爆炸性化學(xué)反應(yīng)、釋放劇毒物質(zhì)的過程。對此觀點，意大利政府并未反駁。

15. 在過去，因生產(chǎn)故障而引發(fā)的事故已多次發(fā)生，其中最嚴重的是1976年9月26日合成氨洗滌塔爆炸事件。該事件導(dǎo)致數(shù)噸含有三氧化二砷的碳酸鉀和碳酸氫鉀溶液泄露，一百五十人因急性砷中毒入院。

16. 曼弗雷多尼亞地區(qū)議會任命的技術(shù)專家委員會在其1988年12月8日的報告中指出，Enichem工廠排放的廢氣由于地理位置的原因，經(jīng)常飄向曼弗雷多尼亞鎮(zhèn)。同時，該工廠不僅曾拒絕技術(shù)專家委員會的現(xiàn)場檢查，而且其出具的研究結(jié)論也表明自身污染物處理設(shè)備的不足和環(huán)境影響評價的不完整。

17. 1989年，Enichem工廠將業(yè)務(wù)活動限于化肥生產(chǎn)，但根據(jù)DPR175/88的規(guī)定仍應(yīng)被認定為危險工廠。1993年，意大利環(huán)境部與衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布一項命令，要求Enichem工廠采取措施改善正在進行的化肥生產(chǎn)的安全性。若該工廠恢復(fù)己內(nèi)酰胺生產(chǎn)，此要求同樣適用。[注]見下文第27段。

18. 1994年，Enichem工廠永久停止化肥生產(chǎn)，只留一個熱電站和一個用于處理飼料和廢水的設(shè)備繼續(xù)運行。

B.意大利國內(nèi)刑事訴訟程序

a.在福賈市治安法庭的訴訟程序

19. 1985年11月13日，420名曼弗雷多尼亞鎮(zhèn)居民(包括本案的申訴人)向福賈市治安法庭(預(yù)審)提起訴訟，指控Enichem工廠排放含有未知化學(xué)成分和毒性的氣體污染物。因涉嫌違法排放大氣污染物以及違反環(huán)境保護相關(guān)法律規(guī)定，Enichem工廠的7名董事被提起刑事訴訟。

1991年7月16日，福賈市治安法庭作出判決。大多數(shù)被告因大赦、訴訟時效或付清罰金等原因而免受監(jiān)禁，最終只有2名董事被判處監(jiān)禁5個月并處罰金200萬里拉。此外，上述2名董事違反DPR915/82關(guān)于廢棄物處理的規(guī)定，未經(jīng)許可建立垃圾處理站，同時被責(zé)令向附帶民事訴訟當(dāng)事人支付損害賠償金。

b.在巴里上訴法院的上訴程序

20. 上訴程序的當(dāng)事人為被定罪的2名董事以及申請損害賠償?shù)母綆袷略V訟當(dāng)事人公共電力公司(ENEL)和曼弗雷多尼亞地區(qū)議會。1992年4月29日，巴里上訴法院以不存在犯罪行為為由釋放了2名董事，但支持了原審判決的其他內(nèi)容。該上訴法院認為，2名董事被指控在廢棄物處理方面存在的錯誤，實質(zhì)上應(yīng)歸因于普利亞大區(qū)(Region of Apulia)在適用和解釋DPR915/82上的滯后和不確定。因此，并不存在需要賠償?shù)膿p害。

C.意大利國內(nèi)相關(guān)當(dāng)局采取的措施

21.意大利環(huán)境部內(nèi)一個由國家和普利亞大區(qū)代表組成的聯(lián)合委員會，負責(zé)執(zhí)行《塞韋索指令》。聯(lián)合委員會要求進行一項技術(shù)調(diào)查，并由依環(huán)境部1989年6月19日決定成立的專家小組具體負責(zé)該工作。該專家小組負有以下職責(zé)：(1)報告Enichem工廠在廢水排放、液體和固體廢物處理、氣體排放和噪音污染等方面是否符合環(huán)境法律規(guī)定；是否存在安全方面問題；以及檢查為實現(xiàn)此目的而對該工廠進行了哪些授權(quán)；(2)報告工廠廠址是否與周邊環(huán)境相適應(yīng)，特別關(guān)于當(dāng)?shù)鼐用窠】怠又参锉Ｗo以及土地合理使用等方面；(3)建議采取何種行動獲得缺失的數(shù)據(jù)以完成上述兩項職責(zé)，以及確定為保護環(huán)境而應(yīng)采取的措施。

22. 依DPR175/88第5條規(guī)定， Enichem工廠于1989年7月6日提交了安全報告。

23. 1989年7月24日，專家小組向聯(lián)合委員會提交了調(diào)查報告。1990年7月6日，聯(lián)合委員會公布了事故調(diào)查結(jié)論，并確定于1990年12月30日將DPR175/88第18條要求的報告提交至環(huán)境部。專家小組報告同時建議：(1)啟動工廠安全性和環(huán)境兼容性研究、事故現(xiàn)場的附加分析以及應(yīng)急程序的準備和執(zhí)行；(2)引入旨在大幅度減少大氣污染物排放、改進廢水處理的一系列變革，以徹底改變尿素和氮的生產(chǎn)流程，同時開展工廠所在地的地下水污染和水文地質(zhì)結(jié)構(gòu)研究。并且，上述措施應(yīng)在3年內(nèi)完成。專家小組還提及需要解決液體燃料燃燒和鈉鹽再利用等問題。此外，專家小組進一步要求在1990年12月30日前設(shè)立一個工業(yè)污染公共監(jiān)測中心，以定期檢查Enichem工廠在公共衛(wèi)生和環(huán)境保護方面的業(yè)務(wù)，并同時發(fā)揮流行病學(xué)觀察站作用。

24. 1989年6月20日，與Enichem工廠運營相關(guān)的問題在向環(huán)境部長的議會質(zhì)詢中被提出。在1989年11月7日的歐洲議會上，歐洲共同體委員會收到同樣的提問。歐共體的相關(guān)委員針對后一問題發(fā)表意見：(1)Enichem工廠已按照DPR175/88第5條規(guī)定向意大利政府提交了安全報告；(2)基于工廠報告，意大利政府已依DPR175/88第18條規(guī)定啟動了檢查工廠安全性的調(diào)查程序，并根據(jù)實際情況確定需要進一步采取的安全措施；(3)在《塞韋索指令》的適用方面，意大利政府已按要求對工廠采取了必要措施。

D.已采取的向當(dāng)?shù)鼐用裥畔⒐_措施

25.DPR175/88第11條和第17條規(guī)定，市長和行政長官在突發(fā)事件中，應(yīng)向當(dāng)?shù)鼐用窀嬷I(yè)活動的相關(guān)風(fēng)險、擬采取的安全措施、突發(fā)事件預(yù)案和處理程序。

26. 1992年10月2日，工業(yè)安全措施協(xié)調(diào)委員會(Coordinating Committee for Industrial Safety Measures，以下簡稱“協(xié)調(diào)委員會”)就福賈市行政長官依DPR175/88第17條第1款規(guī)定制定的應(yīng)急預(yù)案提出相關(guān)意見。1993年8月3日，該應(yīng)急預(yù)案被提交至民防部的相關(guān)委員會。民防部副秘書長通過1993年8月12日信函向福賈市行政長官保證，相關(guān)預(yù)案會被及時提交至協(xié)調(diào)委員會征求意見，并表示考慮到緊急預(yù)案涉及的敏感問題，希望能將其盡早付諸實施。

27. 1993年9月14日，環(huán)境部和衛(wèi)生部依DPR175/88第19條就Enichem工廠的1989年7月安全報告聯(lián)合做出結(jié)論。該結(jié)論注明生產(chǎn)化肥的設(shè)備或若恢復(fù)生產(chǎn)己內(nèi)酰胺的設(shè)備需進行的若干改善措施，[注]見上文第17段。同時為行政長官就DPR175/88第17條規(guī)定的應(yīng)急預(yù)案和向當(dāng)?shù)鼐用窆_信息措施提供指導(dǎo)意見。

然而在1995年12月7日致歐洲人權(quán)委員會的信件中，蒙特圣安杰洛市市長表示，DPR175/88第19條所要求的事件結(jié)論正在調(diào)查中，且未收到任何與之相關(guān)的文件。他表示，地區(qū)議會仍然在等待民防部的指示，此后才能決定突發(fā)事件中應(yīng)采取的安全措施、應(yīng)遵循的程序并向公眾公開。如果工廠恢復(fù)生產(chǎn)，調(diào)查結(jié)論一經(jīng)作出就會采取措施通知公眾。

(二)意大利國內(nèi)相關(guān)法律規(guī)定

28. 關(guān)于公眾環(huán)境和公共安全信息知情權(quán)，DPR175/88第5條規(guī)定任何從事危險活動的企業(yè)，必須向環(huán)境部和衛(wèi)生部提交至少包括下列信息的報告：企業(yè)的經(jīng)營活動、重大事件的應(yīng)急程序、應(yīng)急程序的執(zhí)行負責(zé)人以及環(huán)境和公共健康風(fēng)險的減輕措施。DPR175/88第21條規(guī)定，對任何未依照第5條規(guī)定提交報告的企業(yè)負責(zé)人，最高可判處一年有期徒刑。

29.DPR175/88第11條第3款規(guī)定，市長有在關(guān)鍵時刻告知公眾如下信息的義務(wù)：(1)工業(yè)生產(chǎn)過程的性質(zhì)；(2)涉事物質(zhì)的性質(zhì)和數(shù)量；(3)對工廠雇員和工人、公眾以及環(huán)境的潛在風(fēng)險；(4)工廠依第5條規(guī)定提交的安全報告結(jié)論以及第19條規(guī)定的任何附加措施；(5)突發(fā)事件中應(yīng)采用的安全措施和遵守的程序。此外，該法令第11條第2款規(guī)定，為保護行業(yè)機密，負責(zé)審查相關(guān)企業(yè)報告或信息的人員不得泄露在此程序中獲得的任何信息。

30.DPR175/88第11條第1款規(guī)定，為履行此法令義務(wù)獲得的與工業(yè)活動相關(guān)的數(shù)據(jù)和信息，只能基于其申請目的使用。1995年11月8日第461號立法令(Legislative Decree no. 461 of 8 November 1995)對此條款進行了部分修改。第461號立法令第2條增加一項禁止披露行業(yè)秘密的例外規(guī)定，以避免公開企業(yè)必須填寫并須提交至環(huán)境部和地區(qū)或區(qū)域間技術(shù)委員會的信息表格中包含的特定信息。關(guān)于市長告知公眾信息義務(wù)的規(guī)定并未改變，但現(xiàn)規(guī)定于第4條中。

31.DPR175/88第17條同樣規(guī)定了行政長官在信息公開方面的若干義務(wù)。特別是該條第1款(現(xiàn)為第1款之二)要求，行政長官應(yīng)根據(jù)工廠和協(xié)調(diào)委員會提供的信息制定應(yīng)急預(yù)案，并提交至內(nèi)政部和民防部。第2款規(guī)定，行政長官在制定突發(fā)事件預(yù)案后，應(yīng)完全向相關(guān)人員告知風(fēng)險活動、為避免重大事故發(fā)生而采取的安全措施、可能發(fā)生重大事故的工廠外圍的應(yīng)急程序以及事故發(fā)生時應(yīng)遵循的程序。第461號立法令同樣對本條進行的修改，包括：新增第1款，即民防部必須制定應(yīng)急預(yù)案的參考標準和行政長官須向公眾提供信息的措施；廢除原第3款將第2款涉及的信息必須發(fā)送給環(huán)境部、衛(wèi)生部和其他相關(guān)當(dāng)局的要求。

32. 1986年7月8日第349號法律(Law no. 349 of 8 July 1986)第14(3)部分，是意大利環(huán)境部的設(shè)立依據(jù)，也是首個引入環(huán)境損害的法律條款。該條同時規(guī)定，任何人都有權(quán)獲得環(huán)境狀況信息，可依法在行政機當(dāng)局辦公室獲得副本，并由相關(guān)當(dāng)局支付費用。

33. 西西里大區(qū)行政司法理事會[注]Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana.西西里大區(qū)行政司法理事會是西西里最高行政法院?！g者注在其1991年11月21日第476號判決書中判定，“環(huán)境狀況信息”的概念包括任何人類物質(zhì)環(huán)境信息及與社區(qū)具有一定利害關(guān)系的事項。根據(jù)這一標準，行政司法理事會認為，地區(qū)議會在無正當(dāng)理由時不得拒絕個人提出的獲取問題飲用水地區(qū)的水質(zhì)報告副本的申請。

(三)歐洲理事會的工作

34. 與本案相關(guān)的歐洲理事會的所有文件中，關(guān)聯(lián)最密切的是1996年4月26日通過的關(guān)于切爾諾貝利災(zāi)難后果的第1087(1996)號議會大會決議[Parliamentary Assembly Resolution 1087 (1996)]。該決議不僅涉及民用部門生產(chǎn)和使用核能的風(fēng)險，還包括其他事項，并指出：“公眾獲取明確和完整的信息……應(yīng)被視為一項基本人權(quán)”。

三、歐洲人權(quán)委員會的審查程序

35. 1988年10月18日，蓋拉等人向委員會提出申訴。申訴人依據(jù)《歐洲人權(quán)公約》第2條提出，因缺少減輕污染水平和避免工廠運營中產(chǎn)生的重大事故風(fēng)險等切實可行的措施，意大利政府侵犯了他們生命權(quán)和身體完整權(quán)。申訴人同時指控，相關(guān)當(dāng)局未能依法(尤其是DPR175/88第11條第3款和第17條第2款)向公眾公開突發(fā)事件中的風(fēng)險和應(yīng)遵守的應(yīng)急程序，侵犯了第10條所保障的信息自由權(quán)。

36. 1995年7月6日，歐洲人權(quán)委員會宣布申訴人依《歐洲人權(quán)公約》第10條提出的申訴(申訴號：14967/89)具有可受理性，但其余內(nèi)容不具有可受理性。委員會1996年6月29日報告[注]Article 31 of the Convention.表明，違反第10條的意見以二十一票對八票被通過。委員會意見的全文和報告中的三個反對意見將附于本判決。[注]出于實際考慮，這個附件將僅出現(xiàn)在本判決的印刷版中(1998年判決和決定報告)，但委員會報告的副本可從書記處獲取?！獣浌僮?/p>

四、當(dāng)事人提交至法院的最終意見

37. 意大利政府以未窮盡國內(nèi)救濟措施為首要理由，請求法院駁回申訴人的指控或認定不存在違反《歐洲人權(quán)公約》第10條的行為。

38. 申訴人代理律師在聽證會上，請求法院認定意大利政府違反《歐洲人權(quán)公約》第10條、第8條和第2條，并應(yīng)向申訴人提供正當(dāng)補償。

五、法律問題

(一)本案的法律適用

39. 在委員會審查程序中，申訴人提出兩項指控。一是相關(guān)當(dāng)局沒有采取適當(dāng)措施，以減少位于曼弗雷多尼亞的Enichem工廠造成的污染風(fēng)險和避免重大事故發(fā)生的風(fēng)險。申訴人稱，此種行為侵犯了《歐洲人權(quán)公約》第2條保障的生命權(quán)和身體完整權(quán)。二是意大利政府未能依照DPR175/88第11條第3款和第17條第2款規(guī)定，采取措施公開相關(guān)風(fēng)險和突發(fā)事件處理程序信息。據(jù)此，申訴人認為存在侵犯《歐洲人權(quán)公約》第10條所保障的信息自由權(quán)行為。

40. 1995年7月6日，在第一個問題上，委員會以多數(shù)票支持意大利政府的初步反對意見，即未窮盡國內(nèi)救濟措施。但在“未對實體問題預(yù)判”的情況下，委員會認為其他請求具有可受理性。

委員會的1996年6月25日報告基于《歐洲人權(quán)公約》第10條審議本案，認為第10條適用于本案并存在違反該條的行為。因為，至少從1988年5月DPR175/88頒布到1994年化肥停產(chǎn)期間，相關(guān)當(dāng)局有義務(wù)以適當(dāng)方式保障居住在高危險地區(qū)的申訴人能夠“獲得充分的環(huán)境保護信息”。8名委員會成員在3項反對意見中表達了自己的不同意見，其中2項反對意見指出本案可采取不同的處理方式，理由是申訴人的指控可基于《歐洲人權(quán)公約》第8條被受理。

41. 在提交至法院和聽證會的陳述意見中，申訴人同樣依據(jù)《歐洲人權(quán)公約》第8條和第2條，稱政府未公開相關(guān)信息的行為，侵犯了他們私生活和家庭生活受尊重的權(quán)利以及生命權(quán)。

42. 在訴訟程序中，委員會代表僅重申其報告結(jié)論(即存在違反第10條的行為)，意大利政府則認為依第8條和第2條提出的申訴不屬于可受理決定范圍。因此，法院首先要解決的問題就是確定其屬事管轄權(quán)。

43. 法院首先指出，歐洲人權(quán)法院的管轄權(quán)“包括依據(jù)第48條提交至法院有關(guān)公約解釋和適用的所有案件”[注]See Article 45 of the Convention as amended in respect of States which have ratified Protocol No. 9.，以及“在法院管轄權(quán)產(chǎn)生爭議時，應(yīng)由法院作出決定的事項”。[注]Article 49 of the Convention.

44. 其次，法院重申其是對案件事實進行法律定性的唯一決定者，不受申訴人、政府或委員會所做定性的約束。依據(jù)“法院了解法律原則”，法院應(yīng)依自身意向確定申訴所適用的公約條款，而非取決于申訴中出現(xiàn)的條款，即使委員會認為申訴在某一條款規(guī)定下不可受理但依另一條款則可受理。一項指控的定性，應(yīng)依其所涉事實而不僅僅是法律基礎(chǔ)或爭論依據(jù)。[注]See the Powell and Rayner v. the United Kingdom judgment of 21 February 1990, Series A no. 172, p.13, § 29.并且，經(jīng)可受理性決定確認的案件，法院擁有完全管轄權(quán)。在決定確定的范圍內(nèi)，法院有權(quán)決定訴訟中存在的任何事實或法律問題。[注]See, among many other authorities, the Philis v. Greece judgment of 27 August 1991, Series A no. 209, p.19, § 56.

45. 而本案的申訴人提交給委員會的初始意見中，并沒有明確表示以第8條和第2條為依據(jù)。但上述法條很明顯與申訴密切相關(guān)(即向居住在距工廠一公里內(nèi)的申訴人公開信息)，并可能會影響他們的私生活和家庭生活以及身體完整性。

46. 考慮到上述情況和委員會的案件可受理性決定，法院認為自身有權(quán)依《歐洲人權(quán)公約》第8條、第2條以及第10條審理本案。

(二)是否違反《歐洲人權(quán)公約》第10條

47. 申訴人稱，他們是違反《歐洲人權(quán)公約》第10條的行為的受害者。該公約第10條規(guī)定：“1.人人享有表達自由的權(quán)利。此項權(quán)利應(yīng)當(dāng)包括持有主張的自由，以及在不受公共機構(gòu)干預(yù)和不分國界的情況下，接受和傳播信息和思想的自由。本條不得阻止各國對廣播、電視、電影等企業(yè)規(guī)定許可證制度。2.行使上述各項自由，因為同時負有義務(wù)和責(zé)任，必須接受法律所規(guī)定的和民主社會所必需的程式、條件、限制或者是懲罰的約束。這些約束是基于對國家安全、領(lǐng)土完整或者公共安全的利益，為了防止混亂或者犯罪，保護健康或者道德，為了保護他人的名譽或者權(quán)利，為了防止秘密收到的情報的泄漏，或者為了維護司法官員的權(quán)威與公正的因素的考慮?！北恢缚氐倪`法行為源于相關(guān)當(dāng)局沒有采取措施，以保障公眾獲知與工廠運營相關(guān)的風(fēng)險以及突發(fā)事件中時應(yīng)采取的措施。

A.意大利政府的初步反對意見

48. 正如在委員會審查程序中，意大利政府以未窮盡國內(nèi)救濟為由提出初步反對意見，具體包括兩方面：第一，意大利政府認為，申訴人可根據(jù)《民事訴訟法》第700條提出緊急申請。如果擔(dān)心工廠生產(chǎn)活動可能導(dǎo)致突發(fā)危險，申訴人可以并應(yīng)當(dāng)向法院申請即時權(quán)利保護措施。雖然存在未能依據(jù)第700條成功申請的案例，但不管該條是否適用于公共當(dāng)局，卻絕對適用于如本案中按DPR175/88第5條規(guī)定應(yīng)提交安全報告的工廠。[注]見上文第28段。第二，鑒于工廠此類排污構(gòu)成DPR175/88第21條規(guī)定的犯罪行為，申訴人卻沒有就缺少相關(guān)信息(尤其是來源于工廠的信息)向刑事法院提出申訴。

49. 然而法院認為，上述兩種補救措施都不會達成申訴人的目的。因為在相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)，尚沒有關(guān)于環(huán)境案件的權(quán)威性司法判決，故意大利政府無法證明緊急申請的有效性。若申訴人的指控涉及的是未采取旨在減少或消除污染的措施，《民事訴訟法》第700條應(yīng)該可以提供切實有效的救濟。誠然，這也是委員會在申訴可受理性上的判斷結(jié)論。[注]見上文第40段。但是本案中的指控是未公開風(fēng)險信息以及突發(fā)事件中如何處理的信息，緊急申請只可能會讓工廠停產(chǎn)。至于啟動刑事訴訟，鑒于安全報告是Enichem工廠在1989年7月6日提交的，[注]見上文第22段。因此，即使申訴人提起刑事訴訟，最多只能確保工廠管理人被定罪，而非獲得任何信息。綜上，意大利政府的初步反對意見必須被駁回。

B.申訴的實質(zhì)問題

50. 《歐洲人權(quán)公約》第10條是否適用于本案；若適用，該條是否被違反。

51. 意大利政府認為，《歐洲人權(quán)公約》第10條保障的僅是公眾不受國家干預(yù)的接受信息權(quán)，而非對政府科加任何積極義務(wù)。此觀點也被歐洲理事會的議會大會第1087(1996)號決議[Resolution 1087(1996)]和歐洲共同體理事會關(guān)于獲取環(huán)境信息自由的指令(Directive 90/313/EEC)所證實，這兩份法律文件僅規(guī)定了環(huán)境信息的獲取途徑而非信息權(quán)。因為如果規(guī)定了公開信息的積極義務(wù)，則需確定如何以及何時公開信息、哪些公共當(dāng)局負責(zé)信息公開和接受信息的主體，故將“非常難以實施”。

52. 與申訴人觀點相同，委員會也認為公眾知情權(quán)是一項保護生活在有環(huán)境風(fēng)險地區(qū)的居民福祉和健康的重要手段。因此，《歐洲人權(quán)公約》第10條第1款規(guī)定的“這項權(quán)利應(yīng)包括接受……信息……的權(quán)利……”應(yīng)解釋為，賦予受到或可能受到具有環(huán)境威脅的工業(yè)或其他活動影響的當(dāng)?shù)鼐用竦慕邮苄畔?quán)利(特別是來自相關(guān)當(dāng)局的信息)。

《歐洲人權(quán)公約》第10條，一方面要求締約國向公眾公開已有環(huán)境信息，特別從其第349號法律第14(3)部分看，意大利法律至少看起來已遵守這項要求；另一方面公約要求締約國收集、處理和公開依其性質(zhì)公眾自己不能獲得的信息。因此，第10條規(guī)定的保護措施具有在發(fā)生嚴重環(huán)境損害情況下，預(yù)防可能違反《歐洲人權(quán)公約》行為的作用，并且此種作用在其他基本權(quán)利(如生命權(quán)或私生活和家庭生活得到尊重的權(quán)利)被實際侵犯發(fā)生前同樣適用。

53. 但是，法院并不贊同這一觀點。在限制新聞自由的一系列案件中，存在肯定公眾獲取信息權(quán)的情形，因為發(fā)布與公共利益相關(guān)的信息和觀點是記者的當(dāng)然職責(zé)。[注]See, among other authorities, the Observer and Guardian v. the United Kingdom judgment of 26 November 1991, Series A no. 216, p.30, § 59 (b), and the Thorgeir Thorgeirson v. Iceland judgment of 25 June 1992, Series A no. 239, p.27, § 63.然而與上述案件事實明顯不同，本案申訴人指控的是違反DPR175/88所確立的制度的行為，而DPR175/88同時是對《塞韋索指令》在意大利國內(nèi)法的轉(zhuǎn)化。盡管福賈市行政長官在Enichem工廠提交的報告基礎(chǔ)上，制定了應(yīng)急預(yù)案并于1993年8月3日提交至民防部，但申訴人并沒有獲知相關(guān)信息。[注]見上文第26和27段。法院重申，規(guī)定于《歐洲人權(quán)公約》第10條第2款的接受信息自由，“基本上禁止政府限制個人接受他人希望或愿意傳播的信息”。[注]See the Leander v. Sweden judgment of 26 March 1987, Series A no. 116, p.29, § 74.因此，在類似本案的情況下，這種自由不能被解釋為強制締約國主動收集和傳播信息的積極義務(wù)。

54. 綜上，《歐洲人權(quán)公約》第10條不適用于本案。

55. 正如判決第45段所述，本案將依《歐洲人權(quán)公約》第8條進行審理。

(三)是否違反《歐洲人權(quán)公約》第8條

56. 根據(jù)相同的案件事實，申訴人認為他們是違反《歐洲人權(quán)公約》第8條行為的受害者。第8條規(guī)定：“1. 人人都享有使自己的私人和家庭生活、住所和通信得到尊重的權(quán)利。2. 公共機構(gòu)不得干預(yù)上述權(quán)利的行使，但是，依照法律規(guī)定的干預(yù)以及基于在民主社會中為了國家安全、公共安全或者國家的經(jīng)濟福利的利益考慮，為了防止混亂或者犯罪，為了保護健康或者道德，為了保護他人的權(quán)利與自由而有必要進行干預(yù)的，不受此限?！?/p>

57. 因此，法院的任務(wù)是確定第8條是否適用于本案；如果是，該條是否被違反。法院首先指出，所有申訴人都居住在曼弗雷多尼亞鎮(zhèn)，距離Enichem工廠約一公里。根據(jù)DPR175/88所確定的標準，該工廠因生產(chǎn)化肥和己內(nèi)酰胺于1988年被認定為高風(fēng)險。在其生產(chǎn)過程中，工廠會排放大量易燃氣體和含三氧化二砷在內(nèi)的其他有毒物質(zhì)。再者，1976年的Enichem工廠氨合成氣洗滌塔爆炸事件，導(dǎo)致數(shù)噸含有三氧化二砷的碳酸鉀和碳酸氫鉀溶液泄露，150人因急性砷中毒住院。此外，曼弗雷多尼亞地區(qū)議會任命的技術(shù)專家委員會在1988年12月8日報告中特別指出，工廠向大氣中排放的污染物由于地理位置，往往會被吹向曼弗雷多尼亞鎮(zhèn)。[注]見上文第14至16段。而排放有毒氣體會對申訴人私生活和家庭生活受尊重權(quán)利產(chǎn)生直接影響，這意味著《歐洲人權(quán)法院》第8條具有可適用性。

58. 法院認為，意大利政府不能被認定為“干涉”申訴人的私生活或家庭生活，因為申訴人指控的不是政府的作為而是政府的不作為。然而，《歐洲人權(quán)公約》第8條的根本目的是保護個人不受公共當(dāng)局的任意干涉，這不僅包括強制締約國不得干涉?zhèn)€人權(quán)利的消極義務(wù)，還可能包括一項有效尊重私人或家庭生活的積極義務(wù)。[注]See the Airey v. Ireland judgment of 9 October 1979, Series A no. 32, p.17,§32.因此，本案只需確定國內(nèi)當(dāng)局是否采取必要措施，以有效保障申訴人規(guī)定于公約第8條的私生活和家庭生活受尊重的權(quán)利。[注]See the López Ostra v. Spain judgment of 9 December 1994, Series A no. 303-C, p.55,§55.

59. 1993年9月14日，意大利環(huán)境部和衛(wèi)生部根據(jù)DPR175/88第19條，聯(lián)合通過Enichem工廠于1989年7月提交的安全報告結(jié)論。該結(jié)論注明須對目前的化肥生產(chǎn)設(shè)施進行改善的措施，以及若恢復(fù)的己內(nèi)酰胺生產(chǎn)時須對設(shè)施進行改進的措施。上述結(jié)論同時針對福賈市行政長官1992年編制的應(yīng)急預(yù)案和DPR175/88第17條規(guī)定的向當(dāng)?shù)鼐用窆_信息措施，提出指導(dǎo)意見。

然而在1995年12月7日致歐洲人權(quán)委員會的信件中，蒙特圣安杰洛市市長表示，DPR175/88第19條所要求的事件結(jié)論正在調(diào)查中，且未收到任何與之相關(guān)的文件。他表示，地區(qū)議會仍然在等待民防部的指示，此后才能決定突發(fā)事件中應(yīng)采取的安全措施、應(yīng)遵循的程序并向公眾公開。如果工廠恢復(fù)生產(chǎn)，調(diào)查結(jié)論一經(jīng)作出就會采取措施通知公眾。[注]見上文第27段。

60. 法院重申，嚴重的環(huán)境污染可能影響個人福祉、妨礙個人享受自己家園，進而對他們的私生活和家庭生活造成不利影響。[注]See the López Ostra v. Spain judgment of 9 December 1994, Series A no. 303-C, p.54,§51.直至1994年Enichem工廠化肥停產(chǎn)，本案的申訴人仍在等待那些能夠使其評估自己及家人面臨風(fēng)險的信息，如果他們繼續(xù)住在這個極可能面臨工廠事故風(fēng)險的曼弗雷多尼亞小鎮(zhèn)。法院據(jù)此認定，被訴國未能履行保障《歐洲人權(quán)公約》第8條規(guī)定的尊重私生活和家庭生活權(quán)利的義務(wù)。因此，意大利政府違反了《歐洲人權(quán)公約》第8條。

(四)是否違反《歐洲人權(quán)公約》第2條

61. 考慮到Enichem工廠存在工人死于癌癥的事實，申訴人同時指控，被訴國未公開爭議信息的行為侵犯了他們?yōu)椤稓W洲人權(quán)公約》第2條所保障的生命權(quán)。該條規(guī)定：“1. 任何人的生命權(quán)都應(yīng)受到法律的保護。不得故意剝奪任何人的生命，但是，法院依法對他所犯的罪行定罪并付諸執(zhí)行的除外。2. 在使用武力是絕對必要的情況下，其所導(dǎo)致的對生命的剝奪不應(yīng)當(dāng)視為與本條的規(guī)定相抵觸：(a) 防衛(wèi)任何人的非法暴力行為；(b) 為執(zhí)行合法逮捕或者是防止被合法監(jiān)禁的人脫逃；(c) 鎮(zhèn)壓暴力或者是叛亂而采取的合法行動?！?/p>

62. 鑒于已認定存在違反《歐洲人權(quán)公約》第8條的行為，法院認為沒有必要再考慮第2條在此案的適用。

(五)《歐洲人權(quán)公約》第50條的適用

63. 《歐洲人權(quán)公約》第50條規(guī)定：“如果法院判定締約國的法律機關(guān)或任一其他機關(guān)所作出的決定或措施，完全或部分地與《歐洲人權(quán)公約》規(guī)定的義務(wù)相抵觸，且如果當(dāng)事國國內(nèi)法只允許對該決定或措施的后果作部分賠償，法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要，給予受害人公正補償。”

A.損害

64. 申訴人請求200億意大利里拉(ITL)的“生態(tài)(biological)”損害賠償。

65. 意大利政府在其陳述意見書中稱，申訴人沒有證明他們所遭受的任何損害，甚至沒有對其損害進行具體闡述。如果法院認定有非金錢損害，違反公約行為將構(gòu)成公正補償?shù)某浞謼l件。

66. 委員會代表請求法院給予申訴人與其受到的重大損害充分且相當(dāng)?shù)馁r償。他建議的數(shù)額為每人1億ITL。

67. 法院認為，申訴人沒有表明他們因缺少指控信息而遭受金錢損失。至于其他方面，法院認定申訴人毫無疑問地遭受了非金錢損失，故應(yīng)給予申訴人每人100萬ITL的賠償。

B.訴訟費用和開支

68. 申訴人在訴訟程序中獲得了16,304法郎的法律援助。然而，申訴人代理律師在聽證會的最后，向書記處提出補償其代理費的申請。

69. 意大利政府和委員會代表均未就此發(fā)表意見。

70. 鑒于已提供了法律援助費用且申請系遲交，[注]See Rules 39 § 1 and 52 § 1 of Rules of Court B.法院駁回了這一訴訟請求。

C.其他訴訟請求

71. 最后，申訴人向法院申請一個命令，要求被訴國對整個涉案工業(yè)區(qū)進行修復(fù)，對該地區(qū)和當(dāng)?shù)鼐用襁M行流行病學(xué)研究，以及調(diào)查可能致癌物質(zhì)對接觸居民可能造成的嚴重影響。

72. 意大利政府認為上述請求不具有可受理性。

73. 委員會代表認為，除支付正當(dāng)補償外，由國內(nèi)當(dāng)局進行徹底和有效的調(diào)查，以及向申訴人公布和通報所有關(guān)于涉案工廠在運營期間的全面準確的報告(包括對環(huán)境和人體健康造成的實際侵害)，將符合《歐洲人權(quán)公約》第53條規(guī)定的義務(wù)。

D.逾期利息

75. 根據(jù)法院已獲取的信息，本判決通過之日意大利適用的法定年利率為5%。

六、法院判決

1. 以19票對1票，駁回意大利政府的初步反對意見；

2. 以18票對2票，認定《歐洲人權(quán)公約》第10條不適用于本案；

3. 全體一致認定《歐洲人權(quán)公約》第8條的適用性且存在違反該條的行為；

4. 全體一致認定《歐洲人權(quán)公約》第2條的適用無須在本案中考慮；

5. 全體一致認定：(1)被訴國應(yīng)在3個月內(nèi)對每位申訴人遭受的非金錢損害支付100萬意大利里拉賠償；(2)上述3個月期滿之日起至完全結(jié)算為止，應(yīng)以5%年利率支付逾期利息；

6. 全體一致駁回正當(dāng)補償外的其余請求。

本判決分別以英文和法語完成，并將于1998年2月19日在斯特拉斯堡人權(quán)大樓舉行的公開聽證會上公布。

法院院長：魯?shù)婪颉げ鞴?Rudolf Berhardt)

書記官：赫伯特·佩措爾德(Herbert Petzold)