鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的影響因素與對策

韋 玨

2018年中央一號文件提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確要完善農(nóng)村土地承包的“三權(quán)分置”制度，為釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活力、推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和提升農(nóng)村地區(qū)社會經(jīng)濟水平提供了政策保障。實踐證明，土地合理流轉(zhuǎn)有助于提高農(nóng)業(yè)用地的生產(chǎn)效率和農(nóng)戶的收入水平，有助于拓寬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展空間，完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營方式，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施注入了強大的活力。

一、實施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的意義

（一）農(nóng)村土地制度改革有效減緩了土地對農(nóng)民的束縛

深化農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，引導農(nóng)地合法流轉(zhuǎn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，實現(xiàn)同地同權(quán)同價，既能有效解決行政強制手段征地造成的諸多問題，又能提升土地的使用效率，釋放大量農(nóng)村勞動力。農(nóng)戶逐步脫離了土地承包經(jīng)營權(quán)的土地管理制度束縛，不再滿足于傳統(tǒng)的農(nóng)耕生活，逐漸走進城市謀生與發(fā)展。大量勞動力的集聚加快了城鎮(zhèn)化的建設，帶動了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和就業(yè)需求的增加，促使更多農(nóng)民進城務工、農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變、工資性收入大幅提升。

（二）農(nóng)村土地制度創(chuàng)新為新型城鎮(zhèn)化注入了內(nèi)生動力

一是突顯了土地承包權(quán)的價值。通過創(chuàng)建城鄉(xiāng)一體化的土地交易管理平臺，鼓勵集體經(jīng)營性建設用地進入流轉(zhuǎn)交易市場，并與城市建設用地同等入市，實現(xiàn)農(nóng)地承包權(quán)的價值最大化。二是加快土地經(jīng)營管理的規(guī)范化、法制化。根據(jù)中華人民共和國農(nóng)村土地承包法規(guī)定，穩(wěn)步推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的制度化、經(jīng)營流轉(zhuǎn)方式的規(guī)范化，對加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶的財產(chǎn)權(quán)益具有重要意義。

（三）新型城鎮(zhèn)化推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型

新型城鎮(zhèn)化帶來了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村經(jīng)濟模式的變革創(chuàng)新。一是加快了農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。改良農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施條件，充分挖掘其生產(chǎn)潛力，培育新型增長點，拉動農(nóng)村地區(qū)消費需求，拓寬農(nóng)戶就業(yè)渠道。二是推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；l(fā)展。著力培育各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，適度發(fā)展農(nóng)村集體組織規(guī)模經(jīng)濟。拓寬農(nóng)村產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)服務鏈條，加速構(gòu)建現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的協(xié)作共建服務體系。

二、影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素分析

（一）傳統(tǒng)觀念的束縛

1.小農(nóng)意識濃厚。受傳統(tǒng)農(nóng)耕觀念的影響，不少農(nóng)村地區(qū)仍存在一定程度的小農(nóng)意識，農(nóng)戶思想比較守舊。他們擔心一旦喪失了土地、放棄了土地承包經(jīng)營權(quán)，就會失去最低生活保障，從而出現(xiàn)了不少農(nóng)地既不耕種也不流轉(zhuǎn)，長期閑置荒廢的不良現(xiàn)象。

2.農(nóng)民工自身素質(zhì)的局限。不少失地農(nóng)戶存在“等、靠、要”的思想觀念，一旦獲得大額經(jīng)濟補償，享樂思想比較嚴重，不愿主動提升自身技能去城鎮(zhèn)就業(yè)。由于進城務工的農(nóng)民普遍受教育水平不高、職業(yè)技能素質(zhì)較低、生產(chǎn)技術(shù)水平不足，一時無法適應城鎮(zhèn)企業(yè)的工作環(huán)境，也很難被大量接納和理解。

3.缺乏投資自信心。由于當前政策不穩(wěn)定、金融服務制度不完善，以及市場風險大等因素的影響，造成了農(nóng)民投資意愿不足、農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢，在發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和開展土地制度改革等方面存在過多的擔憂。這勢必會影響小規(guī)模家庭經(jīng)營向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的過渡，也影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的進程。

（二）土地制度尚不完善

1.土地權(quán)屬相關(guān)法規(guī)不明晰。當前農(nóng)村土地制度改革受到一定程度法律和制度的制約?，F(xiàn)行《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等均規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體土地，但未進一步明確集體的主體，在征地和流轉(zhuǎn)過程中，容易出現(xiàn)集體土地產(chǎn)權(quán)不清、主體不明、權(quán)責不順等問題[1]。

2.土地管理制度不完善?，F(xiàn)行《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定的三十年耕地承包期比較長，土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)限制條款過多，不利于土地流轉(zhuǎn)；協(xié)商談判機制、利益分配機制和干預獎勵措施比較缺乏；農(nóng)村土地租稅制度不完善，限制了集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民對其土地產(chǎn)權(quán)的靈活有效運用，無法直接從事非農(nóng)經(jīng)營活動，導致農(nóng)民在土地利益分割中處于不利地位，影響了土地資源的有效配置和土地利用效率的提高。

3.征地補償制度不健全。部分農(nóng)民總擔心政府借機征收土地，僅僅補償少量費用，自身又缺乏必要的謀生技能，無法滿足生活的基本保障，被迫固守土地，甚至抵制征地拆遷。

（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場相對滯后

隨著農(nóng)村勞動力持續(xù)轉(zhuǎn)移和農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)等產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易需求增加，農(nóng)村土地市場出現(xiàn)了發(fā)展不平衡、運行不規(guī)范、流轉(zhuǎn)不暢通、外部環(huán)境不良等問題，制約了土地流轉(zhuǎn)后的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營。

1.市場管理機制不健全。目前尚未建立農(nóng)地的基礎數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，未真正建成農(nóng)地供需雙方的信息對接機制，流轉(zhuǎn)模式仍以政府推動為主、農(nóng)戶自發(fā)行動為輔。并且，土地流轉(zhuǎn)空間狹窄、流轉(zhuǎn)成本過高、流轉(zhuǎn)規(guī)模有限、成片開發(fā)難度大等方面，一定程度上阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進程。

2.流轉(zhuǎn)價格機制不完善。分散的失地農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)定價權(quán)上是弱勢一方，無主導權(quán)和話語權(quán)。流轉(zhuǎn)合同不夠規(guī)范，對流轉(zhuǎn)收益的約定缺乏依據(jù)，尤其是土地流轉(zhuǎn)后，隨著市場價格的增長，農(nóng)地的收益增長機制有待進一步明確。

3.流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。不少農(nóng)地流轉(zhuǎn)僅采用口頭協(xié)議，無合同約束，存在自發(fā)、盲目和無序的情形。一旦出現(xiàn)權(quán)利義務糾紛，由于手續(xù)不全、依據(jù)不明等問題，很難有效解決。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)前，對土地經(jīng)營者的資質(zhì)審查和能力評估機制比較缺乏，市場準入機制不夠完善；在農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，對失地農(nóng)戶的權(quán)益保障不夠、風險評估和預警機制不健全。

（四）政府監(jiān)管需進一步加強

1.管理方式需進一步規(guī)范。在經(jīng)營土地的制度方面，政府扮演著“裁判員”和“運動員”的雙重角色，不僅管理和服務土地交易市場，而且還經(jīng)營土地，往往導致土地市場秩序混亂、不透明。部分官員熱衷以權(quán)謀私，滋生了不少腐敗行為，一些企業(yè)被迫與政府官員套近乎、拉關(guān)系，甚至違法行賄，結(jié)果容易造成亂作為、不作為，違法占地、違規(guī)用土的不良局面。

2.宣傳力度需進一步加大。部分基層政府認識不到位、工作不到位、信息不暢通，無法準確把握土地流轉(zhuǎn)政策，引導土地流轉(zhuǎn)行為的手段不足。由于土地征收補償制度不完善，部分基層政府站在農(nóng)民對立面，采取大量行政手段和強制辦法，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)沒有按照自愿、有償?shù)脑瓌t，造成了征地程序不規(guī)范、征地補償較低，與土地價值不相符，為日后的征地拆遷補償工作埋下糾紛隱患。

3.一些政府部門存在與民爭利的行為。不少地方政府嚴重依賴土地財政稅收，認為征地多、賣地多，財政收入就多、“發(fā)展”就快。在土地政策方面，國家征地按農(nóng)地價格補償，使被征地農(nóng)民無法分享土地增值收益，對農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利嚴加限制。面對強勢政府，農(nóng)戶處于弱勢，合法權(quán)益難以保證，客觀上形成了政府與民爭利的局面，造成社會分配不平等。

（五）相關(guān)機制不夠健全

1.農(nóng)民的社會保障機制不健全。對失地農(nóng)民只注重資金補償，不注重勞動技能提升和職業(yè)教育培訓，導致他們無法勝任重要崗位。農(nóng)民和農(nóng)民工的養(yǎng)老金、醫(yī)療保險等社會保障體系不完善、覆蓋面不完整、保障水平不高。大多數(shù)農(nóng)民仍存在著“子女養(yǎng)老”和“土地養(yǎng)老”的傳統(tǒng)思維，自身適應市場風險的能力不足，競爭能力較差，無法獲得足夠的安全感。

2.土地流轉(zhuǎn)的風險防范和激勵約束機制不健全。一旦出現(xiàn)土地糾紛，處理問題的意識不強、能力不足、積極性不高，很難在短時間內(nèi)妥善解決問題。

3.社會化服務機制不健全。大多數(shù)地區(qū)僅提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需資料的基礎服務，而相對缺乏技術(shù)、銷售等其他生產(chǎn)服務，多數(shù)農(nóng)戶無能力經(jīng)營大面積農(nóng)地，造成了農(nóng)村生產(chǎn)力整體水平較低。

三、拓寬農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的路徑

（一）深化創(chuàng)新發(fā)展理念

1.加大產(chǎn)權(quán)制度改革。進一步完善“三權(quán)分置”制度，細化土地經(jīng)營權(quán)，發(fā)揮農(nóng)地“三權(quán)”功效。探索集體土地享有國有土地同等權(quán)利的實現(xiàn)方式，落實相應法律制度，嘗試“保權(quán)分利”或“轉(zhuǎn)權(quán)保利”模式，打破城市與農(nóng)村的邊界限制，保障農(nóng)戶土地財產(chǎn)權(quán)益。

2.擴大鄉(xiāng)村各要素的人口承載力。鄉(xiāng)村振興應尊重村落發(fā)展規(guī)律，通過制度、技術(shù)等創(chuàng)新，充分保障各種生產(chǎn)要素的順暢流動。注重擴大要素的人口承載力，積極探索規(guī)模糧作生產(chǎn)村、非糧作農(nóng)業(yè)專業(yè)村、旅游專業(yè)村和居住型村落等四種村落發(fā)展模式[2]。

3.發(fā)展鄉(xiāng)村特色旅游。結(jié)合農(nóng)村資源的稀缺性、可接受程度、特色優(yōu)勢等因素，聯(lián)合規(guī)劃設計資源零散的周邊村落，發(fā)揮規(guī)模效應，著力打造精品線路。

（二）推動農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)

1.轉(zhuǎn)變就業(yè)思想觀念。加大宣傳力度，引導農(nóng)村勞動力與外界溝通，樹立正確的就業(yè)觀念，利用群體力量轉(zhuǎn)變其擇業(yè)理念。推廣農(nóng)村職業(yè)教育，全方位提升農(nóng)村勞動力的受教育水平和就業(yè)技能素質(zhì)。

2.提升就業(yè)知識技能。政府應強化對農(nóng)村勞動力就業(yè)技能培訓，加大對農(nóng)村勞動力的培訓力度，努力提升農(nóng)民的整體經(jīng)營管理素質(zhì)。企業(yè)應強化對農(nóng)村勞動力的教育培訓，健全技術(shù)人才的培養(yǎng)模式，制定有效的考核激勵措施。廣大農(nóng)戶要自覺提升綜合能力，主動尋求就業(yè)機遇，注重自我學習、網(wǎng)絡學習，不斷提高就業(yè)技能。

3.提高就業(yè)心理素質(zhì)。農(nóng)民工應主動與外界溝通，制定切合實際的目標計劃，樹立誠信自主、自立自強的觀念，學會自我調(diào)解心理變化，增強心理承受能力，不斷提高對城市各類環(huán)境的適應能力。企業(yè)應健全人性化管理體系和激勵機制，關(guān)心和接納農(nóng)村勞動力，做好心理咨詢疏導。政府應積極開展農(nóng)民工職業(yè)教育培訓，援助貧困人員就業(yè)，開通心理咨詢服務熱線，妥善解決就業(yè)過程中面臨的各類難題。

（三）健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場[3]

1.改善市場外部環(huán)境。以供求關(guān)系為主導因素，構(gòu)建合理的價格交易機制，完善流轉(zhuǎn)交易服務體系，創(chuàng)建良好的營商條件，使農(nóng)村土地盡快融入和適應市場環(huán)境。

2.嚴守基本準入條件。遵守農(nóng)村集體土地的用途管制原則，確保糧食生產(chǎn)安全。集體經(jīng)營性建設用地從事非農(nóng)經(jīng)濟活動必須符合規(guī)劃和用途管制，才能從事經(jīng)營活動，進而實現(xiàn)交易使用、增值收益。

3.規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理制度。加大新型經(jīng)營主體的財政扶持力度，加快農(nóng)地的法律法規(guī)制度的修訂，細化工商資本租賃農(nóng)地的實施辦法，構(gòu)建土地交易市場的風險防范機制等。

（四）規(guī)范征地行為

1.堅持以人為本理念。行政強制手段往往不按照市場規(guī)律，不能體現(xiàn)農(nóng)村土地價值，很容易引發(fā)矛盾，帶來社會的不穩(wěn)定。要逐漸改變過去的帶有強制特征的征地做法，尊重群眾的首創(chuàng)精神，充分體現(xiàn)土地及其使用權(quán)的市場價值，切實推進征地制度改革。

2.嚴格規(guī)范征地程序。健全協(xié)商安置、糾紛調(diào)處機制，規(guī)范征地管理，逐步縮小征地范圍，控制征地規(guī)模，嚴禁圈占農(nóng)地、非法征地、安置不當?shù)刃姓袨?，切實維護農(nóng)戶的合法權(quán)益。

3.完善的社會保障機制。盡可能參照市場化補償，適時調(diào)整農(nóng)地補償標準，拓展多元安置途徑，提高失地農(nóng)戶的生活水平。以養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度改革為突破口，打破地方區(qū)域界限，推動全國范圍的養(yǎng)老、醫(yī)療一體化、專業(yè)化建設，使更多農(nóng)民獲得幸福感。

（五）優(yōu)化政府監(jiān)管職能

1.轉(zhuǎn)變服務理念。各級政府要逐步從供應經(jīng)營土地的無限責任中退出來，投入更多精力維系土地市場正常運行的外部條件，發(fā)揮服務型政府的土地管理職能，積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，走特色產(chǎn)業(yè)鏈條化的大農(nóng)業(yè)。

2.加快城鄉(xiāng)融合。立足強農(nóng)惠農(nóng)政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資金使用，進一步改善農(nóng)村公共基礎設施條件，扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織，促進各類生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間流動互補，進而帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

3.拓寬投融資渠道。逐步完善金融投資支農(nóng)政策，加大涉農(nóng)資金投入，合理引導和扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，發(fā)揮示范引領效應，推動農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)、銷售和服務一體化發(fā)展，打造農(nóng)產(chǎn)品深加工基地、特色資源富集區(qū)。

（六）健全市場化的抵押融資保障機制

1.健全產(chǎn)權(quán)融資配套制度。盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，提高土地資源效力，建立農(nóng)村金融產(chǎn)品和金融服務體系，增添農(nóng)村金融新動力，使農(nóng)民貸款更加便利。加快構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、價值明確、流轉(zhuǎn)便捷、融資高效、市場配置的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資及其配套制度體系，不斷滿足多元化農(nóng)村金融服務需求，順應農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營趨勢，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展。

2.增強資產(chǎn)融通發(fā)展能力。完善集體土地產(chǎn)權(quán)登記辦法，為集體經(jīng)濟組織合法抵押資產(chǎn)創(chuàng)造有利條件。破除金融支持“三農(nóng)”發(fā)展的體制障礙，加大金融政策扶持力度，探索制定關(guān)于資金、項目、資源以及信貸等方面的扶持政策，增強農(nóng)村新型經(jīng)濟組織發(fā)展后勁。

3.健全融資風險分擔補償機制。妥善應對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險，探索建立資產(chǎn)管理公司，及時處置有關(guān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押資產(chǎn)、金融貸款服務方面的凈損益、壞賬補償?shù)?。完善風險分擔補償辦法，加強金融風險評估，探索建立風險緩釋基金和相應處置機制，逐步形成政府引導、市場運作的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險緩釋系統(tǒng)。

（七）加強法治和服務體系建設

1.深化城鄉(xiāng)戶籍制度改革。以法律法規(guī)形式統(tǒng)籌完善戶籍、就業(yè)、社保等一系列制度，促進有條件和意愿的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口穩(wěn)定落戶城鎮(zhèn)，逐步打破城鄉(xiāng)二元體制，使進城農(nóng)民工市民化，依法平等享受城鎮(zhèn)居民的福利、醫(yī)療、住房等各類公共服務[4]。

2.完善社會化服務體系。大力培育服務主體，合理配置服務資源，創(chuàng)新服務供給方式，完善社會化服務運行機制。搭建合作交流平臺，創(chuàng)新利益聯(lián)結(jié)體制，引導形成適宜的、差異化的社會化服務模式。[5]

3.完善公共法律服務體系。借助法律手段鞏固農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度，進一步推動科教興農(nóng)戰(zhàn)略，均衡發(fā)展義務教育，重點發(fā)展職業(yè)教育，提升農(nóng)戶的生產(chǎn)技能和農(nóng)業(yè)知識。完善土地糾紛調(diào)處機制，依法預防和化解各類矛盾，營造鄰里和睦的健康環(huán)境，促進農(nóng)村社會和諧發(fā)展。