論農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中政府行政權(quán)力介入的限度

李 坤，唐 琳，王 濤

(1.云南大學(xué) a.公共管理學(xué)院； b.文學(xué)院，昆明 650091； 2.云南財(cái)經(jīng)大學(xué) a.財(cái)政與公共管理學(xué)院； b.旅游與酒店管理學(xué)院，昆明 650021)

一、問(wèn)題提出

縱觀我國(guó)土地制度變遷過(guò)程，土地制度選擇與構(gòu)建遵循著一種“問(wèn)題——回應(yīng)”行動(dòng)模式，即通過(guò)社會(huì)問(wèn)題反映土地所有權(quán)制度與實(shí)踐的沖突與矛盾，國(guó)家再據(jù)此調(diào)整相關(guān)政策，并通過(guò)試點(diǎn)性改革回應(yīng)社會(huì)實(shí)踐需求，進(jìn)而在實(shí)踐中檢驗(yàn)新制度規(guī)則，最后再將成熟的政策、制度規(guī)則轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的法律制度。在此過(guò)程中，基層社會(huì)改革試點(diǎn)和中央政府宏觀政策制度共同推動(dòng)著土地制度變遷的“問(wèn)題——回應(yīng)”模式向縱深發(fā)展，形成土地制度結(jié)構(gòu)體系的漸進(jìn)主義道路。20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)城市化進(jìn)程加速推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸解構(gòu)，大規(guī)模農(nóng)民工群體流向城市，極大地提高了城鄉(xiāng)居民生活水平。然而，城市化同時(shí)也導(dǎo)致了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)業(yè)在資本、技術(shù)、勞動(dòng)力等要素資源的流動(dòng)性和逐利性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投資不足、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱、農(nóng)民增收困難等。而以“集體所有、農(nóng)戶承包”為核心的農(nóng)村土地法律制度，易于形成土地分割碎片化和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)分散化，進(jìn)一步降低農(nóng)業(yè)比較效益。受城市化、工業(yè)化帶來(lái)的農(nóng)村要素資源的外部性流失和以家庭基礎(chǔ)的“小農(nóng)化”“分散化”農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的交互式影響，農(nóng)村出現(xiàn)人口空心化、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、務(wù)農(nóng)老齡化、農(nóng)地荒蕪化等系列問(wèn)題。

依法推進(jìn)農(nóng)村土地資源有效流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置改革，構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的土地經(jīng)營(yíng)制度，是我們實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的路徑選擇。然而，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的道路上，又要著力防范商業(yè)資本假借土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)之名損害村集體、村民土地權(quán)利的行為，導(dǎo)致農(nóng)村土地兼并與貧富分化。推進(jìn)農(nóng)村土地權(quán)屬制度改革，構(gòu)建具有競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，不僅需要土地所有權(quán)主體、經(jīng)營(yíng)權(quán)主體、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主體等依法實(shí)施土地流轉(zhuǎn)和資源優(yōu)化配置，而且更需要縣鄉(xiāng)地方政府以恰當(dāng)方式介入農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地“集體所有、農(nóng)戶承包”的法律制度雖然對(duì)確保社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)和保障農(nóng)民土地權(quán)益具有重要意義，但也帶來(lái)了土地所有權(quán)主體虛置化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)小農(nóng)化的困境。要推進(jìn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置，防止大量耕地荒蕪化、閑置化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依法有效流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就需要地方政府的恰當(dāng)干預(yù)和介入。然而，我國(guó)基層社會(huì)治理黨政高度一體化體制，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府與村民委員會(huì)之間法定的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系因基層黨組織自上而下的領(lǐng)導(dǎo)體制而被不斷弱化，地方黨委政府借助對(duì)村級(jí)組織的實(shí)質(zhì)影響力和法律模糊性規(guī)定，超越法定權(quán)限過(guò)度介入農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致村級(jí)組織土地所有權(quán)主體地位進(jìn)一步虛化和形式化，政府對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的過(guò)度偏好經(jīng)常促使土地出現(xiàn)非理性化規(guī)模擴(kuò)張，不僅損害了廣大農(nóng)民的土地收益權(quán)，而且進(jìn)一步導(dǎo)致耕地資源的破壞與價(jià)值減損。縣鄉(xiāng)地方政府在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中應(yīng)該扮演何種角色，發(fā)揮何種作用，采取何種方式來(lái)推進(jìn)農(nóng)地制度改革，是我們必須予以關(guān)注的重大實(shí)踐問(wèn)題。

二、農(nóng)村土地效益減損之現(xiàn)象分析

(一)土地制度是農(nóng)業(yè)效益與社會(huì)政治效益之間的一種權(quán)衡

農(nóng)村土地“集體所有、農(nóng)戶承包”制度設(shè)計(jì)是我國(guó)農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性制度依托，是以一定地域的土地資源為基礎(chǔ)，對(duì)域內(nèi)農(nóng)村居民群體進(jìn)行整體性土地物權(quán)賦予的制度安排。其對(duì)外具有排他性功能，排除了國(guó)家所有、私人所有，降低了國(guó)家權(quán)力對(duì)土地的過(guò)度侵蝕，杜絕了社會(huì)資本主導(dǎo)下的土地私有化；對(duì)內(nèi)具有整合性、分配性功能，村民憑身份認(rèn)證與其他社會(huì)群體區(qū)分開(kāi)來(lái)，享有集體土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)等用益物權(quán)。家庭承包經(jīng)營(yíng)制度是土地集體所有權(quán)下的具體經(jīng)營(yíng)制度，農(nóng)戶通過(guò)承包村社集體所有土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，獲取農(nóng)產(chǎn)品及附加值，這是我國(guó)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的歷史延續(xù)，既能有效激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，又有利于構(gòu)建以農(nóng)戶家庭為基礎(chǔ)的社會(huì)基本單元。

為構(gòu)建以農(nóng)戶家庭單元為基礎(chǔ)的農(nóng)村社會(huì)秩序結(jié)構(gòu)，國(guó)家基本法律制度對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)作了一定的限制(1)《土地管理法》第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”?！掇r(nóng)村土地承包法》第十七條、第三十三條分別規(guī)定，土地承包方具有“維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)”的義務(wù)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途”。。土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營(yíng)制度平衡了國(guó)家、集體、農(nóng)民三者之間的利益關(guān)系，并重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)維護(hù)和保障農(nóng)民的基本生存利益，保障了社會(huì)穩(wěn)定，具有重大政治價(jià)值考量。因此，陳錫文教授提出，實(shí)行農(nóng)村土地的集體公有制，主要是政治核算而非經(jīng)濟(jì)核算的結(jié)果[1]。然而，農(nóng)業(yè)的特質(zhì)性與弱質(zhì)性決定了以家庭承包經(jīng)營(yíng)制度為基礎(chǔ)的小農(nóng)化經(jīng)營(yíng)模式與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)是有一定沖突的，農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)模式在面對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與經(jīng)濟(jì)全球化沖擊時(shí)，必然會(huì)出現(xiàn)衰落與發(fā)展滯后。推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)模式變革是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢(shì)，但卻會(huì)一定程度解構(gòu)以家庭為基本單元的土地承包經(jīng)營(yíng)制度，影響國(guó)家大局穩(wěn)定與農(nóng)村社會(huì)秩序。長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)整體效益、國(guó)家政治價(jià)值是我國(guó)農(nóng)村土地“集體所有、農(nóng)戶承包”基本制度構(gòu)建的首要考量因素，農(nóng)業(yè)規(guī)模效益則處于從屬地位，土地制度改革本質(zhì)上體現(xiàn)著農(nóng)業(yè)效率與社會(huì)政治效益之間的平衡問(wèn)題。

(二)城市化“吸磁效應(yīng)”與“反向侵蝕”加速農(nóng)村農(nóng)業(yè)貧乏

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革不斷深化，市場(chǎng)在社會(huì)資源配置中的決定性作用越發(fā)凸顯，資本、技術(shù)、人才等要素資源按市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化配置，工業(yè)化、城市化進(jìn)程使得資本、技術(shù)、人力等要素資源快速向城市及第二、三產(chǎn)業(yè)集聚。以家庭為基礎(chǔ)的小農(nóng)式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式在市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)中抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱、規(guī)模化和標(biāo)準(zhǔn)化程度低，不能適應(yīng)以標(biāo)準(zhǔn)化、高質(zhì)量為導(dǎo)向的現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)市場(chǎng)需求，社會(huì)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化加速了小農(nóng)式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式的衰落。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的沖擊與農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)制度缺陷交互式影響，加快了土地、勞動(dòng)力、資金等要素由鄉(xiāng)到城單向的外部性流失[2]。家庭小農(nóng)式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式下的土地分割碎片化、經(jīng)營(yíng)分散化以及基礎(chǔ)設(shè)施滯后性降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，農(nóng)村勞動(dòng)力、資本及剩余利潤(rùn)等被市場(chǎng)機(jī)制“抽水機(jī)”式地汲取到城市，進(jìn)一步加速了農(nóng)村農(nóng)業(yè)的貧乏與衰落。

另外，在農(nóng)村要素資源向城市單向性流動(dòng)的同時(shí)，以圈地、牟利為目的的社會(huì)資本正在反向侵蝕農(nóng)村土地與農(nóng)民利益。近年來(lái)，各地在推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，出現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)規(guī)?；瘺_動(dòng)。由于農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體抽象化與虛置化，土地所有權(quán)行使主體往往由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、村組等負(fù)責(zé)人代行之，集體所有土地流轉(zhuǎn)過(guò)程出現(xiàn)了資本與權(quán)力“合謀”現(xiàn)象，一些地方政府及鄉(xiāng)村干部為追求短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或個(gè)人私利，在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中經(jīng)?！疤婷褡鲋鳌?，采取土地大規(guī)模集中、低效益利用等，對(duì)土地流轉(zhuǎn)企業(yè)進(jìn)行大量的財(cái)政補(bǔ)貼，土地集中規(guī)模越大，補(bǔ)貼越多，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目申報(bào)越大，給的資金越多，這些簡(jiǎn)單的補(bǔ)貼方式一方面強(qiáng)化了外來(lái)投資者對(duì)政府的政策福利偏好，使其出現(xiàn)非理性化、扭曲化土地規(guī)模擴(kuò)張；另一方面，政府主導(dǎo)下的土地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)也強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)地租、經(jīng)營(yíng)權(quán)入股分紅的過(guò)度預(yù)期。當(dāng)土地規(guī)?；?、效益出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)主常常選擇“跑路”逃避責(zé)任，最終承擔(dān)損失的常常是村集體及農(nóng)戶。

(三)部分農(nóng)地閑置荒蕪加速農(nóng)業(yè)效益損失

工業(yè)化、城市化帶來(lái)農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模向城市遷徙。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年，我國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.87億人，年均增長(zhǎng)達(dá)1.8%[3]。大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市從事第二、第三產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步優(yōu)化了市場(chǎng)要素資源配置，顯著提高了農(nóng)村居民的生活水平，加速了城市化進(jìn)程。然而，農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模流出加速了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的衰落，導(dǎo)致廣大農(nóng)村地區(qū)土地閑置荒蕪，農(nóng)村相繼出現(xiàn)務(wù)農(nóng)老齡化、農(nóng)村空心化、耕地荒蕪化等問(wèn)題。近年來(lái)，農(nóng)村土地閑置荒蕪現(xiàn)象比較普遍的地區(qū)主要集中于中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)、人口密度大和人均耕地少地區(qū)、自然條件差和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱地區(qū)以及遠(yuǎn)離城市經(jīng)濟(jì)圈的偏遠(yuǎn)山區(qū)等。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)耕地資源一直比較有限，人多地少矛盾突出，尤其是在城市化大量占用土地的情況下，緊守18億畝耕地紅線基本國(guó)策面臨巨大壓力，而近年來(lái)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差持續(xù)擴(kuò)大態(tài)勢(shì)對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家糧食安全也提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。此外，我國(guó)許多農(nóng)村地區(qū)又存在大量耕地閑置荒蕪現(xiàn)象，農(nóng)村耕地閑置浪費(fèi)、肥力下降等問(wèn)題進(jìn)一步加劇了農(nóng)業(yè)的效益損失，對(duì)我們推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略形成了新的制約和挑戰(zhàn)。

三、政府介入土地流轉(zhuǎn)的理論解釋框架：所有權(quán)社會(huì)化

(一)土地所有權(quán)之社會(huì)化理論闡釋

近代以來(lái)，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與自由、平等權(quán)一樣被確立為公民個(gè)體神圣不可侵犯之權(quán)利，表現(xiàn)為權(quán)利主體對(duì)所有物之占有、使用、收益與處分，體現(xiàn)為一種絕對(duì)的對(duì)世權(quán)、排他權(quán)。土地所有權(quán)是近代西方資產(chǎn)階級(jí)民主革命所訴求的財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系的核心內(nèi)容，是公民享有的一種完整性財(cái)產(chǎn)權(quán)利，“所有權(quán)私有性”和“處分權(quán)歸所有人享有”一直被西方民主自由理論奉之為圭臬。然而，所有權(quán)的絕對(duì)個(gè)人主義同時(shí)也帶來(lái)了西方國(guó)家嚴(yán)重的貧富分化、勞資對(duì)立、私人所有權(quán)濫用和異化，導(dǎo)致社會(huì)分配不公，財(cái)富嚴(yán)重浪費(fèi)。在這樣的歷史背景下，為解決自由資本主義所有權(quán)絕對(duì)化造成的物權(quán)濫用，在“法律社會(huì)化”理論影響下，私法社會(huì)化思潮興起，認(rèn)為應(yīng)該以“所有權(quán)社會(huì)化”制度代替“個(gè)人所有權(quán)”制度。所有權(quán)社會(huì)化理論認(rèn)為，個(gè)人所有權(quán)的自由行使應(yīng)該以合乎社會(huì)公共性和公共利益為條件，首倡所有權(quán)社會(huì)化思想的法學(xué)家耶林認(rèn)為，法律上確立的所有權(quán)行使不僅是為了所有人利益，同時(shí)須適合于社會(huì)之利益。法國(guó)社會(huì)連帶主義法學(xué)派首創(chuàng)人萊昂·狄驥指出：“所有權(quán)不是一種權(quán)利，而是一種社會(huì)功能。所有主，換言之就是財(cái)富的持有者，而持有財(cái)富的事實(shí)，負(fù)有完成社會(huì)功能之義務(wù)，當(dāng)他完成這個(gè)功能，他的所有主之行為就被保護(hù)”[4]。

受所有權(quán)社會(huì)化理論影響，德國(guó)《魏瑪憲法》第五章關(guān)于經(jīng)濟(jì)生活的法律條文首次規(guī)定“所有權(quán)包含義務(wù)，行使所有權(quán)，須同時(shí)顧及公共利益”[5]。所有權(quán)作為一種私法上的絕對(duì)性權(quán)利，權(quán)利主體對(duì)其有絕對(duì)的支配性權(quán)利。正是在所有權(quán)社會(huì)化思想的改造下，所有人行使所有權(quán)的絕對(duì)性被一定程度修正，其行使不得放任、恣意，同時(shí)還要考慮和服從社會(huì)公益。土地作為私法上的一個(gè)重要物權(quán)客體，屬于人的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的核心內(nèi)容，是公民自由權(quán)、平等權(quán)的基礎(chǔ)和條件。依據(jù)私人所有權(quán)社會(huì)化法律思想，土地所有權(quán)主體在支配土地時(shí)也必然要顧及土地所有權(quán)的“社會(huì)性功能”。法國(guó)學(xué)者指出，所有權(quán)的社會(huì)化與所有權(quán)個(gè)人主義思潮剛好相反，許多源于行政權(quán)力的限制不斷出現(xiàn)，限制所有權(quán)的行使成為所有權(quán)法的基本原則。法國(guó)1916年基本法第一條第一款明確規(guī)定：“本法公布后，各市鎮(zhèn)村長(zhǎng)，……應(yīng)對(duì)于不耕作的所有者或使用受益者發(fā)勸告書(shū)，勸導(dǎo)其耕作土地。如發(fā)信后十五日內(nèi)，該使用受益者不說(shuō)明系出于不得已，非故意荒廢土地時(shí)，市鎮(zhèn)村長(zhǎng)有征收該土地的權(quán)利，且得移交于市鎮(zhèn)村的農(nóng)業(yè)委員會(huì)，命其耕作?！盵6]簡(jiǎn)而言之，土地所有權(quán)社會(huì)化是指公民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)的私人所有權(quán)的行使(含占有、使用、收益、處分等支配性、排他性權(quán)利)，不得損害他人或社會(huì)利益，而是要負(fù)有一定的社會(huì)性義務(wù)，以符合法律的、公共性的積極方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體性利益。大陸法系國(guó)家在面對(duì)個(gè)人主義思想帶來(lái)的私人所有權(quán)濫用問(wèn)題時(shí)，開(kāi)始重新審視“所有權(quán)絕對(duì)不受限制”原則，逐漸以立法形式將所有權(quán)社會(huì)化理論法律化，包括公民行使所有權(quán)不得損害公共利益和其他公民利益，為了社會(huì)整體利益之需要，國(guó)家權(quán)力可以剝奪公民所有權(quán)，但要公平賠償。

(二)社會(huì)化法律制度體系下的土地權(quán)屬法律擬制

“私法社會(huì)化”是20世紀(jì)私法領(lǐng)域最顯著的新思潮，但并不是對(duì)個(gè)人權(quán)利觀念的武斷否定，而是仍然以個(gè)人權(quán)利為基礎(chǔ)，在強(qiáng)調(diào)個(gè)人權(quán)利神圣性、不可侵犯性等權(quán)利價(jià)值基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利與社會(huì)利益之間的協(xié)調(diào)性?！八椒ㄉ鐣?huì)化”尤其是所有權(quán)社會(huì)化，是個(gè)人主義權(quán)利觀念過(guò)度張揚(yáng)、恣意的某種調(diào)適，以抑制權(quán)利自我本位主義來(lái)實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利與社會(huì)利益之間的平衡。因此，它是自由主義法律思潮過(guò)度擴(kuò)張，權(quán)利恣意、濫用的一種自愈，基礎(chǔ)仍然是個(gè)人權(quán)利。就我國(guó)而言，我們從來(lái)都比較缺乏個(gè)體權(quán)利觀念，相反義務(wù)觀念比較濃厚，當(dāng)在追求個(gè)人權(quán)利與社會(huì)利益平衡時(shí)，常常會(huì)出現(xiàn)個(gè)人權(quán)利保護(hù)不足，國(guó)家權(quán)力過(guò)度張揚(yáng)和恣意的困惑，要獲得個(gè)人權(quán)利與社會(huì)利益的協(xié)調(diào)與平衡，反而是要以法律制度進(jìn)一步彰顯個(gè)人權(quán)利或個(gè)人觀念。在土地法律制度領(lǐng)域，自新中國(guó)成立以來(lái)，我們先后經(jīng)歷了“農(nóng)民所有、自主經(jīng)營(yíng)”“集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”“集體所有、農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)”的土地產(chǎn)權(quán)制度變遷。社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)決定了土地所有權(quán)私有化歷史是相對(duì)短暫的，從1950年頒布《土地改革法》明確“實(shí)行農(nóng)民土地所有制”至1956年社會(huì)主義改造完成，土地農(nóng)民私有化歷史前后不到10年。社會(huì)主義改造完成后，我們經(jīng)歷了高度一體化的人民公社體制，后又轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地制度?？傮w而言，我國(guó)是一種以土地集體(國(guó)家)所有為主導(dǎo)，并輔之以適度個(gè)人土地權(quán)利保障的復(fù)合型土地法律制度，土地所有權(quán)社會(huì)化(2)《憲法》第十條規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。是我國(guó)土地法律制度演進(jìn)的基本邏輯。誠(chéng)然，土地所有權(quán)社會(huì)化有利于實(shí)現(xiàn)和保障社會(huì)公共利益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，但是卻也帶來(lái)農(nóng)民個(gè)體權(quán)利保障不足，甚至國(guó)家公共權(quán)力假借公共利益之名侵害村集體、農(nóng)民個(gè)人土地利益的現(xiàn)象。

20世紀(jì)80年代實(shí)施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，確立了土地所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的二元分離，解構(gòu)了農(nóng)地集體所有權(quán)的權(quán)屬結(jié)構(gòu)，土地占有、使用、受益和處分等二級(jí)權(quán)屬進(jìn)一步細(xì)化，并賦予村集體、農(nóng)民兩個(gè)權(quán)利主體，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地集體所有制基礎(chǔ)上的私法功能。宏觀層面上，集體所有將土地等財(cái)產(chǎn)歸屬于“農(nóng)民集體”，形成公有制土地制度形態(tài)，并通過(guò)一系列法律制度安排，嚴(yán)格禁止或限制土地權(quán)屬的交易和變更，以穩(wěn)定土地集體所有權(quán)權(quán)屬性質(zhì)(3)《土地管理法》第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。；在微觀層面，土地集體所有制嚴(yán)格限定了享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體資格(4)《土地承包法》第五條規(guī)定： “農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”。。農(nóng)民對(duì)集體所有土地的承包經(jīng)營(yíng)資格權(quán)是一種身份性權(quán)利，是農(nóng)民依附于村社集體而享有的對(duì)集體所有土地的用益物權(quán)，表現(xiàn)為一種成員權(quán)利，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是與村集體成員的身份相聯(lián)系的，這決定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的人身性”[7]。農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是集體所有權(quán)基礎(chǔ)上的派生性物權(quán)，與農(nóng)民的集體身份屬性相關(guān)聯(lián)，其權(quán)益享有具有專屬性，權(quán)益處分受到法律的嚴(yán)格限制②，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)完全的物權(quán)化、財(cái)產(chǎn)化，因此并不完全適用物權(quán)法規(guī)定的物權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易規(guī)則，其物權(quán)效力具有相對(duì)性和“身份權(quán)”性質(zhì)。

農(nóng)村土地集體所有權(quán)是針對(duì)群體利益進(jìn)行整體性的制度安排，公有權(quán)是農(nóng)地集體所有權(quán)關(guān)系的基本性質(zhì)[8]。這種以“成員集體”存在的抽象性集體所有權(quán)，其自由意志的形成和行使是群體意志的高度整合，需要以更具體的制度性安排和組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)來(lái)予以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)，否則，必然會(huì)陷入產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)公共選擇過(guò)程中的“集體性困境”。農(nóng)村集體所有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的身份屬性，決定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)民集體成員資格的一致性，這就導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不是一種純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而是具有財(cái)產(chǎn)內(nèi)容的身份權(quán)[9]。這必然帶來(lái)兩個(gè)問(wèn)題：一是農(nóng)村土地集體所有權(quán)利主體屬于抽象化的村社集體，法律規(guī)定由“村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)”履行所有者權(quán)利，主要為經(jīng)營(yíng)、管理權(quán)。然而，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集體組織、村民委員會(huì)的權(quán)利主體過(guò)度抽象化，常常出現(xiàn)所有權(quán)主體虛置化、私利化，法律關(guān)于農(nóng)村土地管理權(quán)的籠統(tǒng)性規(guī)定亦為政府公共權(quán)力介入土地權(quán)屬分配提供了合法性空間。二是農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)受到法律的嚴(yán)格限制，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種次級(jí)物權(quán)或者財(cái)產(chǎn)權(quán)也是不完整的，其進(jìn)入市場(chǎng)交易過(guò)程中必然會(huì)因權(quán)利的不完整性而面臨各種制度性障礙。從物權(quán)法的角度看，這是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)物權(quán)的相對(duì)性，是國(guó)家基于土地農(nóng)業(yè)效益與社會(huì)政治效率有效平衡所采取的法律擬制行為。近年來(lái)，面對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化發(fā)展需求，推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合法流轉(zhuǎn)成為我國(guó)土地制度變革的必然選擇，土地法律制度對(duì)此就作了適當(dāng)調(diào)整與修正(5)《農(nóng)村土地承包法》第三十二條規(guī)定：“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。，但同時(shí)又對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)入股等物權(quán)變更進(jìn)行了一定限制。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)戶的土地承包權(quán)不能隨土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)(入股)而流轉(zhuǎn)，只能屬于集體社員所有，“承包土地入股”并不導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)化，在合作形式解散時(shí)，股份合作主體并不能像處分其他財(cái)產(chǎn)一樣自由處分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利，而且在同等條件下，集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)享有“優(yōu)先權(quán)益”。這種權(quán)利限制雖然有其法律價(jià)值和政治意義，卻使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在市場(chǎng)化條件下面臨制度性障礙，這是我們推進(jìn)土地制度改革必須正視的問(wèn)題。

四、地方政府行政權(quán)力介入土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的有限性

(一)政府對(duì)土地集體所有“成員權(quán)”的尊重

由于社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)和歷史傳統(tǒng)因素影響，我國(guó)土地權(quán)利個(gè)人主義基因是相對(duì)不足的，反而是因“公共性”考量而出現(xiàn)公共權(quán)力對(duì)農(nóng)民個(gè)體土地權(quán)利的過(guò)度性支配，這在土地法律制度中反映是比較明顯的(6)比如，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第五條就規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管(或農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理)部門依照統(tǒng)計(jì)政府規(guī)定的職責(zé)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)及合同管理的指導(dǎo)”。。我國(guó)土地法律制度深刻反映了土地權(quán)屬社會(huì)化思想，社會(huì)本位立法理念色彩濃厚，村集體、農(nóng)民個(gè)體均負(fù)有實(shí)現(xiàn)公共利益的負(fù)擔(dān)性義務(wù)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在堅(jiān)持土地集體所有基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)民個(gè)體的賦權(quán)性法律制度安排，強(qiáng)調(diào)將土地用益物權(quán)賦予農(nóng)民個(gè)體，并保障其土地權(quán)利的自由、有效行使(7)《土地承包法》第五條規(guī)定：“任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利”。。這反映了農(nóng)民個(gè)體因其集體身份屬性而享有排他性的集體土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)等用益物權(quán)。然而，我國(guó)土地法律制度社會(huì)本位立法理念構(gòu)筑了政府行政權(quán)力介入土地權(quán)屬分配的合法化空間，使得村集體、農(nóng)民享有的土地權(quán)利并不是《物權(quán)法》意義上的一項(xiàng)完整性財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在城鄉(xiāng)一體化時(shí)代背景下，基層黨政一體化體制構(gòu)造下的基層群眾自治制度與土地集體所有權(quán)制度安排，帶來(lái)了土地集體所有權(quán)主體抽象化、虛置化和模糊化，進(jìn)而出現(xiàn)農(nóng)村土地權(quán)益保障不充分問(wèn)題。

在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時(shí)代背景下，推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)合法有效流轉(zhuǎn)，是構(gòu)建現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)體系，建設(shè)美麗宜居新鄉(xiāng)村的必然要求。長(zhǎng)期以來(lái)，受社會(huì)化理念影響，地方政府以公共利益需要為名限制農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象比較普遍，農(nóng)民個(gè)體土地權(quán)益保障缺失問(wèn)題突出。對(duì)此，我們認(rèn)為，行政權(quán)力介入土地權(quán)屬分配過(guò)程要具有法治的合理限度。政府公共權(quán)力要依法尊重農(nóng)民個(gè)體集體土地“成員權(quán)”，“不斷探索農(nóng)村土地成員集體所有權(quán)制度，完善成員權(quán)利制度和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化”[10]?！段餀?quán)法》第五十九條規(guī)定的“本集體成員集體所有”對(duì)農(nóng)民集體所有權(quán)制度提出了“成員集體所有”的新路徑探索(8)《物權(quán)法》第五十九條第二款規(guī)定“集體成員依照法定程序?qū)ν恋爻邪乱?，土地補(bǔ)償費(fèi)使用、分配，集體出資企業(yè)的所有權(quán)變動(dòng)等重要事項(xiàng)享有決定權(quán)”；第六十三條規(guī)定“集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，集體成員依法享有撤銷權(quán)”。?！俺蓡T集體所有”規(guī)定的成員權(quán)利，是以身份為基礎(chǔ)，與集體所有權(quán)辯證統(tǒng)一的集體成員所享有的專屬性權(quán)利，是一種復(fù)合性權(quán)利，分為公益權(quán)和自益權(quán)兩部分。公益權(quán)包括集體成員對(duì)集體利益、集體事務(wù)的知情權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及代位訴訟權(quán)利，自益權(quán)則是集體成員為取得個(gè)人權(quán)益而在集體所有權(quán)上行使的權(quán)利，比如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，以自己名義提取訴訟的權(quán)利，集體成員的撤銷權(quán)等。尊重農(nóng)民個(gè)體集體所有土地上的“成員權(quán)”是地方政府介入土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，以此為基礎(chǔ)才能有效探索土地流轉(zhuǎn)多方權(quán)益保障機(jī)制，比如村民大會(huì)集體表決制、企業(yè)與村民集體協(xié)商機(jī)制等，杜絕土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)度行政化、非理性規(guī)?；约暗托Щ?。

(二)地方政府介入土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的恰當(dāng)方式

1．推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展由土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)向服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變

近年來(lái)，城市化導(dǎo)致農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)高度融合，而農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性決定了推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展是我們解決農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后的關(guān)鍵著力點(diǎn)。同時(shí)，我國(guó)特殊國(guó)情要求我們要在維持和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度基礎(chǔ)上，探尋農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展之有效路徑。這一改革路徑是維護(hù)廣大農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定有序和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求，也為國(guó)家土地法律制度所確認(rèn)。當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的主導(dǎo)性思路是推進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，以農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)來(lái)提升農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，采取的主要模式有土地租賃模式、土地入股模式、土地“承包經(jīng)營(yíng)”流轉(zhuǎn)模式等，這些模式探索對(duì)推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模化、集中化經(jīng)營(yíng)及發(fā)展壯大農(nóng)業(yè)起到了積極作用。然而，在實(shí)踐過(guò)程中，縣鄉(xiāng)政府作為土地資源管理的職能部門，經(jīng)常出現(xiàn)“代位越位”現(xiàn)象，政府“替民做主”時(shí)有發(fā)生，而政府關(guān)于農(nóng)地大規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策偏好，經(jīng)常帶來(lái)對(duì)農(nóng)地規(guī)?；?、集中化經(jīng)營(yíng)的某些風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益。我們認(rèn)為，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展要立足家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這一基本國(guó)情，在夯實(shí)農(nóng)民個(gè)體“集體成員權(quán)”基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探尋農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展理想路徑?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第2條明確規(guī)定：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)制度和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t”。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不只有單純追求農(nóng)地規(guī)模的擴(kuò)大和高度集中化這一條經(jīng)營(yíng)之路，推動(dòng)建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的服務(wù)規(guī)?；?jīng)營(yíng)之路應(yīng)該更契合我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展實(shí)際。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的不斷延伸，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程包括了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通、營(yíng)銷及銷售等多個(gè)環(huán)節(jié)。面對(duì)快速變化的市場(chǎng)環(huán)境和多樣性農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)需求，我們應(yīng)著重探索農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)之路，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，著力構(gòu)建完善的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化體系、智能化物流體系以及智能化網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)各生產(chǎn)環(huán)節(jié)服務(wù)外包，以推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展高度產(chǎn)業(yè)化、精細(xì)化。當(dāng)前，我們?cè)谕七M(jìn)土地合法有效流轉(zhuǎn)，建立土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，地方政府更應(yīng)該著重推進(jìn)農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，解決以家庭為基礎(chǔ)的分散化經(jīng)營(yíng)所面臨的農(nóng)業(yè)發(fā)展困境。一方面，要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括農(nóng)業(yè)灌溉系統(tǒng)農(nóng)田土地改良、農(nóng)藥化肥使用標(biāo)準(zhǔn)化以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化等，加大政府財(cái)政資金投入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和水平；另一方面，要適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)形態(tài)，培育為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供服務(wù)的各類市場(chǎng)主體和經(jīng)濟(jì)組織，著力構(gòu)建完善的農(nóng)產(chǎn)品物流體系、網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷平臺(tái)，積極打造本區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品品牌，開(kāi)展好市場(chǎng)營(yíng)銷工作，比如近年來(lái)云南普洱茶市場(chǎng)品牌營(yíng)銷、“助農(nóng)網(wǎng)”互聯(lián)網(wǎng)銷售平臺(tái)等。通過(guò)推進(jìn)農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建完整的農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化檢測(cè)系統(tǒng)，高效的物流服務(wù)系統(tǒng)，依托智能化網(wǎng)絡(luò)銷售系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品“生產(chǎn)—銷售—消費(fèi)”一體化。

2．推進(jìn)農(nóng)業(yè)合作社與“鄉(xiāng)土社會(huì)”融合發(fā)展

費(fèi)孝通先生曾言，傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)村是一個(gè)穩(wěn)定的熟人社會(huì)，“以農(nóng)業(yè)來(lái)謀生的人是黏在土地上的，以農(nóng)為生的人，世代定居是常態(tài)，遷移是變態(tài)”[11]8，農(nóng)民在對(duì)土地形成依附性關(guān)系基礎(chǔ)上，依據(jù)土地平等繼承原則，兄弟分別繼承祖上的遺業(yè)，使人口在一個(gè)地方一代一代地積起來(lái)，進(jìn)而形成一個(gè)聚村而居的穩(wěn)定的熟人社會(huì)，在社會(huì)學(xué)上稱之為“面對(duì)面社群”。“鄉(xiāng)土社會(huì)在地方性限制下成了生于斯、死于斯的社會(huì)”，這是一個(gè)熟人社會(huì)、禮俗社會(huì)。鄉(xiāng)土社會(huì)的結(jié)構(gòu)特征啟發(fā)我們?cè)谕七M(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化生產(chǎn)時(shí)，要著重構(gòu)建“農(nóng)戶聯(lián)合體”性質(zhì)的新型農(nóng)業(yè)合作社、“公司+合作社+農(nóng)戶”等體現(xiàn)相互協(xié)作性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織，這更契合中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)文化特征，也更能穩(wěn)定鄉(xiāng)土農(nóng)地基本經(jīng)營(yíng)制度。這種模式的推行在法律上也具有合法性，《土地流轉(zhuǎn)辦法》規(guī)定：采取出租、入股方式將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的，原有承包關(guān)系不變；以承包土地入股發(fā)展合作生產(chǎn)，股份合作解散時(shí)入股土地退回給原有承包農(nóng)戶。這一法律規(guī)定明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的限度，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)完全的物權(quán)化、財(cái)產(chǎn)權(quán)化，不能完全按照物權(quán)法交易規(guī)則進(jìn)行物權(quán)變更。因此，在鄉(xiāng)土社會(huì)范圍內(nèi)開(kāi)展合作性土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)既有利于穩(wěn)定土地基本制度，又能有效整合農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化。同時(shí)，《土地流轉(zhuǎn)辦法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“互換、轉(zhuǎn)讓”也做出了限制性規(guī)定，土地互換、轉(zhuǎn)讓只能在同一集體組織農(nóng)戶之間進(jìn)行，并要辦理完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證變更登記手續(xù)。這為解決承包農(nóng)戶非農(nóng)職業(yè)化、市民化帶來(lái)的承包土地經(jīng)營(yíng)荒蕪化提供了法律解決路徑，對(duì)穩(wěn)定農(nóng)村土地集體所有、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制度和培育農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶提供了現(xiàn)實(shí)可能性。

另外，“鄉(xiāng)土社會(huì)的信用并不是對(duì)契約的重視，而是發(fā)生于對(duì)一種行為的規(guī)矩熟悉到不假思索時(shí)的可靠性”。[11]10～11這種社會(huì)信用關(guān)系得到了土地法律制度的進(jìn)一步確認(rèn)和認(rèn)可?！锻恋亓鬓D(zhuǎn)辦法》第21條規(guī)定：“承包方將土地交由他人代耕不超過(guò)一年的，可以不簽訂書(shū)面合同”。顯然，該法此條規(guī)定是源于鄉(xiāng)土社會(huì)，土地承包人與代耕人常常是熟人、親戚關(guān)系，短期合同的約定、履行并不需要以書(shū)面要式為條件，依靠的是熟人之間的相互信任，書(shū)面要式行為反而會(huì)增加交易成本，這是法律適應(yīng)鄉(xiāng)土社會(huì)特征而實(shí)施的法律擬制行為，因?yàn)楦鶕?jù)物權(quán)法要求，任何物權(quán)權(quán)屬變更，都要依法訂立債權(quán)債務(wù)合同或物權(quán)變更登記才能有效。

3．以行政指導(dǎo)、行政合同方式促進(jìn)荒蕪?fù)恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)合理流轉(zhuǎn)

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)戶對(duì)承包集體土地享有獨(dú)立的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)，這些用益物權(quán)具有一定的排他性、獨(dú)立性，任何集體和個(gè)人不得非法侵害。但是，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)行使不能損害社會(huì)公共利益和他人權(quán)利，即農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)負(fù)有社會(huì)化的負(fù)擔(dān)性義務(wù)。近年來(lái)，隨著城市化進(jìn)程加速推進(jìn)，農(nóng)村人口大規(guī)模向城市遷徙，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工和部分農(nóng)民市民化，造成一些農(nóng)村耕地閑置、荒蕪，嚴(yán)重浪費(fèi)了現(xiàn)有農(nóng)業(yè)耕地資源，影響了國(guó)家糧食安全，損害了農(nóng)業(yè)整體生產(chǎn)效益。對(duì)此，地方政府部門應(yīng)依法采取有效的政策措施，積極推進(jìn)荒蕪、閑置土地依法有效流轉(zhuǎn)，提高閑置土地復(fù)耕率和土壤肥力，而且《土地管理法》規(guī)定了各級(jí)地方政府擔(dān)負(fù)有保護(hù)耕地資源，合理規(guī)劃管理土地資源，提高耕地質(zhì)量和利用水平的職能(9)《土地管理法》第三條規(guī)定：各級(jí)人民政府必須貫徹執(zhí)行十分珍惜和合理利用土地的方針，全面規(guī)劃，加強(qiáng)管理，保護(hù)、開(kāi)發(fā)土地資源，制止亂占耕地和濫用土地的行為； 第二十條規(guī)定：各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，保護(hù)耕地，維護(hù)排灌工程設(shè)施，改良土壤，提高地力，防治土地沙化、鹽漬化、水土流失，制止荒廢、破壞耕地的行為。。

基于此，我們認(rèn)為縣鄉(xiāng)政府行政權(quán)力應(yīng)以適當(dāng)方式介入農(nóng)地資源配置過(guò)程，尤其是針對(duì)農(nóng)村閑置、荒蕪?fù)恋兀婪ù龠M(jìn)土地資源合法有效流轉(zhuǎn)，提高耕地復(fù)耕率。縱觀行政法治實(shí)踐過(guò)程，為有效避免行政行為過(guò)渡剛性，我們?cè)絹?lái)越注重以行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式來(lái)履行政府職能，這已經(jīng)成為一種行政法治實(shí)踐的新趨勢(shì)。當(dāng)前，面對(duì)農(nóng)村耕地閑置、荒蕪等突出問(wèn)題，縣鄉(xiāng)政府一方面要避免以行政強(qiáng)制性手段推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，防范土地違法流轉(zhuǎn)問(wèn)題；另一方面，要注重以行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等“軟法”方式推進(jìn)農(nóng)戶將閑置、荒蕪?fù)恋匾婪ㄟM(jìn)行有效流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)適度規(guī)模化、集中化，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，維護(hù)國(guó)家糧食安全和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

4．以行政調(diào)解、人民調(diào)解為手段，解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之權(quán)屬爭(zhēng)議

我國(guó)鄉(xiāng)村是一個(gè)人情、親情深度嵌入正式人際關(guān)系的社會(huì)形態(tài)，村社集體在一定程度上是一種情誼性組織?！爸v理”“評(píng)理”成為解決鄉(xiāng)土社會(huì)矛盾的重要手段，各種鄰里糾紛經(jīng)常是找村里“最公正”的長(zhǎng)者進(jìn)行評(píng)理，其解決矛盾的手段相對(duì)法律而言顯得比較柔性，契合鄉(xiāng)土熟人社會(huì)關(guān)系。相對(duì)而言，硬法強(qiáng)調(diào)的司法中心主義和國(guó)家強(qiáng)制力保障，一定程度上增加了人們的交易成本(比如司法訴訟成本)，而軟法的協(xié)商機(jī)制、調(diào)解機(jī)制和自治機(jī)制更有利于化解鄉(xiāng)土社會(huì)矛盾，降低社會(huì)交易成本[12]。這種機(jī)制不僅能夠有效地節(jié)約司法資源，而且對(duì)于維持、緩和鄉(xiāng)土熟人社會(huì)關(guān)系具有道德、法律的雙重引導(dǎo)功能。鄉(xiāng)土社會(huì)矛盾糾紛的解決不僅需要以司法訴訟方式來(lái)予以解決，更需要以行政調(diào)解、人民調(diào)解等柔性方式來(lái)化解。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)縣鄉(xiāng)基層社會(huì)矛盾以村民之間的房屋、土地等鄰里權(quán)屬糾紛較為普遍，與行政機(jī)關(guān)之間的行政爭(zhēng)議相對(duì)較少，同時(shí)，這些爭(zhēng)議范圍又與行政機(jī)關(guān)管理性職能、村民自治密切相關(guān)。因此，地方行政機(jī)關(guān)和村民自治組織可以依據(jù)法律法規(guī)，采取調(diào)停、斡旋、勸導(dǎo)等方式進(jìn)行調(diào)解，通過(guò)法律法規(guī)政策宣傳、行政調(diào)解、人民調(diào)解等方式，讓爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，實(shí)現(xiàn)止?fàn)幭⒃V的目標(biāo)。近年來(lái)，各地在推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，產(chǎn)生了一些承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議，包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股股權(quán)分配、股份合作解散后承包權(quán)退回、農(nóng)業(yè)合作社權(quán)益劃分、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓互換權(quán)屬變更登記、土地轉(zhuǎn)包出租等各種權(quán)屬爭(zhēng)議。這些爭(zhēng)議需要依靠行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、村民自治組織等機(jī)構(gòu)依法做出裁決與調(diào)解，以規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，明確土地權(quán)益關(guān)系。我們應(yīng)該充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)、村民自治組織(人民調(diào)解委員會(huì))行政調(diào)解、人民調(diào)解的功能和作用，運(yùn)用“柔性”執(zhí)法方式解決土地流轉(zhuǎn)權(quán)屬爭(zhēng)議，有效維護(hù)和穩(wěn)定農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度和鄉(xiāng)土社會(huì)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)土社會(huì)善治目標(biāo)。