行政裁量基準(zhǔn)的對(duì)內(nèi)效力及其司法適用
——以謝某濫用職權(quán)案為例

孫恬靜

一、基本案情和問(wèn)題整理

(一)基本案情

2008年12月11日，浙江省交通廳印發(fā)《浙江省交通行政處罰自由裁量執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《浙江省交通處罰標(biāo)準(zhǔn)》),對(duì)車(chē)輛在公路上擅自超限運(yùn)輸?shù)倪`法行為，根據(jù)違法程度的輕重規(guī)定了不同的處罰幅度。杭州市余杭區(qū)公路路政管理大隊(duì)的副大隊(duì)長(zhǎng)謝某負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和管理路政大隊(duì)及所屬各中隊(duì)查處轄區(qū)內(nèi)的違法超限運(yùn)輸行為，其在向下級(jí)部署工作時(shí)私自決定路政大隊(duì)及所屬各中隊(duì)按照“大隊(duì)六折、中隊(duì)八折”的辦法對(duì)超限車(chē)輛進(jìn)行處罰。[注]“大隊(duì)六折、中隊(duì)八折”是指路政大隊(duì)在辦理違法超限運(yùn)輸?shù)木唧w案件時(shí)處罰額最低可降低至處罰標(biāo)準(zhǔn)的60%，中隊(duì)最低可降低至80%。各隊(duì)在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了在處罰幅度下限的基礎(chǔ)上再“打折”處罰的情況，謝某對(duì)此知情并且認(rèn)可同意。2010年8月31日，杭州市余杭區(qū)人民檢察院向杭州市余杭區(qū)人民法院提起公訴，指控謝某犯濫用職權(quán)罪。法院認(rèn)為，被告人謝某身為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，違反規(guī)定處理公務(wù)，致使國(guó)家利益遭受重大損失，其行為構(gòu)成濫用職權(quán)罪。[注]參見(jiàn)浙江省杭州市余杭區(qū)人民法院(2010)杭余刑初字第645號(hào)刑事判決書(shū)。

(二)問(wèn)題整理

濫用職權(quán)罪是瀆職罪范疇內(nèi)的具體罪名，與玩忽職守罪合一規(guī)定在《中華人民共和國(guó)刑法》第397條。該罪名采用了簡(jiǎn)單罪狀的描述方式，對(duì)于濫用職權(quán)的實(shí)行行為并未敘明，僅由該條文尚無(wú)法定義何種行政行為為“濫用職權(quán)”。實(shí)踐中司法機(jī)關(guān)多依據(jù)最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于人民檢察院直接受理立案?jìng)刹榘讣笜?biāo)準(zhǔn)規(guī)定(試行)》第2條和《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第1條來(lái)把握濫用職權(quán)罪的構(gòu)成要件。一般認(rèn)為，這兩條規(guī)定將濫用職權(quán)的行為劃分為兩種類型：超越職權(quán)型和一般濫用職權(quán)型。[注]參見(jiàn)高銘暄、馬克昌主編：《刑法學(xué)》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2017年版，第656頁(yè)。其中一般濫用職權(quán)型是指違反規(guī)定處理公務(wù)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的行為。

在上述案件中，謝某作為路政大隊(duì)的副大隊(duì)長(zhǎng)，指導(dǎo)路政大隊(duì)及所屬各中隊(duì)對(duì)違法超限運(yùn)輸?shù)能?chē)輛進(jìn)行處罰確屬其職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，其行為也就不可能構(gòu)成超越職權(quán)型濫用職權(quán)，控辯雙方以及法院在這一點(diǎn)上意見(jiàn)也是一致的。至于謝某的行為是否是一般濫用職權(quán)的行為，控辯雙方的觀點(diǎn)就出現(xiàn)了分歧，余杭區(qū)檢察院認(rèn)為謝某違反《浙江省交通處罰標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定處理公務(wù)的行為符合濫用職權(quán)罪的構(gòu)成要件，而謝某及其辯護(hù)人則辯稱謝某僅違反《浙江省交通處罰標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定而沒(méi)有違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定并不構(gòu)成濫用職權(quán)罪。因此，從表面上看，該案件的爭(zhēng)議主要聚焦于“行政機(jī)關(guān)工作人員違反裁量基準(zhǔn)作出裁量決定，是否構(gòu)成刑法上的濫用職權(quán)罪”。但從更深層次上講，隱藏在此案件背后的實(shí)質(zhì)論題則是行政裁量基準(zhǔn)在行政系統(tǒng)內(nèi)部的效力以及在法院審判中的地位。結(jié)合該案件的刑事判決書(shū)以及地方政府部門(mén)網(wǎng)站公布的案件處理過(guò)程，[注]浙江審計(jì)網(wǎng)：“自由裁量權(quán)不應(yīng)太‘自由’”，http://www.zjsjt.gov.cn/art/2012/3/9/art_1320951_6841284.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2019年3月17日。本文整理出以下三個(gè)層面的問(wèn)題，以為下文的分析理清脈絡(luò)：

一是類似于上述案件中《浙江省交通處罰標(biāo)準(zhǔn)》這樣的裁量基準(zhǔn)是什么性質(zhì)的法律文件？

二是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)像執(zhí)行法律、行政法規(guī)一樣“嚴(yán)格執(zhí)行”裁量基準(zhǔn)，還是可以在一定條件下“變通適用”，像該案件中路政大隊(duì)及所屬各中隊(duì)一樣突破裁量基準(zhǔn)中的幅度下限進(jìn)行“打折”處罰？這種逸脫裁量基準(zhǔn)的行政行為是否應(yīng)當(dāng)被評(píng)價(jià)為濫用職權(quán)的行為？

三是法院在對(duì)逸脫裁量基準(zhǔn)的行政行為進(jìn)行刑事評(píng)價(jià)之前，是否應(yīng)當(dāng)首先審查裁量基準(zhǔn)的合法、有效性？應(yīng)當(dāng)依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)對(duì)裁量基準(zhǔn)進(jìn)行審查？

二、行政裁量基準(zhǔn)的性質(zhì)定位

行政裁量基準(zhǔn)是近年來(lái)國(guó)務(wù)院帶領(lǐng)全國(guó)各地建設(shè)“法治政府”過(guò)程中著力推動(dòng)和大力支持的一項(xiàng)工作，[注]參見(jiàn)王天華：“司法實(shí)踐中的行政裁量基準(zhǔn)”，載《中外法學(xué)》2018年第4期，第961頁(yè)。但實(shí)際上其首先發(fā)軔于地方政府的執(zhí)法工作過(guò)程中，是基層政府行政經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，其生成路徑是“自下而上”而不是目前所呈現(xiàn)的“自上而下”的。[注]參見(jiàn)周佑勇：《行政裁量基準(zhǔn)研究》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2015年版，第7頁(yè)。

2003年浙江省金華市公安局率先推出《行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度》，取得良好規(guī)范行政行為的效果之后，各地各級(jí)政府、政府部門(mén)紛紛效仿，制定形式各樣的文件以限制自由裁量權(quán)的行使，形成了一種“遍地開(kāi)花”的局面。地方政府的實(shí)踐與成果也得到了國(guó)務(wù)院的鼓勵(lì)和肯定。2010年國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2010]33號(hào))中就明確要求“建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度”，由此“行政裁量基準(zhǔn)”概念首次被吸納進(jìn)入國(guó)務(wù)院文件中，成為行政系統(tǒng)內(nèi)部重點(diǎn)建設(shè)的制度。

行政裁量基準(zhǔn)的性質(zhì)，基于“規(guī)則化裁量基準(zhǔn)觀”與“具體化裁量基準(zhǔn)觀”的不同，可得出不同的結(jié)論，區(qū)別在于“規(guī)則之治”與“行政自制”之間的爭(zhēng)議。[注]關(guān)于“規(guī)則化裁量基準(zhǔn)觀”與“具體化裁量基準(zhǔn)觀”的具體內(nèi)容，可參閱王天華：“裁量基準(zhǔn)與個(gè)別情況考慮義務(wù)”，載《交大法學(xué)》2011年第2期，第231～232頁(yè)。不過(guò)，此二者亦有共通之處，即都肯定行政裁量基準(zhǔn)本質(zhì)上是“判斷標(biāo)準(zhǔn)”或“操作標(biāo)準(zhǔn)”，是對(duì)行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)所依據(jù)的高位階法律規(guī)范的細(xì)化或具體化，是以標(biāo)準(zhǔn)化的判斷選擇方式為個(gè)案中的裁量提供明確的指引，以達(dá)到限縮裁量空間、遏制裁量權(quán)膨脹和濫用的目的。因此，也有學(xué)者認(rèn)為，行政裁量基準(zhǔn)其實(shí)是對(duì)量刑基準(zhǔn)制度的移植和模仿，類似于刑法中的量刑情節(jié)。[注]參見(jiàn)王錫鋅：“自由裁量權(quán)基準(zhǔn)：技術(shù)的創(chuàng)新還是誤用”，載《法學(xué)研究》2008年第5期，第37頁(yè)。

行政裁量基準(zhǔn)目前主要存在于行政處罰執(zhí)法領(lǐng)域中，并已逐步向行政許可、行政強(qiáng)制等領(lǐng)域推及。行政裁量基準(zhǔn)的表現(xiàn)形式，一般被認(rèn)為是“行政規(guī)則”“行政規(guī)定”或“規(guī)范性文件”。[注]參見(jiàn)王貴松:“行政裁量標(biāo)準(zhǔn):在裁量與拘束之間”,載《法制日?qǐng)?bào)》2005年6月13日。所謂“行政規(guī)則”，是德國(guó)、日本行政法理論中所使用的概念，指向的是行政機(jī)關(guān)制定的不具有對(duì)外法律效力的內(nèi)部規(guī)范性文件。[注]參見(jiàn)葉必豐、劉道筠：“規(guī)范性文件的種類”，載《行政法學(xué)研究》2000年第2期，第44頁(yè)。而行政規(guī)定則是指行政法規(guī)、規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件。這也同樣意味著，多數(shù)學(xué)者基本排除了行政裁量基準(zhǔn)表現(xiàn)為規(guī)章以上法律規(guī)范的可能性。

但觀察當(dāng)下的立法實(shí)踐，筆者為截然將行政裁量基準(zhǔn)都定性為“規(guī)范性文件”是不妥當(dāng)?shù)?，因?yàn)椤罢憬薪鹑A市公安局所創(chuàng)造的分格分檔的裁量控制技術(shù)”[注]章志遠(yuǎn)：“行政裁量基準(zhǔn)的興起與現(xiàn)實(shí)課題”，載《當(dāng)代法學(xué)》2010年第1期，第68頁(yè)。已越來(lái)越廣泛地被部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章所采用，以為行政裁量權(quán)的行使提供細(xì)化的操作標(biāo)準(zhǔn)。例如，在部門(mén)規(guī)章層面，生態(tài)環(huán)境部(當(dāng)時(shí)名為“環(huán)境保護(hù)部”)于2009年印發(fā)了《主要環(huán)境違法行為行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化參考指南》，以規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的行使；在地方政府規(guī)章層面，省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府亦制定形式各樣的文件以限制本行政區(qū)域內(nèi)行政處罰權(quán)等自由裁量權(quán)的濫用，它們多被稱為“自由裁量權(quán)實(shí)施辦法”“裁量權(quán)實(shí)施細(xì)則”“裁量標(biāo)準(zhǔn)”等。[注]如《廈門(mén)市規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》、《寧波市行政處罰自由裁量權(quán)行使規(guī)則》、《深圳市規(guī)范行政處罰裁量權(quán)若干規(guī)定》等。因此，行政裁量基準(zhǔn)可表現(xiàn)規(guī)章與規(guī)范性文件兩種形式，但一般以規(guī)范性文件為載體。

明確這一問(wèn)題，對(duì)討論行政裁量基準(zhǔn)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)以及法院的效力來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。因規(guī)章是由法律規(guī)定的國(guó)務(wù)院各部委以及省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府制定，依據(jù)《行政處罰法》第18條以及《行政訴訟法》第63條之規(guī)定，其屬于行政機(jī)關(guān)作出行政處罰時(shí)的依據(jù)，并在行政訴訟中具有“參照”適用的效力，行政機(jī)關(guān)違反規(guī)章規(guī)定作出行政處罰，當(dāng)屬“違法”，這一點(diǎn)應(yīng)無(wú)爭(zhēng)議。因此，本文僅探討違反以規(guī)范性文件為載體的行政處罰裁量基準(zhǔn)處理公務(wù)是否構(gòu)成濫用職權(quán)罪的問(wèn)題，如無(wú)特別說(shuō)明，下文所稱的行政裁量基準(zhǔn)皆指以規(guī)范性文件為載體的行政裁量基準(zhǔn)。

三、行政裁量基準(zhǔn)在行政系統(tǒng)內(nèi)部的效力

(一)行政裁量基準(zhǔn)的事實(shí)拘束力

行政裁量基準(zhǔn)的效力包括內(nèi)部效力與外部效力兩方面。行政裁量基準(zhǔn)的內(nèi)部效力是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)及所屬工作人員有拘束力，應(yīng)得到遵照?qǐng)?zhí)行。其外部效力則是對(duì)行政相對(duì)人以及司法機(jī)關(guān)的效力。本案中的《浙江省交通處罰標(biāo)準(zhǔn)》是否屬路政大隊(duì)的副大隊(duì)長(zhǎng)謝某應(yīng)遵守的“規(guī)定”，指的就是行政裁量基準(zhǔn)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部是否有效及其效力的正當(dāng)性基礎(chǔ)問(wèn)題。

行政機(jī)關(guān)制定裁量基準(zhǔn)的權(quán)力被認(rèn)為是上級(jí)行政機(jī)關(guān)指揮權(quán)、監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義。[注]參見(jiàn)胡建峰：“論行政規(guī)則在司法審查中的地位”，載《行政法學(xué)研究》2004年第1期，第86頁(yè)。一般認(rèn)為，其約束下級(jí)行政機(jī)關(guān)及所屬工作人員的根據(jù)主要在于以下三點(diǎn)：一是行政系統(tǒng)內(nèi)部的服從義務(wù)，即依據(jù)我國(guó)《憲法》、《組織法》和《公務(wù)員法》的相關(guān)規(guī)定，[注]如《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第12條第5項(xiàng)規(guī)定：“公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)，忠于職守，勤勉盡責(zé)，服從和執(zhí)行上級(jí)依法作出的決定和命令?！毕录?jí)行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員具有服從和執(zhí)行上級(jí)依法作出的決定和命令的義務(wù)。二是平等對(duì)待原則，即同等情況同種處理，不同情況不同對(duì)待。如果行政機(jī)關(guān)工作人員在處理某一類型的案件時(shí)經(jīng)常使用某行政裁量基準(zhǔn)以說(shuō)明理由，而在另一類似案件中卻不適用此裁量基準(zhǔn)，則可被認(rèn)為屬于差別對(duì)待，構(gòu)成對(duì)平等原則的違反。這一點(diǎn)與行政慣例具有拘束力的原因是一致的，因而也有學(xué)者認(rèn)為，從廣義上講，行政慣例是不成文的行政裁量基準(zhǔn)。[注]參見(jiàn)王貴松:“行政裁量標(biāo)準(zhǔn):在裁量與拘束之間”,載《法制日?qǐng)?bào)》2005年6月13日。三是信賴保護(hù)原則，這是維護(hù)法的安定性的要求，因?yàn)樾姓昧炕鶞?zhǔn)一旦公開(kāi)或在執(zhí)法實(shí)踐中經(jīng)過(guò)反復(fù)適用，行政相對(duì)人就有理由對(duì)行政機(jī)關(guān)未來(lái)適用該裁量基準(zhǔn)產(chǎn)生信賴或合理預(yù)期，[注]參見(jiàn)余凌云：“游走在規(guī)范與僵化之間——對(duì)金華行政裁量基準(zhǔn)實(shí)踐的思考”，載《清華法學(xué)》2008年第3期，第76頁(yè)。而不允許行政機(jī)關(guān)隨意逸脫或者違反裁量基準(zhǔn)的規(guī)定。所以，基于上級(jí)行政機(jī)關(guān)的地位以及平等對(duì)待原則、信賴保護(hù)原則的轉(zhuǎn)介，裁量基準(zhǔn)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)及所屬工作人員形成事實(shí)上的拘束力。如果存在行政裁量基準(zhǔn)，負(fù)責(zé)處理具體案件的執(zhí)法人員應(yīng)優(yōu)先適用裁量基準(zhǔn)而不能徑直適用上位的法律規(guī)范——上位法的優(yōu)先性體現(xiàn)在效力上而非適用上，否則可能因?yàn)檫`反上述原則而違法。

(二)行政裁量基準(zhǔn)效力的相對(duì)性:個(gè)別情況考慮義務(wù)

行政裁量基準(zhǔn)的對(duì)內(nèi)效力是相對(duì)的而非絕對(duì)的，這是相較于法律規(guī)范而言的。[注]學(xué)者們認(rèn)為，按照我國(guó)現(xiàn)行的立法體制，法律規(guī)范包括法律、法規(guī)和規(guī)章。參見(jiàn)章志遠(yuǎn)：“司法判決中的行政不作為”，載《法學(xué)研究》2010年第5期，第20頁(yè)；于立深：“現(xiàn)代行政法的行政自制理論”，載《當(dāng)代法學(xué)》2009年第6期，第4頁(yè)。法律規(guī)范的效力就是絕對(duì)的，其既可以為行政相對(duì)人設(shè)定權(quán)利義務(wù)，也可以拘束法院的裁判活動(dòng)。但行政裁量基準(zhǔn)則不同，其本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部自制規(guī)則。部分學(xué)者雖認(rèn)為其是行政機(jī)關(guān)行使行政立法權(quán)的結(jié)果，但也同時(shí)認(rèn)為這一“立法”并未得到法律、行政法規(guī)的授權(quán)，“由不享有行政立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)，本身就存在合法性瑕疵”。[注]王錫鋅：“自由裁量權(quán)基準(zhǔn)：技術(shù)的創(chuàng)新還是誤用”，載《法學(xué)研究》2008年第5期，第41頁(yè)。而贊成行政裁量基準(zhǔn)只是行政機(jī)關(guān)行使執(zhí)法權(quán)結(jié)果的學(xué)者也認(rèn)為，由于行政裁量基準(zhǔn)設(shè)定的靈活性及非正式性，其合法性自始就是未定的，法院可能判定裁量基準(zhǔn)本身違法，因此行政機(jī)關(guān)適用裁量基準(zhǔn)所作出的行政行為的效力只是相對(duì)性的。[注]參見(jiàn)周佑勇、周樂(lè)軍：“論裁量基準(zhǔn)效力的相對(duì)性及其選擇適用”，載《行政法學(xué)研究》2018年第2期，第6頁(yè)。

行政權(quán)的本質(zhì)屬性也要求行政機(jī)關(guān)沒(méi)有遵守行政裁量基準(zhǔn)的絕對(duì)義務(wù)?！靶姓?quán)本身就是裁量的權(quán)力?！盵注]參見(jiàn)[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第127頁(yè)。行政裁量基準(zhǔn)雖是抽象立法的具體化，但作為成文的、普遍適用的行政規(guī)則，再加上規(guī)則制定者自身理性的限制，行政裁量基準(zhǔn)亦不可能窮盡列舉每一種可能發(fā)生的情形?，F(xiàn)實(shí)生活中發(fā)生的案件是千差萬(wàn)別的，如果行政裁量基準(zhǔn)過(guò)度具體化，或要求下級(jí)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格地、不留任何裁量余地地執(zhí)行，必將導(dǎo)致裁量的僵化，所實(shí)現(xiàn)的“同案同判”也只是形式上的正義。換句話說(shuō)，立法機(jī)關(guān)授予行政機(jī)關(guān)以裁量權(quán)的目的決定了行政機(jī)關(guān)在處理具體行政案件時(shí)，有“個(gè)別情況考慮義務(wù)”[注]王天華：“裁量基準(zhǔn)與個(gè)別情況考慮義務(wù)——周文明訴文山交警不按‘紅頭文件’處罰案評(píng)析”，載《交大法學(xué)》2011年2期，第233頁(yè)。。行政機(jī)關(guān)于具體案件中適用行政裁量基準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)斟酌案件的具體情況，在案件事實(shí)與法律之間反復(fù)對(duì)照與權(quán)衡，為實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義，逸脫裁量基準(zhǔn)行使職權(quán)亦應(yīng)當(dāng)被準(zhǔn)許，即“違反裁量基準(zhǔn)違法”。因此，就整體而言，行政裁量基準(zhǔn)的效力具有相對(duì)性，對(duì)行政裁量基準(zhǔn)的任何機(jī)械或僵化地適用都是不被允許的。

但是，如果上級(jí)行政機(jī)關(guān)已就某一裁量權(quán)的行使制定具體的操作標(biāo)準(zhǔn)，下級(jí)行政機(jī)關(guān)再設(shè)定適用范圍相同的裁量基準(zhǔn)是否也是一種逸脫呢？提出這一問(wèn)題的原因是，在行政裁量基準(zhǔn)一路高歌猛進(jìn)的態(tài)勢(shì)下，大到省政府、小到縣的某一部門(mén)都在為行政裁量權(quán)的行使制定裁量基準(zhǔn)。行政裁量基準(zhǔn)制定的基本出發(fā)點(diǎn)本在于促進(jìn)行政裁量權(quán)行使的正當(dāng)性、公平性，“同種情形同樣對(duì)待，不同情形不同對(duì)待”，但現(xiàn)在卻出現(xiàn)不同地區(qū)的行政機(jī)關(guān)，甚至同一行政區(qū)域內(nèi)的不同市、區(qū)或縣遵照制定機(jī)關(guān)不同、內(nèi)容亦不盡相同的行政裁量基準(zhǔn)執(zhí)行，因而也就產(chǎn)生新的“同案異罰”現(xiàn)象。

對(duì)此問(wèn)題，學(xué)者們一般認(rèn)為下級(jí)行政機(jī)關(guān)設(shè)定裁量基準(zhǔn)就是行使裁量權(quán)的一種方式，[注]參見(jiàn)王貴松：“行政裁量基準(zhǔn)的設(shè)定與適用”，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第3期，第71頁(yè)。這本身就屬于對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)“遵照?qǐng)?zhí)行”的一種表現(xiàn)，只要行政機(jī)關(guān)有裁量權(quán)也就有制定裁量基準(zhǔn)的權(quán)限。另外，裁量基準(zhǔn)本身也只是基層行政機(jī)關(guān)在長(zhǎng)期執(zhí)法實(shí)踐中總結(jié)出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，僅是補(bǔ)充法律規(guī)范在適用時(shí)所需要的要件或基準(zhǔn)，其本質(zhì)在于細(xì)致地闡明行政機(jī)關(guān)如何行使法律授予的裁量權(quán)，基層行政機(jī)關(guān)在具體執(zhí)法上的經(jīng)驗(yàn)要明顯多于上級(jí)行政機(jī)關(guān)。[注]參見(jiàn)姜明安：“論行政裁量的自我規(guī)制”，載《行政法學(xué)研究》2012年第1期，第6頁(yè)。同時(shí)行政機(jī)關(guān)對(duì)裁量基準(zhǔn)的適用也非絕對(duì)的義務(wù)性要求，基于實(shí)際情況的考量應(yīng)予以具體對(duì)待，以讓行政機(jī)關(guān)擁有一定的判斷余地和裁量空間。因此，下級(jí)機(jī)關(guān)基于自己的合理考慮，比如經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等因素的地域差異，可以作出與上級(jí)機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)不同的裁量基準(zhǔn)。當(dāng)然，不同級(jí)別行政機(jī)關(guān)制定裁量基準(zhǔn)的權(quán)限也應(yīng)當(dāng)被合理地劃分，以防止上下級(jí)行政裁量基準(zhǔn)在相同事項(xiàng)上“撞車(chē)”。

四、行政裁量基準(zhǔn)在法院審判中的地位

(一)行政裁量基準(zhǔn)作為司法審查的對(duì)象

行政裁量基準(zhǔn)作為行政機(jī)關(guān)的自我控制模式，雖然收到良好的約束行政處罰行為、防止自由裁量權(quán)濫用等效果，但也存在可能導(dǎo)致裁量僵化甚至消滅裁量等弊端，所以長(zhǎng)期以來(lái)，通過(guò)立法、行政、司法三種途徑實(shí)現(xiàn)對(duì)行政裁量的控制都是主流，[注]參見(jiàn)章志遠(yuǎn)：《行政法學(xué)總論》，北京大學(xué)出版社2014年版，第69頁(yè)。其中司法途徑指的就是法院對(duì)行政裁量進(jìn)行事后審查的方式。如果適用裁量基準(zhǔn)的行政行為被起訴至法院，那法院判斷行政行為是否合法就間接地涉及到對(duì)裁量基準(zhǔn)的審查，因而也就產(chǎn)生為實(shí)現(xiàn)控制行政裁量權(quán)的目的，法院在審判過(guò)程中如何對(duì)待行政裁量基準(zhǔn)的問(wèn)題。

2014年我國(guó)《行政訴訟法》修改后新增加的第53條規(guī)定，公民、法人或者其他組織“在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查”，由此關(guān)于規(guī)范性文件是否應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟審查范圍的爭(zhēng)論也終于暫時(shí)劃上了句號(hào)。[注]參見(jiàn)王留一：“論行政規(guī)范性文件司法審查標(biāo)準(zhǔn)體系的建構(gòu)”，載《政治與法律》2017年第9期，第138頁(yè)。這就表明，以規(guī)范性文件設(shè)定的行政裁量基準(zhǔn)可以成為司法審查的對(duì)象，行政相對(duì)人可以對(duì)行政裁量基準(zhǔn)提起附帶審查，人民法院當(dāng)然也可以根據(jù)案件審理需要主動(dòng)審查。故而，也有學(xué)者稱行政裁量基準(zhǔn)具有“法源”與“對(duì)象”雙重屬性。[注]參見(jiàn)熊鷹、李桂紅：“行政裁量基準(zhǔn)司法審查的理論溯源與模式構(gòu)建”，載《行政法學(xué)研究》2015年第2期，第93頁(yè)。

遺憾的是，此次修法尚未明確法院如何對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，再加之理論界對(duì)行政裁量基準(zhǔn)的性質(zhì)、法律地位等存在的爭(zhēng)議，最終造成了司法實(shí)踐中行政裁量基準(zhǔn)的審查標(biāo)準(zhǔn)模糊的問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，法院對(duì)行政裁量基準(zhǔn)的審查都呈現(xiàn)出消極主義的姿態(tài)，審查程度較淺，一般堅(jiān)持的都是“不抵觸”的標(biāo)準(zhǔn)，[注]最高人民法院發(fā)布的公報(bào)案例在一定程度上反映出我國(guó)法院對(duì)待某一問(wèn)題的整體態(tài)度。從“黃金成等25人訴成都市武侯區(qū)房管局劃分物業(yè)管理區(qū)域行政糾紛案”、“陳愛(ài)華訴南京市江寧區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局不履行房屋登記法定職責(zé)案”等一系列公報(bào)案例可得知，當(dāng)前我國(guó)法院審查行政規(guī)范性文件所采取的主要標(biāo)準(zhǔn)是“不抵觸”的標(biāo)準(zhǔn)。即法院在對(duì)行政裁量基準(zhǔn)進(jìn)行審查時(shí)，主要審查是否與上位法的規(guī)定相抵觸，如不抵觸則對(duì)行政裁量基準(zhǔn)的合法性予以確認(rèn)。但這一標(biāo)準(zhǔn)由于內(nèi)容過(guò)于寬泛，在實(shí)務(wù)中容易造成的問(wèn)題是：當(dāng)上位法對(duì)某一事項(xiàng)沒(méi)有規(guī)定或者規(guī)定模糊時(shí)，法院往往出于對(duì)行政權(quán)的尊讓而肯定行政裁量基準(zhǔn)的效力，這樣就使得行政裁量基準(zhǔn)很容易逃脫司法的審查，既擠壓了法院對(duì)行政裁量權(quán)控制作用的發(fā)揮空間，也不能回應(yīng)當(dāng)事人對(duì)行政行為提出的質(zhì)疑。

為避免實(shí)務(wù)中司法對(duì)行政裁量基準(zhǔn)的審查流于形式，學(xué)者們提出了多種思路以重構(gòu)行政裁量基準(zhǔn)的審查標(biāo)準(zhǔn)。[注]參見(jiàn)俞祺：“規(guī)范性文件的權(quán)威性與司法審查的不同層次”，載《行政法學(xué)研究》2015年第6期，第51～68頁(yè)；楊士林：“試論行政訴訟中規(guī)范性文件合法性審查的限度”，載《法學(xué)論壇》2015年第7期，第42～50頁(yè)。最高人民法院2018年2月7日發(fā)布的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《行訴訴訟法解釋》)也以專章的形式對(duì)規(guī)范性文件的分層審查進(jìn)行了規(guī)范，審查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定在其第148條，具體內(nèi)容為：“人民法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行一并審查時(shí)，可以從規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)是否超越權(quán)限或者違反法定程序、作出行政行為所依據(jù)的條款以及相關(guān)條款等方面進(jìn)行?！笨偨Y(jié)來(lái)看，法院對(duì)行政裁量基準(zhǔn)的審查主要從制定權(quán)限、制定程序以及內(nèi)容上三方面進(jìn)行。

在制定權(quán)限上，法院應(yīng)當(dāng)審查行政機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)是否是對(duì)其裁量權(quán)范圍內(nèi)的行政規(guī)范的解釋，即審查行政機(jī)關(guān)對(duì)裁量基準(zhǔn)中規(guī)定的具體事項(xiàng)是否有實(shí)質(zhì)上的行政管理權(quán)，行政機(jī)關(guān)無(wú)裁量權(quán)而設(shè)定的行政裁量基準(zhǔn)根本無(wú)效。在制定程序上，法院應(yīng)當(dāng)以國(guó)務(wù)院部門(mén)或者地方政府制定的《行政處罰權(quán)實(shí)施辦法》等為依據(jù)審查行政裁量基準(zhǔn)的制定程序是否合乎規(guī)定，[注]雖然我國(guó)當(dāng)前沒(méi)有針對(duì)行政裁量基準(zhǔn)制定程序的全國(guó)性立法，但國(guó)務(wù)院部門(mén)以及地方層面的立法卻已非常普遍，如2015年《北京市工商行政管理局行政處罰裁量權(quán)實(shí)施辦法(試行)》第39條就規(guī)定：“行政處罰裁量基準(zhǔn)制定后，市局以及分局可以采取適當(dāng)方式向社會(huì)公開(kāi)，便于行政相對(duì)人查詢。”既然這些部門(mén)或地方政府規(guī)章已經(jīng)對(duì)行政裁量基準(zhǔn)的制定程序作出了規(guī)定，在對(duì)行政裁量基準(zhǔn)的司法審查過(guò)程中，法院也當(dāng)然要對(duì)其是否符合這些規(guī)定進(jìn)行審查。主要審查其制定過(guò)程中是否保證了必要的公眾參與，是否已向省級(jí)或市級(jí)主管部門(mén)備案，是否在指定的網(wǎng)站或報(bào)紙上向社會(huì)發(fā)布等。如果行政裁量基準(zhǔn)的制定程序嚴(yán)重違法，法院可以選擇不予適用而直接依據(jù)上位法對(duì)案件作出裁判。在審查行政裁量基準(zhǔn)內(nèi)容的合法性時(shí)，法院應(yīng)對(duì)“上位法”的內(nèi)涵有基本的認(rèn)識(shí)，不僅應(yīng)審查其是否違反上位法中直接而明確的規(guī)定，還應(yīng)審查其是否違背上位法中相關(guān)條款的立法目的和基本精神，即對(duì)照上位法的立法原意來(lái)考察其是否具有合目的性。前者屬于形式的合法性審查，后者則屬于實(shí)質(zhì)的合法性審查，也被稱為合理性審查。比如，行政機(jī)關(guān)在制定裁量基準(zhǔn)時(shí)不考慮法律法規(guī)的具體規(guī)定和案件的具體情節(jié)，采取“一刀切”或者“頂格”處罰的方式，規(guī)定“統(tǒng)一處罰1000元”“一律吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照”等，這樣的裁量基準(zhǔn)即不符合行政處罰與違法行為相適應(yīng)的原則，一般不具有合理性。[注]當(dāng)然，對(duì)于某些嚴(yán)重的違法行為，比如醉酒或超過(guò)行駛速度百分之五十以上駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)的，規(guī)定一律吊銷(xiāo)行為人的駕駛證則能起到較好的威懾效果，防止嚴(yán)重危害社會(huì)公共安全行為的發(fā)生，不能認(rèn)為此類行政裁量基準(zhǔn)不合理。

(二)在案件解析中把握對(duì)行政裁量基準(zhǔn)的司法審查

以開(kāi)篇所述的案件為例，既然案件的焦點(diǎn)問(wèn)題在于謝某違反《浙江省交通處罰標(biāo)準(zhǔn)》作出裁量決定是否違法，那法院首先應(yīng)當(dāng)審查《浙江省交通處罰標(biāo)準(zhǔn)》這一裁量基準(zhǔn)在制定權(quán)限、制定程序以及內(nèi)容上是否合法。在制定權(quán)限上，由于“路政、港政、航政、運(yùn)政管理工作”都屬于浙江省交通廳管轄的范圍，故浙江省交通廳有權(quán)制定《浙江省交通處罰標(biāo)準(zhǔn)》以規(guī)范全省交通運(yùn)輸處罰權(quán)的具體行使。在制定程序上，謝某及其辯護(hù)人在案件審理過(guò)程中曾提交公證書(shū)2份，欲證明浙江省人民政府法制辦公室網(wǎng)站自2008年10月至2010年2月所有行政規(guī)范性文件備案目錄中未查得上述文件，因此上述文件未經(jīng)浙江省人民政府備案審查而不具備法律效力。但筆者認(rèn)為，備案審查與前置審查的不同之處就在于它屬于事后審查，并不影響已經(jīng)發(fā)布的裁量基準(zhǔn)的效力，謝某的這一辯護(hù)觀點(diǎn)不能成立。在內(nèi)容上，由于交通部2000年發(fā)布的《超限運(yùn)輸車(chē)輛行駛公路管理規(guī)定》對(duì)違法超限運(yùn)輸?shù)能?chē)輛只規(guī)定了處罰上限，而《浙江省交通處罰標(biāo)準(zhǔn)》劃定的處罰幅度也都在這一上限之內(nèi)，故《浙江省交通處罰標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)違法超限運(yùn)輸車(chē)輛的處罰規(guī)定在內(nèi)容上也是合法的。

其次，謝某要求下屬逸脫行政裁量基準(zhǔn)是否是濫用職權(quán)，法院應(yīng)當(dāng)視謝某作出此種決定時(shí)有無(wú)正當(dāng)理由而定?！墩憬〗煌ㄌ幜P標(biāo)準(zhǔn)》作為浙江省交通運(yùn)輸廳印發(fā)給全省交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)在行使行政處罰自由裁量權(quán)時(shí)適用的文件，是上級(jí)機(jī)關(guān)的職權(quán)命令之一，謝某即屬下級(jí)行政機(jī)關(guān)路政大隊(duì)的副大隊(duì)長(zhǎng)，有監(jiān)督大隊(duì)及所屬各中隊(duì)在對(duì)超限車(chē)輛進(jìn)行處罰時(shí)遵守該裁量基準(zhǔn)的義務(wù)。但是，謝某卻私自部署下級(jí)按照“大隊(duì)六折、中隊(duì)八折”的辦法實(shí)施處罰，其目的實(shí)際上是為自己替“熟人”說(shuō)情、減少行政處罰款額而留出空間。因此，當(dāng)其下屬在《浙江省交通處罰標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的幅度下限以下處罰違法超限運(yùn)輸車(chē)輛時(shí)，謝某也予以認(rèn)可與同意。謝某這種無(wú)正當(dāng)理由而違反行政裁量基準(zhǔn)處理公務(wù)的行為，確實(shí)屬于行政法上濫用職權(quán)的行為。

最后，行政上的“濫用職權(quán)”與刑法上的“濫用職權(quán)罪”有質(zhì)上的區(qū)別，只有行政濫用職權(quán)行為的社會(huì)危害性達(dá)到嚴(yán)重程度，即致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失時(shí)，才應(yīng)當(dāng)以濫用職權(quán)罪對(duì)行為人進(jìn)行定罪處罰。[注]參見(jiàn)齊海生：“行政濫用職權(quán)與濫用職權(quán)罪銜接之探討”，載《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》2009年16期，第253頁(yè)。然而，本案中法院在認(rèn)定謝某濫用職權(quán)給國(guó)家造成的損失時(shí)，是以《浙江省交通處罰標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定的處罰幅度下限為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)計(jì)算損失金額的，這實(shí)際上就是將這一裁量基準(zhǔn)當(dāng)成了硬性的法律依據(jù)，而非“參照適用”或作為“論據(jù)”。[注]單獨(dú)援引的裁量基準(zhǔn)即使是作為“論據(jù)”身份出現(xiàn)的，但在沒(méi)有任何其他依據(jù)的情況下，它往往就會(huì)被認(rèn)為是一種“依據(jù)”，這與我國(guó)《行政訴訟法》第52條和第53條的規(guī)定是有所違背的。參見(jiàn)熊樟林：“裁量基準(zhǔn)在行政訴訟中的客觀化功能”，載《政治與法律》2014年第8期，第74頁(yè)。而且，本案中《浙江省交通處罰標(biāo)準(zhǔn)》只是“試行”，次年浙江省交通廳就又以浙交〔2010〕272號(hào)印發(fā)了新的《浙江省交通運(yùn)輸行政處罰裁量基準(zhǔn)》。這前后兩份文件中，違法超限運(yùn)輸行為的處罰幅度發(fā)生了較大幅度的變化。因此，謝某因?yàn)E用職權(quán)給國(guó)家造成的損失金額有待依據(jù)法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)并通過(guò)合理的計(jì)算方法進(jìn)一步確定，而不能完全按照《浙江省交通處罰標(biāo)準(zhǔn)》來(lái)計(jì)算。

結(jié) 語(yǔ)

行政裁量基準(zhǔn)制度的推行，在其目標(biāo)期待方面具有不可否認(rèn)的意義。[注]參見(jiàn)王錫鋅：“自由裁量權(quán)基準(zhǔn)：技術(shù)的創(chuàng)新還是誤用”，載《法學(xué)研究》2008年第5期，第36頁(yè)。但行政裁量基準(zhǔn)從興起到形成今日的“運(yùn)動(dòng)”，所需的已不僅是“同情的理解”[注]“同情的理解”是章志遠(yuǎn)教授2010年在《行政裁量基準(zhǔn)的興起與現(xiàn)實(shí)課題》一文中所提出的，意在表達(dá)行政裁量基準(zhǔn)正處于興起階段，難以在短期內(nèi)收到立竿見(jiàn)影之效，但基于其在“遏制裁量濫用”上的價(jià)值，應(yīng)當(dāng)秉承理解的態(tài)度，由高層將這種成功的地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)向其他地區(qū)推廣。參見(jiàn)章志遠(yuǎn)：“行政裁量基準(zhǔn)的興起與現(xiàn)實(shí)課題”，載《當(dāng)代法學(xué)》2010年第1期，第71頁(yè)。了，更重要的是如何避免因行政裁量基準(zhǔn)制定主體過(guò)雜、程序隨意而使行政裁量權(quán)的行使陷入另一種形式的混亂。行政裁量基準(zhǔn)雖對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)及所屬工作人員具有約束力，但這種約束力是以其本身合法有效為前提的。在《行政訴訟法解釋》以專章對(duì)規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)、審查范圍等作出進(jìn)一步明確規(guī)定的背景下，法院作為司法的最后一道防線，應(yīng)在尊重行政權(quán)行使的原則上依法、謹(jǐn)慎地審查行政裁量基準(zhǔn)在制定主體、制定程序、內(nèi)容上的合法性，以有效遏制行政裁量基準(zhǔn)的任意性，使行政裁量基準(zhǔn)回歸到有效控制自由裁量權(quán)行使、限縮行政裁量權(quán)空間的預(yù)期目標(biāo)上。