戰(zhàn)后德國政黨制度與政黨格局的建立和演變

王 涌

(華東理工大學 德語國家研究中心，上海 200237)

政黨制度與政黨格局屬于政黨體制(Parteiensysteme)研究的兩個方面，由于政黨體制相對穩(wěn)定而政黨格局則處于不斷變化中，國外相關研究的重點往往在后者。而在國內(nèi)，國外政黨制度并不是一個不言而喻的東西，恰恰相反，由于不了解以及與國內(nèi)情況的巨大差異而有著很大的關注必要。所以，我們的國外政黨體制研究除了與國外研究界一樣重點關注政黨格局及其變化外，不應整個忽略政黨制度這個問題。否則會引起混淆，進而降低研究成果的接受效果。比如，數(shù)年前德國政黨研究界概括出的德國政黨從“兩個半政黨制”(Zweieinhalbparteiensystem)到“流動五黨制”(fluides Fuenfparteiensystem)的轉(zhuǎn)變指的不是政黨制度而是政黨格局的變化，國內(nèi)相關論文將之說成是政黨體制轉(zhuǎn)變，一時，德國政黨從兩個半政黨制到流動五黨制的轉(zhuǎn)變的說法，充塞于中國學界。殊不知，這里指的不是政黨制度或體制，而是政黨格局的變化。所以，本文在重點突出格局變化的同時兼顧政黨制度，以期完整展現(xiàn)戰(zhàn)后德國政黨體制方面的一些本質(zhì)特點，提煉出所謂的“核心構(gòu)成(core components)”。(1)St?ss Richard， Haas Melanie and Niedermayer Oskar，Parteiensysteme in Westeuropa: Stabilit?t und Wandel， in Niedermayer Oskar， St?ss Richard and Haas Melanie (Hrsg.)，Die Parteiensysteme Westeuropas， Wiesbaden: Verlag fuer Sozialwissenschaften， 2006， S.13f.

一、政黨制度的建立

與奧地利和瑞士不同，戰(zhàn)后德國政黨政治的展開極其強烈地肩負著避免納粹德國死灰復燃這個使命。由于納粹德國的出現(xiàn)是魏瑪時期單純民主，或曰直接民主的結(jié)果，戰(zhàn)后德國政黨政治首要的任務就是對單純民主或直接民主的負面效應進行防范和約束，也就是說，要改變魏瑪時期單純由普通百姓的選舉來簡單決定政黨和國家政治的局面。于是，憲法層面在其新制定的基本法中，對政黨活動進行了規(guī)定，旨在通過憲法法院來監(jiān)督和制衡民選體制下的政黨政治。(2)Edgar Buettner und Michael Wettengel (Bearb.)，Der parlamentarische Rat: 1948—1949 Akten und Protokolle (Band 13)， Boppard: Herald Boldt 2002， S.514-517.如此在憲法中對政黨活動進行規(guī)定，借此將政黨政治納入憲政體制中，進而使得戰(zhàn)后德國的政黨體制成為其憲政體制的一部分，這在世界上屬于首例。之前，世界上還沒有一個國家在憲法中寫入有關規(guī)定政黨活動的條款。由于“基本法”第21條有關政黨活動的規(guī)定還屬于寬泛界定，1967年德國又公布實施了“政黨法”，對憲法中有關政黨活動的條款進一步細化。如此使政黨活動憲政化和法制化，有效遏制了單一民主非理性地使某一政黨走向?qū)Ｖ频目赡?。后來不少西方國家紛紛效仿，制定“政黨法”，比如奧地利，以使民主體制下的政黨政治既能顧及民主(民意)，同時又有精英在制衡，不至于滑向一部分人(黨派)對另一部分人的統(tǒng)治。

德國憲法(基本法)和法律(政黨法)層面對政黨活動的規(guī)定主要體現(xiàn)在框架規(guī)定和細則兩個方面?？蚣芤?guī)定主要有二個基本原則：其一，政黨組織必須符合民主原則，禁止企圖危害和廢除民主自由秩序的政黨活動；其二，禁止企圖危及德意志聯(lián)邦共和國存在的政黨活動。違背這二項基本原則的政黨活動就是違憲，就要加以取締，比如聯(lián)邦德國憲法院曾于1952年10月判定極右的德國社會主義帝國黨(Sozialistische Reichspartei)違憲并強制解散，1956年8月同樣如此判定德國共產(chǎn)黨(kommunistische Partei Deutschlands)違憲并強制解散。憲政化的政黨制度避免了極端政黨的出現(xiàn)，維護了國家政體穩(wěn)定。據(jù)此，德國聯(lián)邦法院的使命表面上是維護憲法，實際上是在制衡政黨政治。因此，從一開始就明確憲法法院法官不能全部由法律界人士出任，其中只有一半是單純法律界人士，其余一半大多是政界人士。聯(lián)邦法院不參與到政治決策中，但對政治活動(政黨活動)是否違規(guī)做出判決。

除了如上憲法規(guī)定的二個基本框架原則外，德國法律還規(guī)定了政黨參政的基本原則，即混合選舉制，所謂的二張選票制。第一張選票投給選區(qū)候選人，第二張投給政黨。第一張選票得票人不管屬于哪個政黨，不管票數(shù)是否過半，只要在本選區(qū)中得票數(shù)最多，就直接進入議會，哪怕其所屬政黨(第二張選票)所得選票組成的百分比不夠，也可作為額外黨派議員(Ueberhangmandaten)進入議會。第一張選票的作用保證了不受政黨制約的廣泛民主，只有第二張選票才直接投給政黨，決定著政黨進入議會的席位數(shù)。尤其是第一張選票選出的候選人必定進入議會，而且要算在其所屬政黨的第二張選票帶來的份額上。如此這般，政黨參政的可能得到了限定，被納入到了民主框架下。此外，德國憲法還制定了5%的“門檻條款”，以確保政黨政治中的主導原則。按照這項條款，一個合法參選的政黨只有得票數(shù)超過了5%才能進入議會。

在政黨進入內(nèi)閣參政方面，德國與奧地利，瑞士不同，不是按照固定的比例關系來執(zhí)行(奧地利的議會席位比例，瑞士的聯(lián)邦委員會政黨比例公式)，而是由執(zhí)政聯(lián)盟中各政黨協(xié)商確定并寫入聯(lián)合執(zhí)政協(xié)定中。這又賦予了執(zhí)政黨在參政方面較大自主空間。1961年之前，政黨之間的執(zhí)政聯(lián)盟條約是不公開發(fā)表的，之后，有些執(zhí)政聯(lián)盟條約開始公開發(fā)表了。到了1998年之后，政黨之間的聯(lián)盟條約都公開發(fā)表了。

德國不僅是世界上第一個在憲法(基本法)中對政黨活動進行界定的國家，也是世界上第一個專門制定“政黨法”的國家。1967年，為了對憲法中有關政黨活動的界定做出進一步更為具體詳盡的規(guī)定，德國制定了“政黨法”并付諸實施。內(nèi)容基本按照基本法第21條有關政黨民主，政黨財務和黨禁三方面展開。后來，“政黨法”根據(jù)新出現(xiàn)的情況經(jīng)歷了幾次修改，每次都與政黨財務問題有關，比如政治獻金，國家經(jīng)費補助，財務報告等。但黨內(nèi)民主，政黨財務和政黨查禁這三大部分內(nèi)容沒有變。截至2002年，德國《政黨法》共由八部分合計41條組成：第一部分：總則(第1—5條)；第二部分：政黨機構(gòu)組織原則(第6—16條)；第三部分：候選人產(chǎn)生方式(第17條)；第四部分：國家財政經(jīng)費的政黨補助(第18—22條)；第五部分：政黨賬目的呈報(第23—30條)；第六部分：不合法賬目呈報的處理與處罰(第31條)；第七部分：違憲政黨的取締(第32—33條)；第八部分：最終條款(第34—41條)。

有關政黨內(nèi)部組織方面，主要對政黨的命名，組織方式，黨章制定，黨員權(quán)利等進行了具體規(guī)定。其間，無處不貫穿著一條民主主線，以防專制，不透明現(xiàn)象出現(xiàn)；有關政黨財務方面，主要對國家財政資助，黨費及政治獻金問題進行了具體規(guī)定。德國合法成立與運行的政黨每屆選舉得票率超過5%進入議院后可按照贏得選票的數(shù)額獲得國家財政資助，數(shù)額以獲得的每張選票來計，也就是說，獲得的選票越多，所獲資助額也就越高，但總數(shù)不得超過其年收入總額；有關黨禁方面主要明確規(guī)定某政黨違憲予以取締的執(zhí)行問題，如果違憲行為只局限于某州，將由該州執(zhí)法部門執(zhí)行，如果橫跨數(shù)州，將由聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)行。

總之，戰(zhàn)后德國政黨制度深深打下了防止類似納粹這樣的極端政黨再度出現(xiàn)的烙印。既要遵從民主原則，又不奉行簡單民主或直接民主，旨在使政黨政治走上一條理性健康的道路。即便新近出現(xiàn)的選擇黨也沒有出現(xiàn)明顯出現(xiàn)走向極端的征兆，至少至今如此，所以在德國政黨舞臺暫時獲得了存在?？梢韵胂?，一旦走向極端，德國現(xiàn)有的政黨制度會對之做出清洗。

二、政黨格局的形成及演變

較之于政黨制度，政黨格局則是處于不斷變化之中，導致這個變化的因素主要是社會政治陣營的不斷演變和重組，迄今，戰(zhàn)后德國政黨格局已經(jīng)出現(xiàn)3次明顯的變化。二戰(zhàn)結(jié)束時，戰(zhàn)后德國由于將防止納粹重演放在了一個很高的地位上，社會上的極端政治勢力不斷被排除和分化，按照德國憲法規(guī)定的5%“門檻條款”來看，德國長期以來，政黨格局維持在所謂的“二個半”政黨制上：兩大政黨(基民盟/社民盟和社民黨)+ 一個小黨(自由民主黨)?；衩?社民盟屬于中偏右，社民黨屬于中偏左，自民黨屬于右翼政黨。總體而言，戰(zhàn)后德國在直到1983年這長達30多年的時間里，政黨力量是右翼略占強勢，在1983年之前的歷次大選中，基民盟/社民盟無疑是第一大黨，得票率都基本保持在45%及以上；社民黨清楚地屬于第二大黨，得票率基本保持在35—45%之間；自民黨位居第三，但明顯是一個小黨，得票率基本在5—10%之間，所以被稱為半個議會政黨(見表1)。

表1 1949—1980德國議會政黨聯(lián)邦大選得票率(%)及聯(lián)邦議院席位

1983年，隨著新興左翼政黨，綠黨越過5%這個門檻進入議會，二個半政黨的局面開始被兩個大黨+兩個小黨的局面所取代，政黨力量從原先右翼略占盛勢轉(zhuǎn)為左右翼基本平衡相持的局面，這是戰(zhàn)后德國政黨格局出現(xiàn)的第1次變化，也是50—60年代經(jīng)濟騰飛之后社會漸漸滋生均衡需求的產(chǎn)物，進而導致社會左翼陣營有所壯大。其間，綠黨顯然屬于議會小黨，排在第四位，其余第一，二，三大政黨的格局雖然沒有改變，但是，社民黨的得票數(shù)開始減少(見表2)。

表2 1983—1980 德國議會政黨聯(lián)邦大選得票率(%)及聯(lián)邦議院席位

1998年選舉結(jié)果使得聯(lián)邦議院出現(xiàn)了第5個政黨：民社黨(民主社會主義黨)。這是在原東德共產(chǎn)黨消失后衍生出的新黨，當時主要活躍在原東德地區(qū)，無疑屬于左翼政黨。自1990年兩德統(tǒng)一以來，該黨在1998年大選時首次越過5%門檻，進入議會，進而使戰(zhàn)后德國政黨格局出現(xiàn)了第2次變化。雖然該黨在緊接著的2002年大選時由于黨內(nèi)派系分歧選票只有4%，沒有進入議會，但在2005年大選時，與西部不滿于施羅德有些偏右的做法而從社民黨中退出成立的新黨(黨首拉封丹)共同參選，得票明顯超過5%，再次穩(wěn)穩(wěn)進入議會。2007年，民社黨與西部這個剛剛成立的勞動和社會公正選舉聯(lián)盟(Wahlalternative Arbeit und Soziale Gerechtigkeit)正式合并，更名為左翼黨(die Linke)。由于此舉改變了民社黨只有東部地區(qū)選民的局面，開始獲得西部地區(qū)選票，該黨開始穩(wěn)穩(wěn)地成為議會黨，至今未變，而且選票平穩(wěn)上升。據(jù)此，德國黨派研究專家尼德梅耶爾(Oskar Niedermayer)在2008年指出，德國政黨格局開始走向流動五黨制(das fluide Fuenfparteiensystem)。(3)Oskar Niedermayer (Hrsg.)，Die Parteien nach der Bundestagswahl 2005， Wiesbaden: Verlag fuer Sozialwissenschaften 2008， S.9-36.所謂流動是指有政黨得票率會偶爾低于5%而進入不了議會，比如民社黨和自民黨(見表3)。

歐洲難民潮以來， 德國新出現(xiàn)了一個右翼政黨，選擇黨(Alternative für Deutschland，簡稱AfD)，該黨2017年大選時以12.6%的得票率高調(diào)進入聯(lián)邦議院，一舉成為第三大黨，這使戰(zhàn)后德國政黨格局第3次出現(xiàn)了重組，而且這次不僅出現(xiàn)了六大政黨的新格局，還使傳統(tǒng)兩大政黨受到了重創(chuàng)，使其從明顯掌控絕大多數(shù)選票的境地落入微弱優(yōu)勢的困境。因此，這次政黨格局新變使社會受到了前所未有的震撼，這不單純是傳統(tǒng)兩大政黨的主導局面進入即將打破的境地，而且取而代之的有可能是直接扛著右翼大旗的選擇黨。接下來德國政黨格局何去何從？不確定因素開始增多，尤其是選擇黨在聯(lián)邦層面的業(yè)績開始延續(xù)到州層面，與此同時，兩大政黨的潰勢在其他層面也有所延伸。對于這一點，不僅德國國內(nèi)公共界，而且整個世界都在緊密關注。

表3 1998—2013 德國議會政黨聯(lián)邦大選得票率(%)及聯(lián)邦議院席位

三、政黨格局演變范式

戰(zhàn)后德國政黨格局的形成和演變，基本體現(xiàn)了社會政治文化態(tài)勢：拒絕極端政治，弘揚社會理性。這就使得不極端偏向哪一方而奉行中間道路的基民盟/社民盟與社民黨成為顯然的兩大政黨。基民盟/社民盟的理性政治在于推舉經(jīng)濟理性的同時，并沒有極端地拒斥社會理性，因此屬于中偏右；社民黨的理性在于以社會理性為第一位的同時，同樣也沒有排斥經(jīng)濟理性，因此屬于中偏左。長期以來兩個半政黨格局中的“半”(自民黨)是對應于德國社會中特有的一個群體：中小企業(yè)主。德國中小企業(yè)由于數(shù)量眾多，在整個國民經(jīng)濟中占比遠遠超過大型企業(yè)，如此高份額的中小企業(yè)，這在世界范圍內(nèi)是絕無僅有的。這么一個特殊的業(yè)主群體在社會選民同比中又絕對屬于少數(shù)，因此需要有一個政黨作為其代言人。這就使戰(zhàn)后德國出現(xiàn)了兩個半政黨的格局。

這兩個半政黨之間在政治訴求和綱領方面，有著特定交接點和共享面，長期以來，政黨格局的變化保持在微弱層面，基本屬于這些政黨之間選民的游移，而且體量不大，出現(xiàn)了政黨格局基本穩(wěn)定的局面。80年代初，綠黨的崛起引發(fā)了德國政黨格局從兩個半向兩大+兩小局面的轉(zhuǎn)變主要是由于原社民黨選民中的一部分游移了出去。社民黨本來就是德國兩大政黨中偏左的政黨，而綠黨正是基于左翼精神中為集體而犧牲個體以及為全局而犧牲局部的原則成長起來的，這就將原社民黨選民中具有如此傾向的選民拉了過去。因此，戰(zhàn)后德國政黨格局自1983年以來的演變基本是兩大政黨中一些選民分化出去的結(jié)果， 自民黨和綠黨所代表的群體相對穩(wěn)定而且份額又小，選民的游移不會對整個政黨格局產(chǎn)生影響。

兩大政黨中選民向外分化進而導致德國政黨總體格局發(fā)生變化的情形，首先出現(xiàn)在社民黨那里。自綠黨進入議會成為議會政黨以來，社民黨的得票率首次出現(xiàn)明顯下滑，而基民盟/社民盟和自民黨那里基本沒有出現(xiàn)這樣的情形。第二次這樣的下滑出現(xiàn)在原社民黨黨首拉封丹的倒戈，他因不滿施羅德偏向右的做法而退出社民黨并與源自東部地區(qū)的民社黨聯(lián)合成立左翼黨，拉封丹的出走又將一部分社民黨選民拉向了民社黨(左翼黨)，使得該黨選票逐步上升。與此同時，從1998年大選開始，基民盟/社民盟的選民首次出現(xiàn)明顯外移。自那以來，本來無足輕重的德國極右翼政黨德國國家民主黨，簡稱NPD(Die Nationaldemokratische Partei Deutschlands)又開始贏得關注，與此同時，基民盟/社民盟的得票率開始離開一直保持的40%以上，跌至35%左右，從此再也沒有重返過40%以上。這應該是原基民盟/社民盟選民中認為該黨不夠右的人游移了出去，走向極右翼政黨的結(jié)果。如果說由此壯大起來的德國國家民主黨(NPD)還沒有壯大到越過5%門檻進入聯(lián)邦議院成為議會政黨的話，那么，新近2017年的大選結(jié)果不得不引起更為嚴峻的關注：2013年才誕生的德國選擇黨，在該次選舉中一舉獲得12.6%的選票，不僅一舉進入聯(lián)邦議院成為議會政黨，而且成為德國排在兩大傳統(tǒng)政黨之后的第三大黨。這一主張德國退出歐元區(qū)，重新啟用原西德馬克的極右政黨無疑從德國傳統(tǒng)第一大黨基民盟/社民盟那里拉走了不少選票。

自德國政黨格局于1983年發(fā)生第一次變化以來，德國傳統(tǒng)兩大政黨的得票率以社民黨為先出現(xiàn)了持續(xù)性明顯下滑，這清楚地表明了兩大政黨選民的外移。就新出現(xiàn)的議會政黨大多屬于固執(zhí)一端的極端政黨來看，這些從兩大政黨中游離出去的選民要么嫌棄社民黨不夠左而投向了更為左翼的陣營，要么嫌棄基民盟/社民盟不夠右而轉(zhuǎn)向了更為右翼的陣營。這一方面顯示出當代德國政治文化越來越多元，另一方面也表明德國曾經(jīng)由兩大政黨主導的政治主流(理性為上，拒絕極端)開始有所下滑，不再那樣呈絕對主導。正是為了拯救和維護這樣的主導，近幾年中才多次出現(xiàn)兩大政黨聯(lián)合執(zhí)政的局面。

未來德國政黨格局的變化是否會依然沿著這樣的范式前行，從兩大傳統(tǒng)政黨中繼續(xù)分化出一些選民轉(zhuǎn)向更為極端的小黨，這主要取決于社會政治矛盾的解決程度，目前主要是歐元危機和難民問題。恰是這兩大問題的存在使得兩大政黨中不斷有人持續(xù)游離出去。可以想見，這兩個問題解決得好，兩大政黨有望重回當年的優(yōu)勢，否則，德國政黨格局會更加支離破碎， 大量小黨進入議會，聯(lián)合執(zhí)政變成三個以上政黨聯(lián)合執(zhí)政，這些情形都有可能出現(xiàn)。而這樣的多黨聯(lián)合執(zhí)政會與瑞士不一樣，瑞士是基于社會民族多元，德國沒有這樣的民族文化基礎，一旦出現(xiàn)多黨力量均衡聯(lián)合執(zhí)政，必然會迫使政黨之間進入彼此妥協(xié)狀態(tài)，導致政治主導價值缺失，進而不僅會削弱政黨的政治執(zhí)行力，而且也會使德國在歐盟乃至世界政治舞臺的影響力減弱。從另一個角度看，德意志的大國情結(jié)或許又會助推兩大政黨回到原有的優(yōu)勢。未來德國政黨格局的面貌最終由變化中的社會政治文化決定。