國家機(jī)關(guān)同人大代表聯(lián)系的現(xiàn)狀分析和方法探究

鐘雄浩

按照憲法和代表法的規(guī)定，各級人大代表是各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，代表人民的利益和意志，參加行使國家權(quán)力。隨著我國社會(huì)主義民主政治建設(shè)的不斷深入，人民代表大會(huì)制度更加深入人心，人大代表的作用更加突顯。面對新時(shí)代新形勢新要求，如何更好順應(yīng)人民代表大會(huì)制度不斷完善發(fā)展的需要，更好接受人大代表的監(jiān)督，充分發(fā)揮人大代表的作用，從而不斷加強(qiáng)和改進(jìn)自身工作，是擺在各級國家機(jī)關(guān)面前的一個(gè)重要課題。筆者認(rèn)為，進(jìn)一步加強(qiáng)同人大代表的聯(lián)系是必由之路。

國家機(jī)關(guān)加強(qiáng)同人大代表聯(lián)系的重要意義

各級國家機(jī)關(guān)加強(qiáng)同人大代表的聯(lián)系，是實(shí)行人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在要求。筆者認(rèn)為，國家機(jī)關(guān)加強(qiáng)同人大代表的聯(lián)系的重要意義主要有三個(gè)方面：

有利于通過人大代表了解民情、反映民意、集中民智、凝聚民力。人大代表來自人民、服務(wù)于人民，對人民群眾生活中的實(shí)際困難及愿望和呼聲了解最深入、感受最真切。國家機(jī)關(guān)通過加強(qiáng)同人大代表的聯(lián)系，可以架起國家機(jī)關(guān)與人民群眾聯(lián)系的橋梁，更好地收集人民群眾的意見，從而使人民群眾的訴求和愿望能更好地傳遞到國家機(jī)關(guān)，使國家機(jī)關(guān)制定的各項(xiàng)方針、政策、文件能夠更好順應(yīng)群眾呼聲，反映群眾意愿。

有利于促進(jìn)國家機(jī)關(guān)改進(jìn)和提高工作水平。人大代表來自各行各業(yè)，基本都是各行各業(yè)的精英，他們看問題的角度更為多維，眼界更為寬廣，不乏真知灼見，國家機(jī)關(guān)通過加強(qiáng)同人大代表的聯(lián)系，主動(dòng)接受人大代表的監(jiān)督，聽取人大代表的意見，可以發(fā)現(xiàn)工作中的不足和問題，可以拓寬解決問題的思路和舉措，從而推動(dòng)問題解決，不斷改進(jìn)和提高工作水平。

有利于紓解國家機(jī)關(guān)與人民群眾的矛盾。各級國家機(jī)關(guān)在履行職權(quán)過程中，難免會(huì)出現(xiàn)不明是非的群眾對相關(guān)工作不理解、不支持的情況，甚至?xí)霈F(xiàn)部分國家機(jī)關(guān)工作人員罔顧群眾利益、損害群眾利益的情況。這時(shí)，人大代表作為國家機(jī)關(guān)和人民群眾之間橋梁和紐帶作用就顯得特別重要。國家機(jī)關(guān)可以發(fā)揮人大代表的“緩沖區(qū)”作用，通過人大代表，加強(qiáng)與人民群眾的溝通，得到群眾更多的理解和支持，從而避免造成不可收拾的嚴(yán)重后果。

國家機(jī)關(guān)同人大代表聯(lián)系的現(xiàn)狀分析

國家機(jī)關(guān)加強(qiáng)同人大代表的聯(lián)系由來已久，并在不斷的探索中持續(xù)前行，取得了比較好的效果，贏得了人大代表的肯定和支持。

（一）聯(lián)系制度普遍建立

聯(lián)系代表，制度先行。從目前看，各級國家機(jī)關(guān)基本都建立了相關(guān)聯(lián)系代表的制度。

人大方面：自2013年全國人大常委會(huì)首創(chuàng)委員長會(huì)議組成人員聯(lián)系全國人大代表制度以后，2014年4月，全國人大常委會(huì)委員長會(huì)議又審議通過了《關(guān)于全國人大常委會(huì)委員聯(lián)系全國人大代表的意見（試行）》，要求每位常委會(huì)委員直接聯(lián)系1至3名所在選舉單位的全國人大代表。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年，全國人大常委會(huì)共有140名常委會(huì)委員通過各種形式，與333名代表建立起日常聯(lián)系和溝通，有力推動(dòng)了常委會(huì)聯(lián)系代表的廣度和深度。在全國人大常委會(huì)的推動(dòng)下，各級人大都建立健全了聯(lián)系代表制度。如梅州市于2014年制訂出臺(tái)了《關(guān)于梅州市人大常委會(huì)主任會(huì)議組成人員聯(lián)系人大代表和市人大代表密切聯(lián)系人民群眾的意見》，主任會(huì)議組成人員各直接聯(lián)系5名代表。

政府方面：國家層面，國務(wù)院辦公廳基本每年都會(huì)發(fā)出關(guān)于認(rèn)真辦理人大代表建議和政協(xié)委員提案的通知，切實(shí)加強(qiáng)與人大代表的聯(lián)系。地方層面，各級政府也把辦理人大代表建議作為與人大代表加強(qiáng)聯(lián)系的一種重要方式，切實(shí)加強(qiáng)與人大代表的聯(lián)系。部分地方政府還建立了與各級人大代表聯(lián)系的相關(guān)制度。如2000年2月，安徽省人民政府作出了《關(guān)于建立與省人大代表聯(lián)系制度的決定》，進(jìn)一步加強(qiáng)省政府與省人大代表和在皖全國人大代表的聯(lián)系。

監(jiān)察委員會(huì)方面：通過建立聘請人大代表為特約監(jiān)察員的相關(guān)制度和邀請人大代表列席監(jiān)察委員會(huì)相關(guān)會(huì)議制度等加強(qiáng)同人大代表的聯(lián)系。目前，中央紀(jì)委國家監(jiān)委和大部分地方監(jiān)察委員會(huì)已經(jīng)聘請了部分本級人大代表作為特約監(jiān)察員。同時(shí)，各地也正在探索推進(jìn)邀請人大代表列席監(jiān)察委員會(huì)相關(guān)會(huì)議。如2018年，江蘇睢寧縣監(jiān)察委員會(huì)出臺(tái)了《睢寧縣監(jiān)察委員會(huì)邀請人大代表列席（參加）相關(guān)會(huì)議（活動(dòng)）實(shí)施辦法（試行）》，辦法明確規(guī)定，監(jiān)察委召開監(jiān)委委員會(huì)議、年度工作總結(jié)表彰會(huì)議等，應(yīng)邀請不少于3名人大代表列席會(huì)議。

法院方面：2000年，最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)與人大代表聯(lián)絡(luò)工作的決定》，為加強(qiáng)人民法院與全國人大代表和地方各級人大代表的聯(lián)絡(luò)工作，提供了遵循。各級人民法院都根據(jù)最高人民法院的決定，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際研究制定了貫徹意見，并予以落實(shí)。

檢察院方面：2003年，最高人民檢察院出臺(tái)《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)同全國人大代表聯(lián)系工作的意見》，從理論層面上將人大監(jiān)督落到實(shí)處。在最高檢的推動(dòng)下，全國各級檢察院切實(shí)采取有力措施做好與人大代表的聯(lián)絡(luò)工作。如梅州市人民檢察院于2015年連續(xù)制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)與人大代表聯(lián)絡(luò)自覺接受人大監(jiān)督的工作意見》《關(guān)于進(jìn)一步做好與人大代表結(jié)對聯(lián)系工作制度》等文件，確保人大代表聯(lián)絡(luò)工作實(shí)現(xiàn)經(jīng)?；?、制度化，轉(zhuǎn)入正常化、規(guī)范化。同時(shí)，梅州市人民檢察院還配套制定了《梅州市人民檢察院聯(lián)系人大代表工作的結(jié)對聯(lián)系安排表》，建立經(jīng)常聯(lián)系制度，實(shí)現(xiàn)工作常態(tài)化。安徽省人民檢察院還在全國檢察機(jī)關(guān)率先建立人大代表約見檢察長制度。

（二）聯(lián)系機(jī)構(gòu)逐步健全

中央對人大工作和代表工作一直就很重視。早在1955年，全國人大就決定在省級設(shè)立全國人大代表辦事處，但這一做法沒有得到完全落實(shí)。十一屆三中全會(huì)后，各省級人大常委會(huì)相繼設(shè)立，與代表的聯(lián)絡(luò)進(jìn)一步加強(qiáng)。1992年制定的代表法中，將全國人大常委會(huì)和省級人大常委會(huì)共同為全國人大代表依法履行職責(zé)提供服務(wù)和保障，以法律的形式作了明確規(guī)定。2005年，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中共全國人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強(qiáng)全國人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見》，明確規(guī)定在省級人大設(shè)立全國人大代表聯(lián)絡(luò)處。多年來，我國縣級以上的各級人大參照全國人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)設(shè)置的辦法，基本都建立了負(fù)責(zé)本級人大代表聯(lián)絡(luò)工作機(jī)構(gòu)。其中梅州市人大常委會(huì)還于2007年單獨(dú)設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)工作委員會(huì)，專職負(fù)責(zé)代表聯(lián)絡(luò)工作，是全省單獨(dú)設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)工作委員會(huì)的兩個(gè)地市之一。

“一府一委兩院”為加強(qiáng)同人大代表的聯(lián)系，也普遍設(shè)立了代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)。政府方面，縣以上各級政府基本都在政府辦公廳（室）內(nèi)設(shè)有議案建議提案機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)人大、政協(xié)工作?！皟稍骸狈矫妫屑壱陨弦不鞠鄳?yīng)設(shè)立有負(fù)責(zé)人大代表聯(lián)絡(luò)工作的專門機(jī)構(gòu)或者配備專(兼)職人員。

（三）聯(lián)系方式多種多樣

人大方面：人大代表列席人大常委會(huì)會(huì)議，已成為各級人大常委會(huì)充分發(fā)揮代表作用的一個(gè)重要形式。此外，人大代表約見國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人也成為近年來的熱點(diǎn)。大連市人大常委會(huì)早在2010年就審議通過了《大連市人民代表大會(huì)代表約見國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人辦法》，規(guī)范了約見的提出，限定了約見的對象，明確了約見的事由，規(guī)定了約見的程序，確定了約見雙方的權(quán)責(zé)。

“兩院”方面：積極邀請人大代表參加座談會(huì)、視察“兩院”工作，并聘請人大代表擔(dān)任人民審判員、檢風(fēng)督查員、執(zhí)法監(jiān)督員、案件質(zhì)量評議員等。其中，河北省高級人民法院僅2018年就邀請代表9次視察法院工作，邀請人大代表旁聽減刑、假釋案件庭審4次。

這些年來，各級國家機(jī)關(guān)圍繞加強(qiáng)同人大代表的聯(lián)系積極進(jìn)行探索，積累了許多行之有效的經(jīng)驗(yàn)，有的已經(jīng)形成工作制度。但也存在一些問題，影響了這項(xiàng)工作更有效地開展。

一是重視程度不夠。部分國家機(jī)關(guān)對加強(qiáng)同人大代表聯(lián)系工作認(rèn)識(shí)不夠到位，錯(cuò)誤地把人大代表的監(jiān)督單純的看成糾錯(cuò)，而沒有深刻認(rèn)識(shí)到監(jiān)督工作蘊(yùn)含的真正含義即監(jiān)督本身也包含著支持，導(dǎo)致主動(dòng)爭取人大代表監(jiān)督的少，對加強(qiáng)同人大代表聯(lián)系的現(xiàn)實(shí)意義和作用認(rèn)識(shí)不夠到位。

二是聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)設(shè)置五花八門，大部分未單設(shè)。人大方面，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國人大及各?。ㄊ?、自治區(qū)）人大設(shè)立的代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)中，所轄的部門不同、行政級別也不同。全國人大的代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)是在全國人大常委會(huì)辦公廳下面的聯(lián)絡(luò)局，行政級別為廳局級，具體負(fù)責(zé)的是代表議案建議辦理處；而北京、天津、福建等省（市）人大的“代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)”單列，且直接由人大常委會(huì)管轄，行政級別也為廳局級。其余省份的代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，都是在人大專門委員會(huì)或者人大常委會(huì)的工作委員會(huì)下面設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)處（室），行政級別則為處級。而一些處級代表聯(lián)絡(luò)處（室）的上級主管單位名稱、職能也不一致。而“一府一委兩院”在這方面顯得更為薄弱。多數(shù)基層“兩院”沒有專門的接受人大監(jiān)督的辦公部門，有的即使設(shè)有聯(lián)絡(luò)辦事機(jī)構(gòu)，也都是設(shè)在政工科或者辦公室等綜合部門，缺乏長效的聯(lián)絡(luò)機(jī)制。

三是約見國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人開展不是十分普遍，而且約見對象范圍不夠完整。以廣東為例，雖然近年來湛江、清遠(yuǎn)、江門、深圳等地級以上市以及興寧等縣級市在代表約見政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人方面已有一些探索，但大部分地方并未開展這項(xiàng)活動(dòng)。即使有開展約見活動(dòng)的地方，在制定代表約見國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人相關(guān)辦法方面，也存在規(guī)定的約見對象范圍偏小的情況。如廣東省出臺(tái)的《省人大代表閉會(huì)期間約見國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人暫行辦法》規(guī)定代表的約見對象是廣東省本級國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，明顯比代表法規(guī)定的“約見本級或者下級有關(guān)國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”范圍要小。

四是監(jiān)察委員會(huì)聯(lián)系人大代表的方式方法有待探索。從目前情況來看，各級監(jiān)察委員會(huì)在接受人大監(jiān)督特別是在聯(lián)系人大代表方面還嘗試得比較少。大部分縣級以上人代會(huì)未將聽取監(jiān)察委員會(huì)工作報(bào)告列入議程，大部分市、縣監(jiān)察委員會(huì)在與人大代表聯(lián)系方面只是停留在邀請代表參加一些會(huì)議上，聘請人大代表為特約監(jiān)察員方面也是剛剛起步。

五是聯(lián)系活動(dòng)流于形式。目前，各級國家機(jī)關(guān)與人大代表聯(lián)絡(luò)的方法主要是圍繞聽取工作報(bào)告、邀請參與活動(dòng)、報(bào)送信息等。這些聯(lián)系方法監(jiān)督面窄，實(shí)質(zhì)性效果不夠明顯。而且，國家機(jī)關(guān)邀請人大代表參加各類活動(dòng)，聽取代表意見建議雖然較多，但對人大代表在座談中提出的意見建議，反饋意見建議落實(shí)情況的機(jī)制不夠健全、渠道不夠通暢，給人大代表造成“提了也是白提”的錯(cuò)覺，嚴(yán)重挫傷了代表的積極性。

進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)國家機(jī)關(guān)同人大代表的聯(lián)系

作為國家機(jī)關(guān)，各級人大和“一府一委兩院”都要重視和加強(qiáng)同人大代表聯(lián)系，建立健全工作機(jī)制，更好地發(fā)揮人大代表在代表人民的利益和意志、依法參加行使國家權(quán)力方面的作用。

提高思想認(rèn)識(shí)。作為國家機(jī)關(guān)，一定要在思想認(rèn)識(shí)上更加重視代表聯(lián)絡(luò)工作，把聯(lián)絡(luò)工作擺上重要位置，增強(qiáng)工作的主動(dòng)性。尤其是各級監(jiān)察委員會(huì)作為新設(shè)的國家機(jī)關(guān)，要擺正位置，充分認(rèn)識(shí)“由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督”的必然性。監(jiān)察法規(guī)定：“ 各級監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)接受本級人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督?！薄案骷壢嗣翊泶髸?huì)常務(wù)委員會(huì)聽取和審議本級監(jiān)察委員會(huì)的專項(xiàng)工作報(bào)告，組織執(zhí)法檢查?！边@些規(guī)定充分說明了人大與監(jiān)察委員會(huì)、人大代表與監(jiān)察委員會(huì)的關(guān)系，所以監(jiān)察委員會(huì)接受人大代表監(jiān)督，加強(qiáng)同人大代表聯(lián)系是有法律依據(jù)的，是法律規(guī)定的必須履行的義務(wù)。

完善聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)。各級國家機(jī)關(guān)都應(yīng)設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，而且人大和“一府一委兩院”在各自系統(tǒng)內(nèi)的代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)最好能統(tǒng)一設(shè)置，以便上下形成對口相接。作為人大，要在這方面帶好頭，尤其是地市以上市人大常委會(huì)，要單獨(dú)設(shè)置代表聯(lián)絡(luò)工作委員會(huì)。對于一些人數(shù)有限、不具備成立專門機(jī)構(gòu)條件的政府部門，應(yīng)配備專人負(fù)責(zé)。由于代表聯(lián)絡(luò)工作是一項(xiàng)政務(wù)性較強(qiáng)的工作，所以，一定要選調(diào)政策理論和業(yè)務(wù)水平高、有綜合協(xié)調(diào)能力、有嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致工作作風(fēng)的人員從事代表聯(lián)絡(luò)工作。

健全聯(lián)絡(luò)制度。作為各級國家機(jī)關(guān)，應(yīng)就代表聯(lián)絡(luò)工作的內(nèi)容、工作程序等建立健全相關(guān)的規(guī)章制度，而且要便于操作，構(gòu)建責(zé)任明確、組織有序、聯(lián)系及時(shí)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的工作機(jī)制，使聯(lián)絡(luò)工作達(dá)到制度化、規(guī)范化。

加強(qiáng)創(chuàng)新探索。各級國家機(jī)關(guān)要堅(jiān)持代表聯(lián)絡(luò)工作始終以尊重代表、服務(wù)代表為價(jià)值取向，以實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)督、依法行政、依法監(jiān)察、公正司法為目標(biāo)，深入進(jìn)行探索，不管是聯(lián)絡(luò)載體還是活動(dòng)方式等，都要科學(xué)、合理，切合實(shí)際；要盡量多組織一些必要的活動(dòng)，以加強(qiáng)監(jiān)督與被監(jiān)督者之間的聯(lián)系、溝通與理解，不斷擴(kuò)大代表聯(lián)絡(luò)工作的層面和效果；要加強(qiáng)新媒體運(yùn)用，建立起代表聯(lián)絡(luò)工作的網(wǎng)絡(luò)工作平臺(tái)，結(jié)合本地的實(shí)際，開發(fā)研制代表聯(lián)絡(luò)工作管理軟件，使全系統(tǒng)的聯(lián)絡(luò)工作形成網(wǎng)絡(luò)化和規(guī)范化管理，以便更充分地發(fā)揮聯(lián)絡(luò)工作的職能作用。

增強(qiáng)聯(lián)系實(shí)效。要增強(qiáng)工作的主動(dòng)性，豐富與代表聯(lián)系的內(nèi)容，注重實(shí)效，避免形式主義。一是要重點(diǎn)加強(qiáng)代表議案建議辦理。各級人大要高度重視代表議案建議辦理工作，把督辦代表議案建議作為加強(qiáng)同人大代表聯(lián)系的一項(xiàng)重要工作來抓，采取多種措施，對建議辦理進(jìn)度、辦理質(zhì)量進(jìn)行督辦，推動(dòng)“一府一委兩院”完善辦理機(jī)制，提高工作質(zhì)量和辦結(jié)率，切實(shí)把代表建議落到實(shí)處，從而真正使代表滿意、群眾受益?！耙桓晃瘍稍骸币鶕?jù)以重點(diǎn)帶全面的原則，把聯(lián)絡(luò)工作的著力點(diǎn)放在辦好每一件代表議案建議上，并使一般性的聯(lián)絡(luò)工作都要緊扣這個(gè)重點(diǎn)，為這個(gè)重點(diǎn)的突破開辟“綠色通道”，加強(qiáng)代表議案建議辦理工作，按時(shí)回復(fù)，真正做到件件有著落、事事有回音，并力爭使代表建議的辦結(jié)率、回復(fù)率、滿意率達(dá)到100%的目標(biāo)。二是要建立健全落實(shí)代表意見反饋機(jī)制。各級國家機(jī)關(guān)除了要認(rèn)真督辦、辦理代表在人代會(huì)上提出的議案建議外，對平時(shí)邀請人大代表參加各類活動(dòng)，聽取代表意見時(shí)代表提出的意見也要高度重視，要建立健全落實(shí)代表意見反饋機(jī)制，體現(xiàn)對代表的充分尊重。對落實(shí)不了的意見，要向代表解釋清楚。三是要加強(qiáng)代表知情知政保障。各級國家機(jī)關(guān)要多向代表報(bào)送時(shí)效性強(qiáng)、有針對性的實(shí)質(zhì)業(yè)務(wù)工作，增進(jìn)代表對國家機(jī)關(guān)工作的了解，切實(shí)保障代表的知情知政權(quán)利?！?/p>

梅州梅縣仁壽莊客家圍龍屋（資料圖片）