新形勢下開展退田還湖的思路與措施

趙鐘楠 ，張忠廣，鄭超蕙，邢子強，黃火鍵，曲 璐

（1.水利部水利水電規(guī)劃設計總院，100120，北京；2.中水北方勘測設計研究有限責任公司，300222，天津；3.交通運輸部規(guī)劃研究院，100028，北京）

一、我國的湖泊生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀與主要問題

1.湖泊基本情況

我國湖泊數量眾多、類型多樣、資源豐富、開發(fā)歷史悠久，是國土資源的重要組成部分。根據第一次全國水利普查，水面面積在1 km2以上的天然湖泊達2 865個，水面總面積7.80萬km2（含跨國界湖泊境內面積）。其中淡水湖泊1 594個，咸水湖945個，鹽湖166個，其他160個。

按照地貌和氣候類型分類，我國的湖泊分為五大湖區(qū)：東北湖區(qū)、東部湖區(qū)、云貴湖區(qū)、蒙新湖區(qū)和青藏湖區(qū)。長江中下游平原、黃淮海平原、松嫩平原等東部和東北地區(qū)的湖泊，地處東亞季風區(qū)，降水豐沛，河湖水力聯(lián)系密切，但受人類活動影響明顯，生態(tài)環(huán)境問題較為突出。云貴湖區(qū)的湖泊地處橫斷山脈地質斷裂帶，出流小、半閉流，礦化度較高。蒙新湖區(qū)和青藏湖區(qū)的湖泊以閉流咸水湖和鹽湖為主，呈現(xiàn)出大陸腹地非季風氣候區(qū)的環(huán)境特點。五大湖區(qū)中，東部和青藏兩大湖區(qū)的湖泊分布較多，形成東西相對的兩大稠密湖區(qū)，呈現(xiàn)出我國湖泊深受構造、氣候控制的區(qū)域分布特色。

2.湖泊主要生態(tài)環(huán)境問題

一是湖泊水域面積不斷萎縮。在氣候變化和人類活動雙重影響下，部分地區(qū)湖泊產生了不同程度的萎縮。20世紀50年代以來，全國已減少了約1 000個內陸湖泊，湖泊面積消失了近7 400 km2。除東北地區(qū)外，其他湖區(qū)均出現(xiàn)不同程度的面積萎縮情況。

二是湖泊水質不容樂觀。隨著湖泊流域和周邊地區(qū)人口增長和經濟發(fā)展，進入湖泊的總氮、總磷和高錳酸鹽等污染物增加，湖泊水環(huán)境污染不斷加重。全國11%的湖泊污染物入河量超過其納污能力，全國重點監(jiān)測評價的湖泊（水庫）水質有40%劣于Ⅲ類，主要污染物為總磷、COD和高錳酸鹽指數。部分水質較好的湖泊存在富營養(yǎng)化風險。

三是湖泊生物多樣性不斷下降。太湖水生植物種類由1960年的63種縮減到目前的不足20種；武漢東湖、云南滇池、內蒙古呼倫湖等均呈現(xiàn)出水生植物面積減少、產量下降的態(tài)勢。江湖阻隔和自然淤積加速等因素導致生境異質性下降，魚類洄游受阻嚴重，對魚類等水生生物的種群或群落的結構和動態(tài)產生極其深刻的影響。

總體來看，目前我國湖泊生態(tài)環(huán)境問題不容樂觀，呈現(xiàn)出空間—水量—水質—生物問題相互耦合、互相影響的態(tài)勢。

二、退田還湖的總體思路與關鍵環(huán)節(jié)

1.總體思路和原則

湖泊生態(tài)系統(tǒng)及其生態(tài)環(huán)境問題的復雜性，決定了不能把退田還湖只看作是湖泊水域空間退還的單一任務，而應該視為一項系統(tǒng)工程，是以退還湖泊水域空間為核心，以提升湖泊生態(tài)系統(tǒng)健康為目標，以系統(tǒng)治理統(tǒng)籌兼顧為要求的綜合措施。開展退田還湖需要處理好以下關系：

一是“退”與“進”的關系。退田還湖要把侵占的水域空間退出來、把不合理的開發(fā)活動退出來，以實現(xiàn)“還湖泊以空間”的目標。但“退”不是退田還湖的全部，在退的同時，有利于改善湖泊水質環(huán)境、提升湖泊水動力條件的措施要跟進?！耙煌艘贿M”實現(xiàn)提升湖泊生態(tài)系統(tǒng)健康的核心目標。

二是“休”與“用”的關系。湖泊作為重要的水資源、環(huán)境資源、生物資源、灘地資源、岸線資源、航運資源等的提供者，在保障湖泊生態(tài)健康的基礎上，通過科學合理可持續(xù)的開發(fā)利用，為支撐經濟社會發(fā)展提供重要的資源供給保障。

三是“一”與“多”的關系。從措施上看，在解決“空間萎縮”這一主要問題的同時，還需要解決水量、水質、生物、連通等其他方面存在的問題。從效果上看，在恢復水域空間的核心目標基礎上，同時對湖泊的行洪、供水、環(huán)境等多種生態(tài)服務功能連帶改善，實現(xiàn)以一帶多、統(tǒng)籌施策的效果。

四是“硬”與“軟”的關系。退田還湖從短期看是恢復湖泊水域空間，從長期來看是實現(xiàn)人與湖泊和諧發(fā)展。要實現(xiàn)短期目標，主要通過清淤清圩、水系連通等工程“硬”措施；要建立長效機制，則主要通過湖長制等制度和監(jiān)測體系等能力建設“軟”措施。軟硬結合實現(xiàn)標本兼治。

退田還湖應堅持以下原則：

一是堅持人水和諧、生態(tài)優(yōu)先。堅持尊重自然、順應自然、保護自然，把加強湖泊開發(fā)利用和保護修復相互協(xié)調作為主要目標，把提升湖泊水生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和生態(tài)服務功能擺在優(yōu)先位置。

二是堅持問題導向、統(tǒng)籌兼顧。針對湖泊存在的突出生態(tài)環(huán)境問題，在滿足防洪、供水等要求和改善湖泊水生態(tài)環(huán)境狀況的前提下，合理規(guī)劃布局，把退還湖泊水域面積和增加湖泊生態(tài)空間作為主要目標，把改善湖泊生態(tài)健康作為重點，提升湖泊生態(tài)系統(tǒng)功能。

三是堅持因地制宜、改革創(chuàng)新。要結合湖泊實際情況，尊重歷史、實事求是的確定退還面積和退還格局，要創(chuàng)新退田還湖模式、技術和政策措施。

四是堅持穩(wěn)妥有序、科學推進。退田還湖作為系統(tǒng)工程，要做好頂層設計和方案論證，分步驟、分階段有序推進，同時要充分考慮區(qū)域的實際情況，妥善處理好征地、群眾搬遷等問題，尊重當地群眾意愿，維護群眾合法權益。

2.關鍵環(huán)節(jié)

一是問題分析評價。問題分析評價是開展退田還湖的基礎。分析問題要注意以下幾個結合，首先是歷史和現(xiàn)狀結合，既要了解湖泊在歷史上的面積和演化過程，也要考慮目前開發(fā)利用現(xiàn)狀。其次是多種問題結合，既要分析水域空間占用問題，也要分析水質、生物等問題，同時分析多重問題疊加效果及其原因。

圖1 退田還湖實施總體框架

二是退還范圍確定。退還范圍確定是制定退田還湖方案的核心環(huán)節(jié)，要處理好需要與可能的關系，結合湖泊氣象水文、地貌水系、開發(fā)利用等基本情況，以及湖泊周邊居民點和圍墾造田等情況，提出綜合考慮湖泊歷史水域范圍、湖泊水生態(tài)系統(tǒng)健康狀況、湖區(qū)周邊經濟社會發(fā)展需求、征地移民可行性等要素前提下，綜合確定退還范圍。

三是湖泊功能區(qū)劃。結合主體功能區(qū)劃、湖泊生態(tài)功能、開發(fā)利用現(xiàn)狀等多種條件，從供水、防洪、航運、生態(tài)等不同功能出發(fā)，確定湖泊區(qū)劃；針對每個區(qū)域，按照空間用途管制的要求，明確其開發(fā)、治理、保護目標要求。

四是管控制度建設。針對湖泊水域岸線確權、湖泊岸線監(jiān)管、湖泊監(jiān)控體系建設、湖泊管理機制等方面，結合湖長制工作，提出相應的管控制度。

以上述環(huán)節(jié)為核心，構建退田還湖工作總體框架（見圖1）。

三、退田還湖的主要措施

1.退還水域空間

在確定退田還湖范圍的基礎上，合理確定退還后的湖泊邊界，逐步退還被擠占的湖泊空間。綜合考慮湖泊類型、調蓄行洪要求、水生生物生境需求等，合理確定湖泊水深，選取適應湖泊底泥類型的清淤方式，恢復湖底天然地貌；通過內部圩垸拆除，湖區(qū)淤泥清理等措施，擴大湖泊水域面積和水體容積；合理布設排泥場，加強排泥綜合利用。依法劃定河湖管理范圍，嚴禁以各種名義圍墾湖泊、非法采砂，嚴格涉河湖活動的社會管理。

2.推進湖泊綜合整治

在退還湖泊水域空間的基礎上，通過水污染、水環(huán)境水生態(tài)等綜合整治，不斷恢復和改善湖泊生態(tài)健康。一是加強水污染防治。尤其針對東部湖區(qū)水網密布、人水臨近的特點，要通過實行水陸統(tǒng)籌，強化源頭控制，加強對湖區(qū)周邊及入湖河流工礦企業(yè)污染、城鎮(zhèn)生活污染、畜禽養(yǎng)殖污染、農業(yè)面源污染、內源污染、港口污染等綜合防治，在通航水域加強船舶污染監(jiān)管。二是加大水環(huán)境治理力度。加強湖區(qū)周邊點源和面源治理、入湖排污口綜合整治、湖泊內源治理、水功能區(qū)監(jiān)督管理，優(yōu)化入河湖排污口布局，嚴控入湖排污總量。對涉及的飲用水水源地湖泊，開展安全保障達標和規(guī)范化建設。三是開展湖泊生態(tài)治理與修復。推動湖區(qū)周邊涵養(yǎng)林建設，加強水源涵養(yǎng)；改善湖泊生物生境，提高湖泊水生生物多樣性。

3.優(yōu)化岸線等資源保護利用方式

在退還水域空間的基礎上，綜合考慮防洪、生態(tài)、航運等要求，加強湖泊岸線、航線等資源的保護與優(yōu)化利用。加強環(huán)湖堤防建設，重點在東部、東北等江河中下游的湖泊，要注意堤防建設對于防洪安全保障的要求。根據有關防洪標準要求，按照退還后的湖泊水域范圍，明確防洪堤線的走向和標準；在完成新建堤防建設、形成完整的防洪岸線前提下開展平圩清淤，以確保堤防工程本身和區(qū)域的防洪安全。合理利用岸線資源，在充分考慮當地居民通行、地區(qū)生產生活物資運輸、城市景觀、旅游客運等多方面需求基礎上，科學規(guī)劃沿湖港口碼頭布置，優(yōu)先通過提高岸線利用效率發(fā)展港口運輸規(guī)模，鼓勵現(xiàn)有港口岸線資源整合。推動生態(tài)護岸建設，結合湖區(qū)周邊生態(tài)整治和湖濱綠化帶建設等工作，建設生態(tài)護岸，鼓勵沿湖港口實施岸線生態(tài)修復工程，改善水陸交互條件，進一步提升湖區(qū)和湖濱帶生態(tài)系統(tǒng)健康。

4.推進河湖水系連通

東部和東北地區(qū)的湖泊在開展退田還湖時要注意適當恢復河湖聯(lián)系，改善水動力條件。通過恢復原有自然溝通或適當的疏導、引排、調度等河湖連通措施，改善湖泊與周邊河湖水系的水力聯(lián)系，增強水體流動性，保障湖泊生態(tài)用水需求。優(yōu)化湖泊進出水口門。通過調整、改善、新增湖泊進出水口門，增強湖區(qū)沿線水體的流動性，提高湖內水體置換速度，恢復和改善湖泊調蓄、防洪能力，重塑健康湖泊形態(tài)。在推進河湖水系連通時，要結合所在區(qū)域江河湖庫水系連通的總體規(guī)劃，根據區(qū)域水資源條件和原有河湖水網格局統(tǒng)籌考慮。

5.加強制度能力建設

制度能力建設是保證退田還湖工程實施效果，維持退還湖泊健康可持續(xù)的重要保障，應制定“歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效”的退田還湖監(jiān)督管理體系。一是全面落實湖長制。全面落實中辦國辦《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》要求，進一步加強湖泊管理保護工作，加強組織領導，樹立問題導向，強化分類指導，因湖施策開展專項行動。二是湖泊水域岸線確權。落實湖泊水域空間用途管制，明確湖泊利用和保護管理要求，嚴格分區(qū)管理。推動湖泊管理范圍劃定，按照自然資源統(tǒng)一確權登記的有關規(guī)定，實施統(tǒng)一登記，確定水域、岸線所有權和使用權。三是完善湖泊管護體制機制。強化涉湖建設項目和活動監(jiān)管，建立水利、國土等部門聯(lián)合監(jiān)管的工作機制，嚴格空間保護與監(jiān)管。加強動態(tài)監(jiān)控，嚴禁圍墾湖泊和非法占用湖泊水域、岸線，防止水域面積再縮減、岸線濫占濫用。四是完善監(jiān)控體系建設。從空間—水量—水質—生態(tài)聯(lián)合管控的角度出發(fā)，整合現(xiàn)有監(jiān)測設施，科學布設入湖河流以及湖泊水質、水量、水生態(tài)等監(jiān)測站點，建設信息和數據共享平臺，不斷完善監(jiān)測體系和分析評估體系，構建系統(tǒng)的湖泊生態(tài)系統(tǒng)功能監(jiān)測體系?！?/p>