基于法規(guī)約束的北京節(jié)水成效及政策建議

趙志剛

（北京市節(jié)約用水管理中心,100142，北京）

北京市節(jié)水立法始于20世紀(jì)80年代。2002年《中華人民共和國(guó)水法》修訂實(shí)施后，2004年北京市出臺(tái)了《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水法〉辦法》，2005年市政府配套出臺(tái)了《北京市節(jié)約用水辦法》（以下簡(jiǎn)稱《節(jié)水辦法》），2012 年進(jìn)行了全面修訂，對(duì)于推動(dòng)北京市節(jié)水工作發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成效。

隨著生態(tài)文明建設(shè)升級(jí)為國(guó)家戰(zhàn)略，實(shí)施國(guó)家節(jié)水行動(dòng)也上升為國(guó)家意志和全民行動(dòng)。北京作為水資源嚴(yán)重匱乏的國(guó)際化大城市，節(jié)水在保障首都水安全、促進(jìn)首都水生態(tài)文明建設(shè)中的作用更加突出。在新的形勢(shì)下，總結(jié)《節(jié)水辦法》實(shí)施以來(lái)的成效和經(jīng)驗(yàn)，分析存在的問(wèn)題，研究如何做好依法管水治水，推動(dòng)節(jié)水法制化成為迫切需要解決的問(wèn)題。

一、《節(jié)水辦法》實(shí)施以來(lái)取得的主要成效

1.推動(dòng)一系列節(jié)水政策標(biāo)準(zhǔn)落地

多年來(lái)，北京市高度重視節(jié)水工作，始終將節(jié)水放在突出位置，特別是2012年 《節(jié)水辦法》修訂施行以來(lái)，北京市更加注重依法節(jié)水治水、嚴(yán)格節(jié)水管理、創(chuàng)新節(jié)水理念，市委市政府和相關(guān)部門(mén)先后出臺(tái)了《北京市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》《關(guān)于調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)的意見(jiàn)》《北京市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》《關(guān)于全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》《北京市“十三五”時(shí)期節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃》《北京市推進(jìn)“兩田一園”高效節(jié)水工作方案》《北京市 “十三五”水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)工作實(shí)施方案》等一系列節(jié)水政策措施和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，保證了各項(xiàng)節(jié)水管理制度得以有效落實(shí)。

2.控制全市用水總量和提高用水效率取得顯著成效

依據(jù)《節(jié)水辦法》，科學(xué)核定行政區(qū)域和行業(yè)用水總量控制目標(biāo)。逐級(jí)分解用水總量指標(biāo)，全面實(shí)現(xiàn)了北京市包括工業(yè)、農(nóng)業(yè)、公共生活、城市河湖以及居民家庭的全口徑用水管理，用水總量得到有效控制，新水用量持續(xù)下降，用水效率顯著提高。2012—2017年，新水總量由28.35億m3降到25.23億m3，年均節(jié)水超過(guò) 1億m3；萬(wàn)元GDP水耗從2012年的20.07 m3下降至 2017年的 14.11 m3，下降約29.7%。用水結(jié)構(gòu)更加合理。從圖1可以看出，2010—2011年用水結(jié)構(gòu)變化不大，而2012年后整體上呈現(xiàn)工業(yè)和農(nóng)業(yè)用水量逐年下降、比重降低，生活和生態(tài)環(huán)境用水量逐步增長(zhǎng)、比重增大的趨勢(shì)。

3.嚴(yán)格用水制度，定額管理日趨規(guī)范

節(jié)水 “三同時(shí)”制度得到貫徹落實(shí)。將“建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水設(shè)施方案審查”作為辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證的前置條件，印發(fā)了《建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水設(shè)施方案審查辦理指南 （試行）》，理順工作流程，規(guī)范操作標(biāo)準(zhǔn)，2012—2017年，共完成節(jié)水設(shè)施方案審查900余件。

制定和修訂了城鎮(zhèn)公共生活行業(yè)用水定額，新制定商場(chǎng)、餐飲、沐浴業(yè)、星級(jí)以下賓館等公共生活取水定額，修訂學(xué)校、飯店等公共生活取水定額，發(fā)布了室外人工滑雪場(chǎng)和高爾夫球場(chǎng)節(jié)水技術(shù)規(guī)范。制定農(nóng)業(yè)灌溉定額標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用水限額管理。

全市近3萬(wàn)用水戶全部納入用水計(jì)劃管理，實(shí)行責(zé)任制考核和績(jī)效管理，對(duì)計(jì)劃指標(biāo)執(zhí)行情況按月監(jiān)控、雙月考核。對(duì)用水單位出現(xiàn)的異常用水現(xiàn)象及時(shí)提醒，向超過(guò)當(dāng)月用水計(jì)劃的單位發(fā)出用水情況告知書(shū)，進(jìn)行預(yù)警。對(duì)超計(jì)劃用水的單位，收取超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)費(fèi)，截至2017年年底，共收繳4 695.1萬(wàn)元。

4.科技支撐力度逐步加大

加快再生水利用，助推首都水生態(tài)文明建設(shè)。通過(guò)加快城鄉(xiāng)污水處理及資源化利用設(shè)施建設(shè)，加大再生水利用力度，不僅從源頭上減少了水環(huán)境污染，而且提供了生態(tài)用水，水環(huán)境得到明顯改善。2017年再生水使用量已經(jīng)突破10.5億m3，占用水總量的26.6%，成為穩(wěn)定的“第二水源”。

開(kāi)展雨水利用，加快推進(jìn)海綿城市建設(shè)。建設(shè)北小河公園及海淀八家郊野公園兩處 “清水零消耗示范公園”，建成集雨型綠地1 019 hm2，恢復(fù)濕地面積1 000 hm2，利用多種措施大力實(shí)施雨洪控制與利用工程，截至2017年年底，全市累計(jì)建成雨水利用工程2 512處，綜合利用能力達(dá)到6 691 萬(wàn) m3。

推動(dòng)節(jié)水器具普及率提高。自2014以來(lái)，全市累計(jì)補(bǔ)貼換裝節(jié)水型生活用水器具近80萬(wàn)套，惠及16個(gè)區(qū)124個(gè)街道。目前北京市城鎮(zhèn)居民節(jié)水器具普及率已達(dá)到99.3%，農(nóng)村節(jié)水器具普及率達(dá)78.81%。

5.理順節(jié)水執(zhí)法、宣教、普法體制機(jī)制，法治效能初顯

落實(shí)《節(jié)水辦法》的規(guī)定，覆蓋城鄉(xiāng)的全市水務(wù)執(zhí)法體系初步形成。持續(xù)開(kāi)展水資源與節(jié)水專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，依法查處違法取用水和浪費(fèi)水行為，累計(jì)查處節(jié)水類違法案件815起，罰款1 200余萬(wàn)元，取得了良好的社會(huì)效果和執(zhí)法效果，強(qiáng)化了公眾惜水、節(jié)水、護(hù)水的意識(shí)，形成了全社會(huì)自覺(jué)節(jié)水的習(xí)慣。

宣傳《節(jié)水辦法》，增強(qiáng)社會(huì)守法意識(shí)。利用“世界水日”“中國(guó)水周”“全國(guó)城市節(jié)水宣傳周”等重點(diǎn)時(shí)段，在重點(diǎn)廣場(chǎng)、公園、街道、商廈門(mén)前設(shè)立現(xiàn)場(chǎng)咨詢展臺(tái)，向市民講解節(jié)水相關(guān)知識(shí)。充分利用報(bào)紙、電臺(tái)、電視臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)、期刊、手機(jī)短信等媒體，開(kāi)展宣傳教育活動(dòng)。

建立節(jié)水普法長(zhǎng)效機(jī)制。開(kāi)展節(jié)水“進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)部隊(duì)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)校園、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)家庭”活動(dòng)。發(fā)動(dòng)社會(huì)組織，建立節(jié)水志愿者隊(duì)伍，開(kāi)展節(jié)水志愿服務(wù)活動(dòng)；培訓(xùn)節(jié)水宣傳員，廣泛開(kāi)展節(jié)水宣傳，發(fā)起全民節(jié)水倡議；充分發(fā)揮北京市節(jié)水展館節(jié)水教育基地宣傳作用，每年接待參觀人數(shù)3 000余人次，發(fā)放宣傳資料及宣傳品3萬(wàn)余份。

二、《節(jié)水辦法》實(shí)施過(guò)程中存在和有待完善的問(wèn)題

盡管北京依法節(jié)水取得了顯著成效，但北京經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展中的水短缺問(wèn)題、水生態(tài)問(wèn)題依然嚴(yán)峻，目前的節(jié)水管理偏重于行政手段，節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的廣泛參與度不夠，缺乏多方式、多路徑、多主體參與機(jī)制，在倡導(dǎo)全民節(jié)水意識(shí)和加強(qiáng)用水管理等方面，由于缺少統(tǒng)管全市的地方性法規(guī)，一些違法行為難以及時(shí)遏制和懲處，影響節(jié)約用水管理工作。

1.社會(huì)的節(jié)水意識(shí)與北京水資源緊缺形勢(shì)仍然不匹配

北京是重度資源型缺水城市，水資源短缺是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的首要制約因素。然而，當(dāng)前社會(huì)公眾缺乏主動(dòng)履行節(jié)水義務(wù)的意識(shí)和依法節(jié)水的積極性，導(dǎo)致目前節(jié)水意識(shí)與水資源緊缺形勢(shì)不匹配，需要更加廣泛地加強(qiáng)節(jié)水法規(guī)宣傳，需要全社會(huì)共同關(guān)注，強(qiáng)化社會(huì)各階層、各領(lǐng)域的節(jié)水觀念，綜合采取法律、行政、經(jīng)濟(jì)、工程、科技等措施促進(jìn)節(jié)約用水，切實(shí)把節(jié)水作為城市可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，妥善處理好發(fā)展與節(jié)水的關(guān)系。

2.節(jié)水成功經(jīng)驗(yàn)需要總結(jié)，法規(guī)制度需進(jìn)一步強(qiáng)化

①規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目水影響評(píng)價(jià)制度需要強(qiáng)化。為落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記視察北京時(shí)的講話精神和最嚴(yán)格水資源管理制度，深化“放管服”改革，北京市從2015年起全面實(shí)行了規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目水影響評(píng)價(jià)制度，從嚴(yán)從緊核定取水許可水量，有效管控用水強(qiáng)度，該制度實(shí)施以來(lái)，累計(jì)審查3 000余項(xiàng)目，核減水量3 000多萬(wàn)m3，節(jié)水成效顯著。其經(jīng)驗(yàn)應(yīng)總結(jié)提煉，并進(jìn)一步強(qiáng)化。

②農(nóng)村節(jié)約用水法律制度需要進(jìn)一步強(qiáng)化。2014年，北京市陸續(xù)出臺(tái)了發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)的一系列文件，在全國(guó)率先制定出臺(tái)了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策文件，加大了對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生活用水的節(jié)水支撐力度，取得了明顯成效。需要通過(guò)立法來(lái)強(qiáng)化并規(guī)范農(nóng)業(yè)節(jié)水用水，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用水、節(jié)水的一體化管理。

3.《節(jié)水辦法》設(shè)定的節(jié)約用水管理制度有一定的局限性

①依法管水治水的機(jī)制尚不完善。由于《節(jié)水辦法》屬于地方政府規(guī)章，法律位階較低，制度設(shè)計(jì)以規(guī)范政府部門(mén)行政行為為主，新形勢(shì)下需要強(qiáng)化水資源對(duì)首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束引導(dǎo)作用，需要通過(guò)立法建立部門(mén)協(xié)同、社會(huì)共治，全民參與的機(jī)制。

②用水行為監(jiān)管力度不夠。用水主體履行節(jié)水責(zé)任和義務(wù)主動(dòng)性不夠，市場(chǎng)監(jiān)管乏力，需要進(jìn)一步細(xì)化用水主體節(jié)水責(zé)任，制定相關(guān)節(jié)約用水的標(biāo)準(zhǔn)，量化、細(xì)化責(zé)任目標(biāo)和任務(wù)指標(biāo)。

③《節(jié)水辦法》法律責(zé)任存在不足?！豆?jié)水辦法》在責(zé)任形式上注重行政責(zé)任，處罰種類單一，違法成本較低，達(dá)不到警示和震懾效果。需要通過(guò)地方性法規(guī)增加處罰種類，提高違法成本，強(qiáng)化法律責(zé)任，達(dá)到節(jié)水效果。

為實(shí)現(xiàn)依法管理節(jié)水工作，達(dá)到節(jié)約用水和促進(jìn)水資源可持續(xù)利用，使有限的水資源能更好地為首都經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)，制定《北京市節(jié)約用水條例》（以下簡(jiǎn)稱《節(jié)水條例》）是十分迫切和必要的。

三、《節(jié)水辦法》升級(jí)為《節(jié)水條例》的建議

1.新出臺(tái)的法律、法規(guī)和政策，為制訂《節(jié)水條例》提供了法律保障

2012以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了多部關(guān)于節(jié)約用水的法律、法規(guī)和政策。如2012年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》，2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)了 《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見(jiàn)；2016年國(guó)家發(fā)改委、水利部、住建部等8部委聯(lián)合印發(fā)了 《全民節(jié)水行動(dòng)計(jì)劃》；2017年和2018年中共中央、國(guó)務(wù)院分別印發(fā)了 《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見(jiàn)》和《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》等，這些法律、法規(guī)和政策的出臺(tái)，為北京市節(jié)水立法提供了更為科學(xué)的法律保障。

2.充分借鑒國(guó)內(nèi)外節(jié)水立法的有效經(jīng)驗(yàn)

由于嚴(yán)重干旱，美國(guó)加州于2015年4月1日實(shí)施強(qiáng)制性限水措施。新規(guī)定要求城市綠化、有大面積草皮的場(chǎng)所必須大幅度減少用水量，草坪改為種植更抗旱的植物,采用滴灌技術(shù)；調(diào)整價(jià)格鼓勵(lì)節(jié)約用水，改用更節(jié)約用水裝置的可獲得返現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)。歐洲通過(guò)法律規(guī)范，雨洪利用技術(shù)已經(jīng)進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化階段，市場(chǎng)上已大量存在收集、過(guò)濾、儲(chǔ)存、滲透雨水的產(chǎn)品。

此外，國(guó)內(nèi)江蘇、安徽、河南、吉林、云南、山西、天津等省（直轄市）已經(jīng)出臺(tái)了各自的節(jié)約用水條例，為北京市《節(jié)水條例》的出臺(tái)提供了理論和實(shí)踐層面的參考。

3.重點(diǎn)解決實(shí)踐中出現(xiàn)的突出問(wèn)題

①解決節(jié)約用水管理制度局限性的問(wèn)題。除了將《節(jié)水辦法》實(shí)施以來(lái)實(shí)踐證明行之有效的制度上升為地方性法規(guī)外，落實(shí)國(guó)家新的治水方針和要求，應(yīng)重點(diǎn)完善以下制度：用水總量控制、用水定額管理、用水統(tǒng)計(jì)制度，規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目水影響評(píng)價(jià)制度，節(jié)水“三同時(shí)”制度，用水定額管理與超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)制度，用水分析報(bào)告和水平衡測(cè)試制度，用水效率標(biāo)識(shí)管理制度。

②解決節(jié)約用水激勵(lì)機(jī)制不健全的問(wèn)題。完善節(jié)約用水獎(jiǎng)勵(lì)制度，以利益引導(dǎo)居民節(jié)約用水，對(duì)居民的節(jié)水行為進(jìn)行肯定和獎(jiǎng)勵(lì)，是促進(jìn)社會(huì)公眾形成節(jié)水意識(shí)，養(yǎng)成節(jié)水習(xí)慣的重要舉措。通過(guò)制定《節(jié)水條例》，可以專門(mén)對(duì)節(jié)約用水激勵(lì)機(jī)制進(jìn)行規(guī)定，從而將其制度化、規(guī)范化，形成長(zhǎng)效的促進(jìn)機(jī)制。加強(qiáng)引導(dǎo)公眾廣泛參與節(jié)約用水活動(dòng)，突出教育活動(dòng)的針對(duì)性、普及性與實(shí)效性。

③解決節(jié)約用水全社會(huì)參與不廣泛的問(wèn)題。市、區(qū)政府應(yīng)當(dāng)采取措施，健全節(jié)約用水資金投入機(jī)制，逐步推動(dòng)節(jié)水投入的社會(huì)化、多元化，為社會(huì)多方主體進(jìn)入節(jié)水領(lǐng)域提供暢通渠道和利益保障制度。在加大政府專項(xiàng)財(cái)政支持外，還應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資金、民間資本投入節(jié)水產(chǎn)業(yè)，對(duì)于主動(dòng)投入資金支持節(jié)約用水產(chǎn)業(yè)的企業(yè)、個(gè)人等予以表彰或相應(yīng)扶持。同時(shí)，對(duì)于節(jié)水新技術(shù)、新產(chǎn)品的研發(fā)應(yīng)加大資金支持力度。

④解決節(jié)水用水法律不足的問(wèn)題?！豆?jié)水條例》立法應(yīng)按照不與國(guó)家法律、法規(guī)相抵觸，與地方性法規(guī)相銜接的原則，進(jìn)一步完善法律責(zé)任，加大處罰力度。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，結(jié)合北京市節(jié)水工作現(xiàn)狀，適當(dāng)增加處罰種類、提高罰款數(shù)額或幅度，加大處罰力度，進(jìn)一步細(xì)化法律責(zé)任，增強(qiáng)法規(guī)可操作性?！?/p>