水源地保護區(qū)里的房子

云南省司法廳

糾紛背景

云南省某供排水公司根據(jù)《飲用水水源保護區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》在其負責管理的某水庫周圍劃定了水源保護區(qū)，并在保護區(qū)內(nèi)設(shè)立警示牌禁止在保護區(qū)內(nèi)從事活動。某村村民韓方（化名）有一塊自留地正好位于該保護區(qū)范圍之內(nèi)。2015年，韓方欲在該地塊上新建房屋，遭到供排水公司管理人員阻攔。韓方被阻攔后繼續(xù)施工，供排水公司管理人員將其所砌房屋地基強行拆除，雙方產(chǎn)生紛爭。當年，韓方所在村的調(diào)委會組織雙方調(diào)解未果。此后韓方又多次向上級部門反映此事，供排水公司的管理營運因此受到一定程度的影響。2019年1月29日，供排水公司向當?shù)啬橙嗣裾{(diào)解委員會申請調(diào)解。

案例剖析

調(diào)委會受理該糾紛之后，協(xié)調(diào)、聯(lián)合區(qū)環(huán)保部門、水利部門一起對該糾紛進行調(diào)解。

韓方認為，土地是自己的自留地，該怎么使用應(yīng)由自己決定，而且自己現(xiàn)在無房居住，建造房屋是保障自己生活的必要手段，供排水公司未經(jīng)允許私自拆除其房屋地基，應(yīng)當就給自己造成的損失進行賠償。供排水公司認為，該地塊在飲用水水源保護區(qū)劃定范圍之內(nèi)，建造房屋不可避免會對水源造成一定的污染，且該地塊屬于自留地，不應(yīng)用來建房，并強調(diào)公司是根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)“正當執(zhí)法”，韓方應(yīng)無條件停止施工。

一時間，調(diào)解陷入了僵局。調(diào)解員根據(jù)雙方意見總結(jié)出本糾紛的爭議點在于，韓方能否在該地塊建房以及供排水公司能否強行拆除該房屋。

韓方能否在該地塊建房？

調(diào)解員先向韓方講解了農(nóng)村土地使用中自留地的使用規(guī)定，農(nóng)村自留地屬于集體農(nóng)用地，是農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織按政策規(guī)定分配給成員長期使用的土地，是讓農(nóng)民利用剩余勞動力和勞動時間，生產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品、改善農(nóng)民生活條件的用地；自留地屬于集體所有，其成員只有使用權(quán)，不得出租、轉(zhuǎn)讓或買賣，也不得擅自用于建房等非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途。

此外，調(diào)解員強調(diào)，韓方如果堅持要在自留地上建設(shè)房屋，根據(jù)《土地管理法》第十二條，“依法改變土地權(quán)屬和用途的,應(yīng)當辦理土地變更登記手續(xù)”。換言之，韓方在建房之前應(yīng)首先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，完成土地變更登記。此外，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條第三款規(guī)定：“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)以及農(nóng)村村民住宅建設(shè)，不得占用農(nóng)用地；確需占用農(nóng)用地的，應(yīng)當依照《中華人民共和國土地管理法》有關(guān)規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證?！币虼耍n方在建房前除須辦理土地變更登記外，還須取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。

《土地管理法》第八十一條規(guī)定：“不依照本法規(guī)定辦理土地變更登記的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令其限期辦理?！钡且罁?jù)當前該自留地位于飲用水水源地保護區(qū)內(nèi)來看，該用途變更申請通過的可能性微乎其微。在此基礎(chǔ)上，韓方將難以獲得城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條，“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。因此，即使韓方成功在該自留地上建成住房，最終結(jié)果也會作為違法建筑被拆除。

供排水公司能否強行拆除該房屋？

《水污染防治法》第六十六條第一款規(guī)定：“禁止在飲用水水源二級保護區(qū)內(nèi)新建、改建、擴建排放污染物的建設(shè)項目；已建成的排放污染物的建設(shè)項目，由縣級以上人民政府責令拆除或者關(guān)閉?！庇捎诮ǔ勺》亢腿胱⒉豢杀苊獾禺a(chǎn)生建筑垃圾、生活垃圾和生活污水，且原環(huán)境保護部發(fā)布的《集中式飲用水水源地規(guī)范化建設(shè)環(huán)境保護技術(shù)要求》第6.2.1 條“點源整治”中規(guī)定“保護區(qū)內(nèi)無工業(yè)和生活排污口”，并要求保護區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)生活污水及生活垃圾經(jīng)集中收集后在保護區(qū)外進行無害化處理，因此，建設(shè)住房屬于排放污染物的建設(shè)項目。但是，雖然該保護區(qū)為飲用水水源二級保護區(qū)，可“縣級以上人民政府責令拆除或者關(guān)閉”屬于行政行為，行為主體只能是行政執(zhí)法部門，供排水公司并不具備該主體資格。也就是說該供排水公司可以向縣級以上人民政府申請責令韓方拆除，但不能自行強制拆除。

調(diào)解員意識到，要想成功化解本糾紛，除了要理清以上爭議點外，關(guān)鍵還在于解決韓方的住房問題。因此，調(diào)解員聯(lián)系韓方所在鄉(xiāng)政府，邀請鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門參與到調(diào)解中來。經(jīng)過協(xié)調(diào)，該鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)表示只要韓方符合條件，就可以為其提供保障性住房，這一結(jié)果極大地緩和了韓方的情緒。

在調(diào)解員耐心講解、勸說下，韓方承認自己在位于保護區(qū)的自留地上私自建房是錯誤的行為。供排水公司也解釋拆除韓方房屋地基是公司管理人員基于保護飲用水源免受污染考慮，對于給韓方造成的損失深表歉意，并愿意接受調(diào)解員意見對韓方進行補償。調(diào)解員建議補償金額按照韓方建房實際支出費用相關(guān)單據(jù)測算，雙方認可。最終，供排水公司就韓方所受損失給予補償5 萬元；韓方承諾不在保護區(qū)內(nèi)實施違反保護區(qū)管理規(guī)定的行為。

案例點評

水源保護區(qū)直接關(guān)系到水源安全，關(guān)系到每一個人的身體健康，解決此類人與自然爭利的矛盾糾紛，關(guān)鍵在于尋本溯源，探究當事人的動機和初衷，在保障群眾民生利益的同時，使生態(tài)環(huán)境得到應(yīng)有的保護，實現(xiàn)社會效益和環(huán)境效益的雙贏。

本糾紛中，調(diào)解員針對雙方當事人爭議點，采用講解教育、宣傳解讀相關(guān)法律法規(guī)等方法，指出雙方存在問題，讓雙方充分認識到自己的違法行為，結(jié)合實際提出合理調(diào)解意見，以公平公正、自愿為原則，讓雙方當事人充分溝通協(xié)商，最終達成一致，不僅做到案結(jié)事了，還起到了法治宣傳作用。