新疆維吾爾自治區(qū)濕地資源分級管控體系建設研究

李國興

摘 要：針對新疆濕地資源特點和保護管理現狀，提出濕地保護管理分級管控方案，制定保護管理對策，實現濕地資源在全面保護的基礎上，合理開發(fā)利用，促進區(qū)域經濟社會協調發(fā)展。

關鍵詞：新疆；濕地資源；分級管控；研究

Study on the construction of hierarchical management and control system

of wetland resources in the Xinjiang Uygur Autonomous Region

Li Guoxing

（Northwest Institute of Forest Inventory，Planning&Design;，SFA，Xian Shaanxi 710048，China）

Abstract： In view of the characteristics of Xinjiang wetland resources and the current situation of protection and management，a hierarchical management and control scheme for wetland protection management is proposed，and the protection management countermeasures are formulated to realize the rational development and utilization of wetland resources on the basis of comprehensive protection and realize the coordinated development of the regional economy and society.

Keywords： Xinjiang；Wetland resources；Hierarchical control and control；Research

1 濕地資源及保護現狀

1.1濕地資源

（1）濕地類型與面積

新疆濕地總面積394.82萬hm2，其中河流濕地121.64萬hm2，湖泊濕地77.45萬hm2，沼澤濕地168.74萬hm2，人工濕地26.99萬hm2。天然濕地面積367.83萬hm2，占全疆濕地總面積的93.16%。人工濕地面積26.99萬hm2，占全疆濕地總面積的6.84%。

（2）濕地水資源

全疆共有大小河流721條，南疆有318條，北疆、東疆有403條，地表徑流總量793億m3，其中年徑流量10億m3以上的河流共有18條，塔里木河、伊犁河、額爾齊斯河是最大的三條河流。河流主要分布在天山南北坡、阿爾泰山西南坡、昆侖山北坡和帕米爾高原東坡。河流、水源主要依賴山地降水和高山冰雪消融補給。新疆湖泊較多，面積大于5 km2的天然湖泊有52個，其中較大的有烏倫古湖、艾比湖、塞里木湖、博斯騰湖等。天山、阿勒泰山、昆侖山共有大小冰川18.6萬條，總面積2.4萬km2，占全國冰川面積的42%。冰川儲水量2.5800億m3，冰川融水約占新疆總徑流量的21%。地下水資源總量為572億m3，地下水可開采量為252億m3，主要分布在平原區(qū)。

（3）濕地動植物

新疆共有濕地維管束植物1227種，隸屬40目93科380屬，其中蕨類植物10科11屬22種、裸子植物3科6屬9種、被子植物35目80科363屬1196種，國家重點保護野生植物有雪白睡蓮、鱗瓣花、漂浮慈姑3種，均為國家Ⅱ級重點保護野生植物；共有濕地脊椎動物有234種，隸屬于5綱25目47科，其中魚綱9目19科87種、兩棲綱2目3科8種、爬行綱1目2科4種、鳥綱10目19科121種、哺乳綱3目4科14種，濕地保護鳥類29種，其中國家I級保護鳥類3種、國家Ⅱ級保護鳥類15種、新疆I級保護鳥類7種、新疆Ⅱ級保護鳥類4種，國家I級保護魚類1種，國家I級保護哺乳類1種，國家Ⅱ級保護哺乳類1種，新疆I級保護兩棲類1種，新疆Ⅱ級保護兩棲類1種，新疆Ⅱ級保護爬行類2種。

（4）濕地資源分布格局及特點

濕地資源分布格局：新疆濕地主要分布在羌塘高原區(qū)、開孔河、塔里木河干流、葉爾羌河、艾比湖水系、和田河、額爾齊斯河、喀什噶爾河、車爾臣河諸小河、伊犁河、中段諸河和烏倫古河等三級流域內。河流濕地主要分布在和田河、葉爾羌河、車爾臣河諸小河、塔里木河干流、羌塘高原區(qū)、伊犁河、阿克蘇河和額爾齊斯河等三級流域內，湖泊濕地主要分布在羌塘高原區(qū)、烏倫古河、開孔河、艾比湖水系等三級流域內，沼澤濕地主要分布在開孔河、塔里木河干流、柴達木盆地西部、葉爾羌河、額爾齊斯河、喀什噶爾河等三級流域內，人工濕地主要分布在葉爾羌河、塔里木河干流、中段諸河等三級流域內。巴音郭楞蒙古自治州、阿勒泰地區(qū)、和田地區(qū)、喀什地區(qū)、阿克蘇地區(qū)的濕地分布較多，分別占新疆濕地面積的34.33%、10.40%、10.35%、9.58%、7.94%。

濕地資源特點：新疆濕地資源突出表現為類型多樣，區(qū)域分布不均，濕地類型面積多變，湖泊富營養(yǎng)化較為嚴重，水體礦化度高，濕地的原生性特征逐步減弱或消失，濕地生物多樣性豐富，呈現孤島性特征。額爾齊斯河、伊犁河屬于外流河，其它河流均為內陸河。內陸河流量小，流程較短，集中分布在山區(qū)和山麓地帶。平原地區(qū)河網稀疏，只有少數水量較大的河流在夏季洪水期間能穿過沙漠注入湖泊。河流濕地水源補給方式有高山高原永久積雪或冰川補給、中山季節(jié)性積雪補給、雨水補給、地下水補給。補給時間季節(jié)性強，河流沿岸濕地分布和消長呈明顯的季節(jié)性；湖泊濕地除了河流上游湖泊、高山湖泊和山前湖泊屬于淡水湖和微咸水湖外，其余湖泊大多屬于咸水湖和鹽湖；沼澤濕地分布呈斑塊狀或片狀分布。天山、阿爾泰山等山地海拔1000m以上的山間盆谷地和海拔500m以上的山麓平原洪積---沖積扇緣的潛水溢出帶，山前沖積平原上的沿河灘地、沖積扇間洼地、湖灘地以及江河源區(qū)，沼澤濕地呈斑塊狀分布；人工濕地的分布有斑狀和網狀兩種形式，水庫、坑塘、水田呈斑狀散布于新疆各地，人工渠道則成網狀分布于綠洲和農田內，縱橫交織，構成農田水網系統(tǒng)。

1.2濕地保護現狀

1.2.1保護成就

隨著全國濕地保護事業(yè)的全面發(fā)展，新疆濕地保護工作也取得了巨大的成就。初步形成了由林業(yè)、水利、農業(yè)、環(huán)保、國土資源等部門組成的濕地保護管理網絡，在林業(yè)廳設立了自然保護區(qū)和濕地管理辦公室，組織、協調全疆濕地保護管理和濕地野生動植物資源保護管理工作，各地州、縣（市）也建立了相應的保護管理機構，形成了自上而下的濕地保護管理體系。同時，結合新疆濕地資源實際情況，制定了相應的濕地保護管理地方性法規(guī)條例、規(guī)劃文件和管理辦法，出臺了《新疆維吾爾自治區(qū)濕地保護管理條例》、《新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護條例》、《新疆維吾爾自治區(qū)野生植物保護條例》、《新疆維吾爾自治區(qū)實施<中華人民共和國野生動物保護法>辦法》等法規(guī)、條例，濕地保護工作法規(guī)體系逐漸完善；實施了《新疆濕地保護工程規(guī)劃（2005～2030年）》、《新疆野生動植物保護及自然保護區(qū)建設工程總體規(guī)劃（2005～2030年）》等中長期規(guī)劃，促進了濕地保護事業(yè)的發(fā)展。

加大了濕地生物多樣性保護力度，濕地自然保護區(qū)和濕地公園建設持續(xù)推進，截至目前新疆已建立29處國家級和自治區(qū)級自然保護區(qū)，33處國家濕地公園，受保護濕地面積135.12萬hm2，初步形成了新疆濕地保護管理網絡體系。濕地保護重點工程取得顯著成效，重點實施了阿勒泰兩河源頭濕地保護工程、新疆環(huán)博斯騰湖濕地生物治堿工程、新疆塔里木河沙雅濕地保護與恢復工程、艾比湖濕地保護工程、孔雀河流域濕地保護與恢復工程、科克蘇濕地保護與恢復工程等建設項目，一批重點濕地得到有效保護。濕地水資源管理工作不斷加強，重點實施了塔里木河流域綜合治理等工程，強化了流域水資源統(tǒng)一管理、調度和優(yōu)化配置，實施了干流灌區(qū)節(jié)水改造、生態(tài)移民、退耕還林、荒漠林草封育及干流河道治理，增加塔里木河下游的供水量，恢復和擴大天然植被面積，逐步改善了塔里木河流域的生態(tài)環(huán)境質量。濕地科研宣教工作逐步加強，重點對塔里木河流域、伊犁河流域、博斯騰湖、艾比湖、巴音布魯克濕地、烏倫古湖、青格達湖等重要濕地開展了深入的研究，積累了大量的研究資料，對河貍、天鵝、北鯢等濕地野生動物開展了種群數量、分布區(qū)域、生物習性、主要威脅因子、保護管理措施等多方面的研究，這些研究成果為濕地生態(tài)環(huán)境與野生動植物保護管理提供了重要的科學依據。同時，各級濕地保護管理部門還利用“世界濕地日”、“愛鳥周”、“野生動物保護月”等活動，采用多種形式開展?jié)竦乇Ｗo宣傳教育，提高了全民濕地保護意識。

1.2.2存在問題

（1）濕地保護管理多部門協調機制亟待加強。濕地保護管理涉及多部門、多層面、多對象，管理難度大，特別是林業(yè)、水利、農業(yè)、國土等部門在管理權限及管理對象的認定方面仍存在許多模糊的環(huán)節(jié)，各自職責不明，造成管理缺失或多頭管理，急需按照國務院賦予林業(yè)部門濕地保護管理組織協調的職責，協調好各部門對濕地的管理，形成綜合協調管理監(jiān)督機制，既不缺失也不形成多頭重復管理。

（2）濕地資源過度利用及生態(tài)狀況退化仍然沒有得到根本遏制。新疆地處我國干旱地區(qū)，生態(tài)環(huán)境極度脆弱，由于區(qū)域人口劇增，平原綠洲區(qū)農業(yè)開發(fā)、城市建設、濕地養(yǎng)殖、工農業(yè)污染對濕地資源利用的需求不斷加大，濕地生態(tài)系統(tǒng)受到的各種干擾持續(xù)增強，使新疆稀缺珍貴的濕地資源遭到不斷的破壞，濕地生物多樣性持續(xù)減少，濕地生態(tài)環(huán)境質量明顯下降，部分濕地生態(tài)功能退化。

（3）濕地保護網絡需進一步完善，保護投入亟待增加。盡管新疆目前已建立了一定數量的濕地自然保護區(qū)和濕地公園，但濕地保護率仍有待提高，濕地生態(tài)系統(tǒng)在新疆自然生態(tài)系統(tǒng)保護中仍是一個薄弱的環(huán)節(jié)，伊犁河流域、塔里木河流域以及額敏河、白楊河流域濕地保護仍然存在許多空缺，以自然保護區(qū)、保護小區(qū)、濕地公園為主的濕地保護體系仍需進一步完善。近年來，雖然國家和新疆地方加大了對濕地保護的投入力度，但總體投入資金數量與實際需求相差甚遠，一些保護項目由于投入總量少、建設標準低，難以取得預期效果，加之新疆又是一個經濟欠發(fā)達的民族地區(qū)，地方財力較弱，中央的濕地保護資金也是杯水車薪，濕地保護資金投入不足已經成為濕地保護的瓶頸，加大濕地保護資金投入已成為目前濕地保護的關鍵。

2 研究思路

濕地是十分稀缺的戰(zhàn)略性生態(tài)資源，具有強大的生態(tài)服務功能，是區(qū)域經濟社會發(fā)展的重要生態(tài)環(huán)境基礎。新疆地處干旱地區(qū)，濕地是區(qū)域社會發(fā)展的核心生態(tài)資源，保護好濕地資源對構建區(qū)域生態(tài)安全屏障具有極其重要的作用和意義。確定濕地分級管控體系旨實施嚴格的濕地保護制度，創(chuàng)新濕地保護管理機制。通過濕地保護和利用的分級分類管控，實現對濕地資源的數量、質量及其空間的全面保護。

堅持全面保護濕地資源及其生態(tài)環(huán)境，重點突出自然濕地保護，完善濕地生態(tài)安全格局的基本思路，充分發(fā)揮濕地主體功能，構建區(qū)域生態(tài)安全保障體系，新疆濕地分級管控體系建設的基本原則是：

（1）發(fā)揮濕地主體功能，促進區(qū)域社會經濟發(fā)展。新疆濕地在水源涵養(yǎng)、水土保持、蓄洪儲水、保護生物多樣性、改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮著巨大的作用。發(fā)揮山區(qū)、平原綠洲、荒漠戈壁不同區(qū)域濕地主體功能，形成區(qū)域生態(tài)安全屏障，促進經濟社會和諧發(fā)展。

（2）完善濕地保護網絡，構建濕地生態(tài)安全格局。加快推進濕地自然保護區(qū)、濕地公園建設管理，建立不同級別、不同規(guī)模的濕地自然保護區(qū)、濕地公園，強化完善的濕地自然保護區(qū)、濕地公園網絡體系建設。通過建立濕地自然保護區(qū)、濕地公園，進一步完善濕地保護網絡，形成濕地生態(tài)安全格局。

（3）優(yōu)先保護自然濕地，合理利用濕地資源。新疆是一個生態(tài)環(huán)境極度脆弱的地區(qū)，自然濕地在維持區(qū)域生態(tài)環(huán)境的平衡中發(fā)揮著巨大的不可替代作用，自然濕地是濕地資源的主體，按照自然濕地的規(guī)模、重要度、生態(tài)脆弱度及其發(fā)揮的重要主體功能，確定優(yōu)先保護自然濕地。同時，在有效保護的前提下，合理利用濕地資源，充分發(fā)揮濕地綜合效益，促進經濟社會持續(xù)發(fā)展。

（4）建立嚴格的保護管理制度，實現分級分類管控。針對國家及自治區(qū)重要濕地、濕地自然保護區(qū)和國家濕地公園等不同類型的濕地生態(tài)區(qū)域，實行分級分類管控措施，明確生態(tài)環(huán)境準入條件，強化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管力度，確保各類濕地區(qū)域得到有效保護。建立濕地生態(tài)預警機制，執(zhí)行濕地土地占補平衡制度，給自然留下更多修復空間。

3 建設方案

依據新疆自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃，劃分濕地主體服務功能區(qū)域，按照濕地在各個主體功能區(qū)及生態(tài)功能區(qū)中發(fā)揮的生態(tài)功能作用，將濕地主體服務功能區(qū)域劃分為：山區(qū)濕地水源涵養(yǎng)主體生態(tài)功能類型區(qū)、平原蓄洪儲水主體生態(tài)功能類型區(qū)及濕地生物多樣性保護主體生態(tài)功能類型區(qū)，按照各濕地主體功能類型區(qū)內濕地斑塊的規(guī)模度、重要度、脆弱度以及所體現的生態(tài)、文化、景觀價值，確定濕地保護級別及空間范圍，制定相應的管控措施制度。

依據新疆維吾爾自治區(qū)第二次濕地資源調查結果，將所有自然濕地斑塊全部納入濕地管控范圍，人工濕地中部分濕地斑塊納入濕地管控范圍。其中：庫塘濕地中，濕地斑塊面積小于200hm2的沒有納入濕地管控范圍，該類型濕地面積為184593.47hm2，斑塊數量419塊，納入濕地管控范圍的面積170016.36hm2，斑塊數量192塊；人工輸水河中，濕地斑塊面積小于17.80hm2的沒有納入濕地管控范圍，該類型濕地面積為40632.74hm2，斑塊數量620塊，納入濕地管控范圍的面積38001.94hm2，斑塊數量368塊；水產養(yǎng)殖場中，濕地斑塊面積小于200.00hm2的沒有納入濕地管控范圍，該類型濕地面積為8890.02hm2，斑塊數量66塊，納入濕地管控范圍的面積6439.11hm2，斑塊數量31塊；鹽田全部納入濕地管控范圍。依據以上劃定程序和方法，到2020年新疆濕地總面積不低于392.85萬hm2。

4管控策略

4.1濕地管控區(qū)域類型

濕地生態(tài)管控區(qū)域實行分級分類管理，按照濕地保護空間區(qū)域類型分，濕地保護與利用實施重點管控和一般管控兩種類型。

重點管控包括對國家及自治區(qū)級自然保護區(qū)、濕地公園內濕地的管控。重點管控分為一級管控和二級管控，對保護區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)及濕地公園的保育區(qū)實行一級管控，保護區(qū)的實驗區(qū)及濕地公園的合理利用區(qū)等其它分區(qū)實行二級管控。

一般管控包括對未納入保護區(qū)和濕地公園的濕地實施的管控。一般管控分為兩種，一種是未納入保護區(qū)和濕地公園的重要濕地，另一種是未納入保護區(qū)和濕地公園的非重要濕地。

4.2重點管控策略

（1）一級管控

一級管控區(qū)域實行最嚴格的管控措施。自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)以及濕地公園的保育區(qū)嚴格遵循《自然保護區(qū)管理條例》和《國家濕地公園管理辦法》及自治區(qū)制定的相關法規(guī)、政策，禁止進行一切形式的開發(fā)建設活動，確保濕地資源及其生態(tài)環(huán)境的安全。一級管控區(qū)域濕地面積139.70萬hm2。

（2）二級管控

二級管控區(qū)域以生態(tài)保護為重點，實行差別化的管控措施。自然保護區(qū)的實驗區(qū)以及濕地公園的合理利用區(qū)等嚴格遵循《自然保護區(qū)管理條例》和《國家濕地公園管理辦法》及自治區(qū)制定的相關法規(guī)、政策，嚴禁有損濕地主導生態(tài)功能的開發(fā)建設活動；鼓勵在有效保護濕地資源及其生態(tài)環(huán)境的前提下，合理利用濕地資源，開展?jié)竦胤N養(yǎng)殖、生態(tài)旅游等活動；所有的濕地資源利用項目應該進行生態(tài)影響評價，全過程嚴格監(jiān)控，盡量減少建設活動對濕地空間的占用，確保濕地生態(tài)安全。二級管控區(qū)域濕地面積69.85萬hm2。

4.3一般管控策略

（1）未納入保護區(qū)和濕地公園的重要濕地

未納入保護區(qū)和濕地公園的重要濕地實行有效的管控措施。未納入保護區(qū)和濕地公園的重要濕地遵循《自治區(qū)濕地保護條例》及相關法規(guī)、政策，制定有效的保護管理措施。未納入保護區(qū)和濕地公園的重要濕地管控區(qū)濕地面積84.74萬hm2。

（2）未納入保護區(qū)和濕地公園的非重要濕地

未納入保護區(qū)和濕地公園的非重要濕地實行差別化的動態(tài)管控措施。對未納入保護區(qū)和濕地公園的非重點濕地，對濕地改變用途的濕地空間占用采用“總量控制、占補平衡”的濕地利用制度。未納入保護區(qū)和濕地公園的非重要濕地管控區(qū)濕地面積98.56萬hm2。

5 保障措施

（1）建立健全濕地保護管理體系，完善協調管理機制

建立分工明確、運行高效的濕地保護行政管理體系，增強政府濕地管理效能，形成各部門共同保護濕地的管理體系。實行濕地保護政府負責制，將濕地管控指標納入各級政府領導干部政績考核范圍，強化對濕地保護工作的監(jiān)督，增強政府濕地管理效能。

（2）強化法規(guī)和制度建設，堅持有法必依、執(zhí)法必嚴的管控策略

進一步完善與濕地保護法規(guī)相配套的政策和制度，明確各級政府和機構管理權限與分工，規(guī)定管理程序及對違法行為的處理等，為濕地保護管理提供基本的行為準則，使?jié)竦乇Ｗo有法可依；大力加強濕地保護執(zhí)法，完善聯合執(zhí)法機制，堅決遏制對濕地資源和濕地生態(tài)環(huán)境的破壞行為。

（3）加快濕地監(jiān)測評估體系建設，為濕地保護管理提供科學依據

積極開展?jié)竦伉B類、濕地公園、濕地水生生物專項監(jiān)測，以形成濕地專項監(jiān)測網絡體系。每5年開展一次重要濕地評估，掌握各類濕地變化動態(tài)、發(fā)展趨勢，定期提供監(jiān)測數據與監(jiān)測預警報告，為濕地保護管理提供決策依據。

（4）完善濕地保護補償與投入政策，為濕地保護提供強力支撐

充分利用中央財政濕地保護補助資金，在國家重要濕地開展生態(tài)補償，并逐步將濕地類型自然保護區(qū)、國家濕地公園也納入補償范圍。同時加大地方政府濕地保護投資，動員社會各界力量積極參與濕地保護，逐步建立濕地生態(tài)效益補償的長效機制，為濕地保護提供資金保障。

6 結論

建立科學合理的濕地資源分級管控體系，對有效保護濕地資源，實現總量管控，分級管理具有十分重要的意義。