我國政府公共服務外包的問題與對策研究

陳唯

摘 要：20世紀70年代以來，公共服務外包作為一種新型的公共服務供給方式逐漸被西方國家所采納，我國從90年代開始了公共服務外包的實踐，在20多年的實踐發(fā)展中取得了一定的成績，但是由于制度體系不健全也存在法律制度不完善、缺乏公開性、監(jiān)督缺位和評估體系不完善的問題，為了保障公共服務外包模式的順利實施，要加強法律制度建設、提高公開性、加強監(jiān)督力度和完善評估體系。

關鍵詞：政府；公共服務；外包

傳統(tǒng)以來，人們都認為政府應該是社會公共服務和公共產(chǎn)品的唯一提供者和生產(chǎn)者，提供公共服務是政府的基本職能。這種思維認為政府應該包羅萬事，而忽視了市場的作用，但是政府并不是萬能的，政府包辦導致機構臃腫和管理成本的增加，公共服務的供給效率低下。在這種背景下，隨著新公共管理運動的發(fā)展，西方國家逐漸采用了一種新的公共服務提供方式即通過公共服務外包，將公共服務承包給相應的市場主體，并向他們支付一定的費用，由他們向社會提供公共服務以此來提升公共服務的供給效率和質量。中國從上世紀90年代自上海開始進行了公共服務外包的實踐嘗試，經(jīng)過20多年的發(fā)展，公共服務外包發(fā)展速度較快，取得了一定的成效，但是也存在較多問題。

一、公共服務外包的概念界定與發(fā)展

公共服務外包是政府提供公共服務的一種創(chuàng)新形式，是指政府部門將公共事務交付給具有一定資質與經(jīng)驗的社會組織來完成，包括原來由政府部門直接生產(chǎn)的、為社會發(fā)展和人民群眾提供的服務等，政府或第三方按照先前合同簽訂的標準和要求進行評估，評估合格后將一定的費用支付給第三方。[1]公共服務外包的核心便是公共服務的市場化，在公共服務的提供主體上政府不再處于壟斷地位，各市場社會組織可以通過競標等方式成為提供主體，這有利于降低政府的行政成本。通過競爭讓公共服務的供給更有效率，從而提供更有質量的公共服務；公共服務外包的方式是政府通過競爭性招標的方式，與中標的企業(yè)或社會組織簽訂外包合同，將特定的公共服務的提供權承包給他們，政府的角色由劃槳者變?yōu)檎贫嬲撸胧袌鰴C制將政府和市場相結合來保障公共服務供給的質量和效率。

中國的公共服務外包是始于上世紀90年代上海，其在建立羅山市民休閑中心時是以委托上?；浇糖嗄陼姆绞絹磉M行修建的，這開啟了中國公共服務外包的先河。到2003年，武漢東湖區(qū)實施了清掃保潔外包化運作，南京鼓樓區(qū)在居家養(yǎng)老領域嘗試性地引入了外包模式。[2]經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，全國已有深圳、上海、寧波、無錫、杭州、南京、成都、合肥等二十多個城市，在殘疾人扶助、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、垃圾清運、居家養(yǎng)老、公共交通等公共領域引入外包模式。

二、政府公共服務外包發(fā)展的困境與問題

黨的十八屆五中全會提出了，一切為了人民，要增加公共服務的數(shù)量，以此提高服務的質量。由此可以看出國家和政府是十分重視公共服務的，但是由于我國目前并沒有完善的公共服務外包制度，加之公共服務追求的公共利益和市場化以利為先的沖突使得現(xiàn)在公共服務外包存在較多問題。

（一）外包法律制度不健全

完善的法律制度是一個模式能充分發(fā)展作用的基礎和保障，但是目前我國關于公共服務外包的法律制度并不完善，這主要體現(xiàn)在對政府外包的公共服務的范圍界定不明確，缺乏統(tǒng)一的標準規(guī)定，中國目前只有一部《政府采購法》，規(guī)定了政府的采購范圍，包括貨物、工程和服務，在實際中其界定的服務僅為后勤方面的服務，對于大部分的公共服務并沒有明確的界定，因此大部分地方政府在實施中依靠的是出臺的相關購買規(guī)定或購買指南，而這些指南大多含糊不清，缺乏專業(yè)性，并不能很好地起到指導作用。有的規(guī)定范圍太窄，僅僅只是外包養(yǎng)老、社會服務等，關于教育、文化和衛(wèi)生等領域的外包則很少；而有的外包界定范圍又太寬，一股腦地將城市管理、公共治安等關系民眾生存安全的公共服務都外包，沒有完善的配套設施和制度，取得的效果甚微，甚至出現(xiàn)負面影響。

（二）外包過程缺乏公開性

公共服務外包的過程應該是公開透明、接受社會大眾監(jiān)督的。然而現(xiàn)在大部分的公共服務外包中由于外包過程中政府和招標企業(yè)是處于信息不對稱的地位，因此政府工作人員易產(chǎn)生尋租行為，通過和招標企業(yè)達成私下協(xié)議、主動索要錢財、收受賄賂等方式來讓其“中標”，讓所謂的競爭投標形同虛設。同時，在政府的整個外包過程中，招標條件、招標過程、招標流程等并沒有完全做到公開化、透明化，很多時候招標結束了才向社會公示，招標過程大多數(shù)的社會大眾是不知情的，更何談監(jiān)督了。

（三）外包實施中的監(jiān)督缺失

公共服務外包并不意味者政府完全撒手不管將公共服務交由社會組織或市場企業(yè)負責，相反地，政府應該肩負起監(jiān)督者的職責，因為市場的目的是追求自身利益的最大化，這樣就會有部分營利性的組織會通過提高價格、降低公共服務質量等方式來追逐利潤最大化，這與政府追求公共利益最大化的目標是背道而馳的，違背了公共服務外包的初衷。但是在實際中，政府對外包的管理思路并不明確，錯誤的觀念和缺乏專業(yè)的知識讓監(jiān)督名存實亡，監(jiān)督乏力。并且部分政府將公共服務外包視為一種“甩包袱”的行為，是用來減低財政支出和推卸責任，對外包出去的不管不問，缺乏有效的監(jiān)督。

（四）評估體系不健全

目前我國公共服務的外包評估一般都是以政府為主導而實施的，但是政府評估缺乏專業(yè)性，政府的評估主要是通過工作匯報、領導視察、查看運營資料等形式，評估內(nèi)容主要包括有無重大責任事故、服務的時間等方面，缺少對服務質量、服務成效以及服務對象滿意度等的專業(yè)化評估，也缺乏可以承接評估任務的第三方專業(yè)評估機構。[3]由于缺乏專業(yè)的第三方的評估機構，很多時候評估只是走一個程序，評估的結果也不具有參考性，無法真實客觀的反應出外包的公共服務的完成情況和公眾對其的滿意度。

三、完善政府公共服務外包的措施建議

公共服務外包是目前的一個大的趨勢，是建立服務型政府和實現(xiàn)政府職能轉變的一個重要途徑。由于我國發(fā)展公共服務外包的時間并不長，目前還存在較多的問題，基于前面的問題分析，為了更好地發(fā)展公共服務外包，提出以下的對策建議：

（一）完善法律法規(guī)

一方面應盡快出臺全國統(tǒng)一性的關于公共服務外包的法律法規(guī)，準確界定公共服務的外包范圍，哪些是可以外包出去的，哪些是不能外包出去的，制定統(tǒng)一的外包質量、技術、價格等標準；另一方面要明確外包的實施程序、實施方式、監(jiān)管方式、評估方式等，讓外包實施中的每個環(huán)節(jié)都有法可依，規(guī)范和約束政府與承包商之間的行為，同時地方政府也可以根據(jù)統(tǒng)一的標準因地制宜，制定出與當?shù)貙嶋H情況相同的規(guī)劃指南。

（二）建立公開透明的招標體系

首先，政府對外招標應該是一個公開透明的過程，其目的是為了更好地提供高質量的公共服務，而不是進行尋租和貪污。因此，政府前期應該充分做好信息宣傳，這一階段可以運用媒體如廣播、電視、報紙等向社會大眾進行廣泛宣傳，吸引優(yōu)秀的社會組織來參與競標；其次，在競標過程中，應讓相關的專家來對競標的企業(yè)進行評估，選擇最合適的企業(yè)，防止出現(xiàn)以劣代優(yōu)的現(xiàn)象；最后在招標結束后，向社會公眾進行公式，積極接受社會大眾的監(jiān)督和收集意見。

（三）加強監(jiān)督力度

政府應該強化服務意識和責任意識，加強對合同履行中的宏觀監(jiān)督，根據(jù)制定合同的標準和質量來規(guī)范承包商的行為，防止其為了逐利而損害公共利益。一方面政府可以建立行政監(jiān)督機構，培養(yǎng)專業(yè)化的監(jiān)督人才，嚴懲利用權力進行尋租的官員，減少腐敗，同時建立完善的糾錯機制和定期檢查承包商的項目進展，開展民眾滿意度調查，收集意見及時改進。另一當面，可以充分發(fā)揮社會監(jiān)督，發(fā)揮社會群眾、媒體和相關的監(jiān)督組織的力量，定期召開座談會等了解社會輿論，提升服務質量。

（四）健全評估體系

政府是公共服務的責任主體，但并不應是評估主體，因為其并不具備客觀性和專業(yè)性，政府應該退出評估體系的主導地位，讓專業(yè)客觀的第三方評估機構擔任評估主體，政府再根據(jù)評估結果對相關的項目進行驗收。第三方評估應當作為一種長效機制進行使用，要根據(jù)每種公共服務的特點設計相應的評估指標，評估中要注意事中和事后評估并重，實現(xiàn)合同的動態(tài)管理。[4]政府在得到評估結果一方面要反饋給承包商，督促其不斷改進，提高服務質量，另一方面向社會進行公式，向公眾匯報評估結果，保證公開性和透明性。

四、結語

公共服務外包讓政府不再是公共服務的唯一提供者，市場競爭機制的引入充分發(fā)揮了企業(yè)和非營利組織的作用，優(yōu)化了公共服務的供給質量和數(shù)量，促進政府治理能力的提升，但是目前在發(fā)展中出現(xiàn)了較多的問題，政府的當務之急便是要完善法律法規(guī)建立完善的公共服務外包制度，加強過程監(jiān)督和事后評估，充分發(fā)揮社會的組織和群眾的力量，只有這樣才能保障公共服務的有效供給。

參考文獻：

[1]王凌燕.我國政府公共服務外包存在的問題及其法律規(guī)制[J].西南科技大學學報（哲學社會科學版），2013，30（05）：20-26

[2]王予.武漢園林綠化、環(huán)衛(wèi)等公共服務領域將走向“市場化”外包〔N〕.楚天都市報，2008-05-06.

[3] 白友濤，葛俊.政府公共服務外包的實踐與思考——以南京市鼓樓區(qū)為例[J].理論與現(xiàn)代化，2011（02）：73-78.

[4] 李丹萍.政府公共服務外包合同：特征及其治理路徑[J].云南大學學報（法學版），2016，29（04）：12-21