一場持續(xù)經(jīng)年的幼兒園產(chǎn)權(quán)移交

南方周末記者 湯禹成

到接手第二所幼兒園的2015年，情況發(fā)生了變化。陳茹意識到，土地應(yīng)該是政府按“國十條”規(guī)定劃撥給開發(fā)商。但她還是抱著僥幸心理，花三百多萬元“永久租賃”下這套房子。

南方周末記者 湯禹成

南方周末實習(xí)生 孫美琪

陳茹有些沮喪，和眾多民辦幼兒園舉辦者一樣，過去三個多月，她反復(fù)閱讀一份文件，心情忐忑至今。

陳茹是安徽宿州一個民辦教育集團的創(chuàng)始人，手里有兩所小區(qū)幼兒園。2018年11月15日下發(fā)的這份《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（下稱“深改意見”）中，她不斷咀嚼的是其中一條：“配套幼兒園由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌安排，辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園?！?/p>

近兩個月后，國務(wù)院辦公廳又作出《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》（下稱“治理通知”），列出具體的摸底排查、全面整改時間表。

這被稱為“小區(qū)配套幼兒園新政”。

其實，類似規(guī)定可追溯至2010年頒布的《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（下稱“國十條”）。政策目的在當(dāng)中被清晰地闡述：“積極發(fā)展學(xué)前教育，著力解決當(dāng)前存在的‘入園難問題，滿足適齡兒童入園需求?！?/p>

此后8年，不同地方陸續(xù)出臺小區(qū)配套幼兒園的管理辦法，都對其公共屬性作出規(guī)定，不過這一次，整治力度顯得比以往要大。

陳茹看出此次整改決心，打算觀望，“心里想的是，別投資了，也別改善辦園環(huán)境和條件了，一切按部就班，等地方政府出臺文件”。

南方周末記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的移交，是一項已持續(xù)經(jīng)年的任務(wù)。開發(fā)商、辦園者、政府部門等各方利益糾纏其中，大多地方的執(zhí)行過程并不順暢，落實情況也不甚理想。

新政出臺后，有的地方政府迅速展開新一輪收園、“招安”行動，而更多地方，管理辦法仍躺在網(wǎng)絡(luò)上，實際收園行動的啟動暫無時間表。眾多小區(qū)民辦園盼著“落地”，陳茹這樣的園長們則不安地等待著地方政府的下一步舉措——這關(guān)乎各自命運。

猶豫的園長未知政策如何落地

按照陳茹所在地對普惠園的認(rèn)定規(guī)則，她接手的兩所小區(qū)幼兒園皆非普惠園。

第一所接手于2008年，彼時“國十條”還未面世，房子是從開發(fā)商處買下的，產(chǎn)權(quán)歸陳茹所有。

到接手第二所幼兒園的2015年，情況發(fā)生了變化。開發(fā)商稱自己沒有房產(chǎn)證，陳茹便意識到，這塊土地應(yīng)該是政府按“國十條”規(guī)定劃撥給開發(fā)商建小區(qū)配套幼兒園的，產(chǎn)權(quán)應(yīng)由開發(fā)商在房屋竣工驗收后移交給政府。

但抱著僥幸心理，陳茹還是花三百多萬元“永久租賃”下這套房子。

“其實我也知道產(chǎn)權(quán)不是開發(fā)商的，但考慮到之后辦園，收費也不算高端，應(yīng)該沒問題。當(dāng)時不知新民促法要落地，更不知道后面監(jiān)管力度會再加大?！?/p>

盡管產(chǎn)權(quán)存在問題，陳茹仍順利申請下幼兒園的辦學(xué)許可證。她當(dāng)時未遞交產(chǎn)權(quán)證明，只有一紙房屋竣工驗收合格證。而浙江一所幼兒園園長明確告訴南方周末記者，按照規(guī)定，幼兒園申請辦學(xué)許可證，無論公辦民辦，都必須出示能夠證明房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的文件。

2017年9月1日實施的新版《民辦教育促進(jìn)法》（即新民促法），讓陳茹這些辦園者的投資行為變得謹(jǐn)慎。新民促法規(guī)定民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校，并對兩者進(jìn)行了權(quán)益上的區(qū)分。營利性幼兒園的發(fā)展前景變得難以預(yù)料。

新民促法在很大程度上影響了辦園者投入高成本在小區(qū)辦配套園的意愿。

2018年4月，當(dāng)?shù)匾粋€小區(qū)開發(fā)商找到陳茹，詢問她是否有意愿接手小區(qū)內(nèi)的幼兒園，陳茹拒絕了。直至如今，那所幼兒園既未被私人辦園者租賃，“產(chǎn)權(quán)也未移交給政府”。

陳茹認(rèn)為，這種尷尬，是由于當(dāng)?shù)匾恢睕]有落實“國十條”。

南方周末記者注意到，2016年，即陳茹租下第二所幼兒園后一年，宿州出臺了《宿州市住宅小區(qū)配套幼兒園建設(shè)管理辦法》，其中明確規(guī)定小區(qū)配套園需要交給教育部門使用和管理。相比江浙城市，宿州出臺管理辦法的時間已算較晚。

文件出臺時，安徽省政府官網(wǎng)的一則消息也在某種程度上承認(rèn)了亂象長期存在——“長期以來，由于缺乏相應(yīng)制度，宿州開發(fā)企業(yè)不按規(guī)定同期建設(shè)幼兒園，已配建的幼兒園產(chǎn)權(quán)不清，轉(zhuǎn)讓或出租用于舉辦民營幼兒園等現(xiàn)象十分普遍，導(dǎo)致學(xué)前教育資源不足且收費高昂?！?/p>

不過，這份管理辦法未能緩解亂象。陳茹介紹，如今，當(dāng)?shù)匦陆ǖ男^(qū)配套幼兒園幾乎全是民辦園，沒有一所移交，“政府還沒把這一切管起來”。

陳茹也參與過縣政協(xié)和人大的調(diào)研座談。談到小區(qū)配套園回收的問題，她表達(dá)了自己的態(tài)度，“我和他們說，如果看到政府的紅頭文件，我絕不會花高價來買這個幼兒園，此前沒規(guī)范管理，未履行職責(zé)，如果現(xiàn)在想管，不能秋后算賬”。

座談過后不久，陳茹等到了前述來自中央的“深改意見”和“治理通知”。

緊接著，媒體上又爆出江蘇徐州豐縣的糾紛：一小區(qū)開發(fā)商未及時移交幼兒園產(chǎn)權(quán)給教育部門，教育部門也未強制回收，開發(fā)商于是將幼兒園租賃給私人辦園者，2019年初，縣教育局強制回收，私人辦園者權(quán)益受損。

陳茹回憶，這條新聞讓她所在的多個民辦園園長微信群炸開了鍋，她還為此和幾位同行通了電話。一起討論的，多是“不知道自己所在地方政府會出什么樣政策”的園長。

北京市京師（中山）律師事務(wù)所教育法律事務(wù)部主任龍鏡鋒對南方周末記者分析：“在現(xiàn)實中，如果小區(qū)配套園承包人、受讓人，剛裝修后還未實際經(jīng)營或還未收回成本，即被強制收回幼兒園，可能會蒙受重大經(jīng)濟損失，而這些損失是因其違法承包或受讓，很難得到法律的支持和保護(hù)?！?/p>

龍鏡鋒近期接到的咨詢，大多有關(guān)小區(qū)配套園移交。他常常寬慰咨詢者，“可能會存在一些法律障礙，需要配套法律不斷完善”，但這番話顯然難以消除眾多辦園者的擔(dān)憂。

16個小區(qū)的片區(qū)僅一所公辦幼兒園

宿州代表著絕大多數(shù)地方小區(qū)配套幼兒園的現(xiàn)狀。盡管“國十條”早已規(guī)定，但落實到不同縣市區(qū)，仍形同虛設(shè)。

南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授羅小龍曾調(diào)研三十多個縣市區(qū)，走訪七八十所幼兒園。在他看來，正因經(jīng)年累月的執(zhí)行困難，這次政府才加大治理力度。

調(diào)研過程中，他發(fā)現(xiàn)很多開發(fā)商建好幼兒園后都不會移交給政府?！罢隳夏晨h出現(xiàn)了開發(fā)商建的幼兒園零移交，還有一些地級市、縣，移交率都在10%以下?！痹谒佑|的案例中，開發(fā)商或出租這塊地辦民辦園，或挪作他用，開餐館、會所。

羅小龍說：“城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園是公共產(chǎn)品，但很多地方建設(shè)、移交不到位，近年來，由于人口生育高峰、城鎮(zhèn)化加速以及二孩政策放開，在園幼兒數(shù)快速增長，學(xué)前教育短板日益突出?！?/p>

幼兒園短缺，無證園隨之出現(xiàn)。羅小龍還發(fā)現(xiàn)，在一些縣城，兩層很小的房子能收三四十個學(xué)生，其實就是小孩看護(hù)點，孩子送進(jìn)去之后，早上看動畫片，中午吃飯、睡覺，下午再看動畫片。

有一回，羅小龍前往蘇北地區(qū)某市，16個小區(qū)的片區(qū)內(nèi)，僅有一所公辦幼兒園。旁邊一所民辦園還是由售樓中心改造而成，沒有活動場地，只是簡單地用柵欄在人行道上圈了一個場地。

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袁冬雪是幸運者，她簽的是一張20年的租賃合同，但她身邊有一群園長，花了很多精力，借錢貸款買下一所所幼兒園。

“我覺得株洲要有50%的公辦園基本不太可能，現(xiàn)在公辦園的占比太低了，怎么去實現(xiàn)??？政府有這么多錢來收購和投入嗎？”

陳茹所在的縣城，2012年就曾曝出6家民辦幼兒園違規(guī)收費被查處，這被本地媒體描述為“嚴(yán)重的違規(guī)亂收費現(xiàn)象”。2019年1月，當(dāng)?shù)匾凰褶k園實際收取學(xué)費高出保教費備案標(biāo)準(zhǔn)一事，也在縣委辦公室給投訴網(wǎng)民的答復(fù)中坐實。

收費昂貴和質(zhì)量難得到保證，是眾多民辦園可能存在的兩大問題。

小區(qū)配套幼兒園新政，在這樣的背景下再次被提出。多名幼教領(lǐng)域資深人士告訴南方周末記者，到2020年，義務(wù)教育的均衡性可能發(fā)展得差不多了，便到了向兩頭延伸的階段，一頭是高中，另一頭是學(xué)前教育。

龍鏡鋒對南方周末記者表示，“深改意見”、“治理通知”在小區(qū)配套園的性質(zhì)上并未改變9年前“國十條”的定性，不過，“國十條”只對小區(qū)配套幼兒園進(jìn)行原則性、綱領(lǐng)性規(guī)定，而“深改意見”、“治理通知”是對“國十條”的具體落實。

這兩份文件和陳列其中的嚴(yán)格規(guī)定一起，讓許多原本形同虛設(shè)的小區(qū)配套幼兒園管理辦法“死而復(fù)生”。許多辦園者這才意識到，“原來還有這樣一份文件”。

這當(dāng)中，徐州是反應(yīng)最快的地方政府之一。

“提升公辦園覆蓋率 是關(guān)鍵難題”

在徐州，小區(qū)配套幼兒園治理是一個老問題。這座城市努力整改的細(xì)節(jié)，以及努力后的無奈，都在互聯(lián)網(wǎng)上有跡可循。

早在2012年，徐州就發(fā)布過《徐州市區(qū)住宅小區(qū)配套幼兒園規(guī)劃建設(shè)及管理使用辦法》，當(dāng)時的文件規(guī)定，住宅小區(qū)配套幼兒園建成后，無償移交教育部門管理使用。

2016年11月，徐州市政府督查室對主城區(qū)住宅小區(qū)配建幼兒園建設(shè)情況進(jìn)行了專項督查，發(fā)現(xiàn)存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模不達(dá)標(biāo)，未落實無償移交，連片小規(guī)模小區(qū)布局缺口等問題。

為回應(yīng)專項督查中發(fā)現(xiàn)的問題，《徐州市區(qū)居住小區(qū)配套幼兒園規(guī)劃建設(shè)及管理使用辦法》在2018年2月正式實行。使用辦法明確提出：配套幼兒園由所在區(qū)教育行政部門負(fù)責(zé)管理和使用，原則上舉辦為公辦幼兒園。

上述兩項規(guī)定均針對新建小區(qū)。徐州豐縣的涉事小區(qū)開盤于2016年，理應(yīng)按照2012年發(fā)布的文件，將幼兒園產(chǎn)權(quán)移交給教育部門。

現(xiàn)實卻是，一方未交，一方未收。

而這次“治理通知”發(fā)布后，小區(qū)配套幼兒園的治理行動加速。有媒體報道，涉事幼兒園是豐縣回收的第一家小區(qū)配套園。

徐州也是羅小龍的調(diào)研樣本之一。他分析，徐州是江蘇比較特殊的地級市，也是幼兒園缺口最大的地方?！靶熘菹螺牽h都是江蘇的人口大縣；其次，它歷史欠賬多，小區(qū)配套園一開始就沒到位，無證園、相關(guān)的營利性幼兒園太多。省里要求了，他們自己也認(rèn)識到這個問題，要把它們辦成公辦園?！?/p>

他所言的省里要求，來自中央文件的層層傳遞，最終成為徐州的目標(biāo)：“今后新建配套幼兒園以公辦為主，確保2020年主城區(qū)公辦幼兒園占比達(dá)到50%以上?！?/p>

這一數(shù)字也拋向了全國。50%的公辦園覆蓋率、80%的普惠園覆蓋率，成為多數(shù)地方2020年要完成的目標(biāo)。浙江某地級市教育局相關(guān)人士告訴南方周末記者，目前該市的公辦園覆蓋率為24%，要提升到50%并不容易，因此一定會將大部分小區(qū)配套幼兒園辦成公辦園。

無論如何，保障孩子上學(xué)是一切政策和所有人關(guān)注的焦點。江蘇省教育廳在對豐縣一事的回應(yīng)中提到，“豐縣教育局對已招收的49名幼兒，逐一根據(jù)家長的意愿安置到附近的公辦或普惠性民辦幼兒園?！?/p>

也有曾因“國十條”和后續(xù)地方政策受益的孩子家長，廣州白云區(qū)的昱子便是如此。

她居住的小區(qū)有一所配套幼兒園，產(chǎn)權(quán)應(yīng)屬街道，但因開發(fā)商長期干涉，這所幼兒園始終未投入使用。直至2013年，區(qū)教育局決定收回并開辦幼兒園，昱子回憶，“教育局任命的園長拿著一份廣州市教育局責(zé)成各區(qū)落實普惠園建設(shè)的文件和開發(fā)商協(xié)商”。幾經(jīng)協(xié)商，幼兒園得以開辦，昱子的孩子也在次年入讀家門口的幼兒園。

“產(chǎn)權(quán)之爭 可能會越來越少”

可以預(yù)想的是，若沒有最近這兩份中央文件出臺，這場持續(xù)經(jīng)年的小區(qū)配套園移交還會繼續(xù)緩慢行進(jìn)。

難點究竟為何？接受采訪的大多數(shù)人都說，“這是一個歷史遺留問題”。

龍鏡鋒分析道：一方面，有的地方政府為了更多的土地出讓收益，沒有按規(guī)定劃撥配套幼兒園的建設(shè)用地，開發(fā)商因支付了相應(yīng)的土地出讓對價而取得產(chǎn)權(quán)；另一方面，教育部門沒有及時介入配套園的建設(shè)，并及時驗收、接收和登記產(chǎn)權(quán)，甚至小區(qū)配套幼兒園被出租、出讓后仍為其辦理了辦學(xué)許可，造成了公共教育資源流失。

第一種情況，龍鏡鋒認(rèn)為，新政規(guī)定“將小區(qū)配套幼兒園必要建設(shè)用地及時納入國土空間規(guī)劃，按相關(guān)規(guī)定劃撥建設(shè)用地”，就是明確了小區(qū)配套園的土地由政府無償劃撥，“這樣規(guī)定讓地方政府無法再任意解讀規(guī)定和打擦邊球，小區(qū)配套園產(chǎn)權(quán)之爭可能會越來越少見”。

第二種情況同樣普遍，豐縣的案例與陳茹接手的幼兒園皆如此。開發(fā)商牟利，有關(guān)部門懶政，辦園者僥幸，各方打著自己的如意算盤，錯綜復(fù)雜的利益鏈共謀產(chǎn)生了“規(guī)而未建、縮小規(guī)模、建而未用、挪作他用”等亂象。

前述浙江省某地教育局人士告訴南方周末記者：“如果一個小區(qū)配套幼兒園挪作他用，辦了個茶館，你得拿刀去砍斷別人的利益，現(xiàn)在誰愿意拿刀？”

如今一切開始提速。

“治理通知”里有著清晰的時間線：對于已建成、需要辦理移交手續(xù)的，原則上于2019年6月底前完成；對于需要回收、置換、購置的，原則上于2019年9月底前完成；對于需要補建、改建、新建的，原則上于2019年12月底前完成相關(guān)建設(shè)規(guī)劃，2020年12月底前完成項目竣工驗收。

看似簡明的時間表里，一事一議、一園一案，從實際出發(fā)，保障個體權(quán)益，殊不輕松。

以湖南株洲為例，“之前政府未重視小區(qū)配套幼兒園移交，株洲在嚴(yán)格意義上只有2所公辦園?！痹凰褶k幼兒園的園長，告訴南方周末記者。而其近鄰長沙截至2018年11月，全市有165所已建配套幼兒園完成移交?！伴L沙完成后，接著就是我們了?！?/p>

袁冬雪的小區(qū)配套園是投入成本較高的高端園。“深改意見”發(fā)布后，“（當(dāng)?shù)卣┮R上完成指標(biāo)，開始做我們的工作，區(qū)里開會鼓勵我們轉(zhuǎn)為普惠園”。

讓她耿耿于懷的是，會上，有官員承諾在2018年底給愿意轉(zhuǎn)普惠園的民辦園補貼，“當(dāng)作鼓勵我們、表揚我們，但結(jié)果真到了那時候，告訴我們財政沒有錢”。

不過，在當(dāng)時的節(jié)點上，袁冬雪還是決定將幼兒園轉(zhuǎn)為普惠園，她覺得這是更穩(wěn)妥的做法。她的幼兒園評上了特級普惠園，政府每月會給每個孩子100元的補貼，但保教費從原來的每月1800元降為1500元。顯然，她付出的代價是壓縮一部分利潤空間。

新學(xué)期剛開始不久，一切都還只進(jìn)行到這一步。

袁冬雪了解到，不同性質(zhì)的幼兒園在稅收等政策上會有差異，但目前還未經(jīng)辦特別的手續(xù)，幼兒園的性質(zhì)被界定為營利還是非營利猶未可知。她常和全國各地民辦園長互通有無，詢問對方情況如何、幼兒園的性質(zhì)是否改變。

據(jù)龍鏡鋒觀察，辦園性質(zhì)其實是園長最關(guān)心的事情。“選擇營利或非營利涉及民辦幼兒園的產(chǎn)權(quán)歸屬，特別是有些園舍園所的房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記在幼兒園名下，選擇登記為非營利性幼兒園后，會影響舉辦者對園舍園所的產(chǎn)權(quán)利益。這也是民辦教育舉辦者對新政一時難以接受的主要原因之一。”

袁冬雪是幸運者，她簽的是一張20年的租賃合同，但她身邊有一群園長，花了很多精力，借錢貸款買下一所所幼兒園。“如果之后幼兒園性質(zhì)真的發(fā)生變化，誰舍得放棄？”

末了，她心里還有個疑問：“我覺得株洲要有50%的公辦園基本不太可能，現(xiàn)在公辦園的占比太低了，怎么去實現(xiàn)啊？政府有這么多錢來收購和投入嗎？”

（應(yīng)采訪對象要求，陳茹、袁冬雪系化名）