憲法法律委、監(jiān)司委、社建委，人大新機(jī)構(gòu)履職觀察

南方周末記者 杜茂林

過(guò)去一年，憲法法律委已對(duì)多部法律草案進(jìn)行了合憲性研究，為立法工作提供了合憲性支持。在眾多憲法學(xué)者看來(lái)，如今進(jìn)行違憲審查的條件似乎也成熟了。

全國(guó)人大常委會(huì)法工委憲法室回復(fù)南方周末記者稱，憲法室目前正在研究推進(jìn)合憲性審查的相關(guān)問(wèn)題，以期建立健全合憲性審查的機(jī)制和程序。

中國(guó)憲法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)秦前紅：“專門(mén)委員會(huì)要有行動(dòng)時(shí)間表，并適時(shí)對(duì)外公布，只有這樣，才會(huì)有后續(xù)實(shí)實(shí)在在的變化。”

南方周末記者 杜茂林

南方周末實(shí)習(xí)生 李霽

發(fā)自北京

2019年1月29日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)加開(kāi)了一次常委會(huì)議，再次審議外商投資法草案。

會(huì)上，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)主任委員李飛就外商投資法（草案）的修改情況作了匯報(bào)，并就該草案中有關(guān)投資主體的表述是否符合憲法規(guī)定進(jìn)行了說(shuō)明。

這條信息引起了中國(guó)政法大學(xué)教授焦洪昌的注意，在他看來(lái)，這樣公開(kāi)披露憲法法律委工作的做法之前并不常見(jiàn)，焦洪昌的另一身份是中國(guó)憲法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。

一年前，全國(guó)人大法律委員會(huì)更名為憲法法律委，讓?xiě)椃ūO(jiān)督得到有效落實(shí)又前進(jìn)了一步。作為黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案的組成部分之一，這一變化無(wú)疑是耀眼的。

通過(guò)改革，全國(guó)人大專委會(huì)增加了3個(gè)新面孔，除了憲法法律委，還有由內(nèi)司委更名而來(lái)的監(jiān)察和司法委員會(huì)，以及新設(shè)立的社會(huì)建設(shè)委員會(huì)。改革后，專委會(huì)的數(shù)量由9個(gè)增加到10個(gè)。

一年來(lái)，3個(gè)新的專委會(huì)在履行各自法定職責(zé)時(shí)作了哪些努力？機(jī)構(gòu)自身建設(shè)取得了哪些成果？焦洪昌的觀察是：“職能正在全面鋪開(kāi)，有些走在前面，有些才剛剛起步?！?/p>

有了憲法法律委，就不一樣了

憲法法律委是經(jīng)過(guò)近40年的“千呼萬(wàn)喚”，才始出來(lái)，多名受訪學(xué)者對(duì)其印象最深刻的還是該委員會(huì)的第一次全體會(huì)議，當(dāng)時(shí)委員會(huì)才成立一天，會(huì)上對(duì)監(jiān)察法草案進(jìn)行了統(tǒng)一審議，那也是委員會(huì)首次集體履職，之后直到2018年11月，已更名8個(gè)月的憲法法律委成員才第一次集體外出學(xué)習(xí)，地點(diǎn)在杭州，這是委員會(huì)成員在一年內(nèi)為數(shù)不多的集體亮相。在那里，他們參觀了“五四憲法”歷史資料陳列館，并召開(kāi)了學(xué)習(xí)討論會(huì)。

盡管憲法法律委亮相不多，焦洪昌還是注意到了一些新變化。憲法法律委設(shè)立之前，他曾多次參與立法工作，經(jīng)常有與會(huì)的專家學(xué)者就修法程序、修改內(nèi)容是否合憲爭(zhēng)論不休。

焦洪昌想起一個(gè)細(xì)節(jié)，2017年全國(guó)人大在制定《中華人民共和國(guó)中醫(yī)藥法》時(shí)，多人質(zhì)疑條文中“中醫(yī)藥”是否只是漢族醫(yī)藥的指稱，因?yàn)槿糁皇侵笣h族醫(yī)藥，那么它就違反了憲法中“發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)藥和我國(guó)傳統(tǒng)醫(yī)藥”的規(guī)定。爭(zhēng)議之下，最終通過(guò)的中醫(yī)藥法作出了這樣的說(shuō)明：“本法所稱中醫(yī)藥，是包括漢族和少數(shù)民族醫(yī)藥在內(nèi)的我國(guó)各民族醫(yī)藥的統(tǒng)稱?！?/p>

以前，遇到類似“是否合憲”的問(wèn)題，專家學(xué)者們會(huì)把意見(jiàn)提交給上面。但在焦洪昌的印象中，最終都不會(huì)有專門(mén)委員會(huì)對(duì)意見(jiàn)進(jìn)行回復(fù)，哪怕實(shí)際上已經(jīng)采用了專家的意見(jiàn)。

但有了憲法和法律委員會(huì)之后，就不一樣了。

2018年下半年，全國(guó)人大常委會(huì)審議法院組織法和檢察院組織法修改草案時(shí)，遇到一個(gè)較大的爭(zhēng)議是，相比前幾次修改，此次修訂修改的幅度大、修改內(nèi)容較多，在審查過(guò)程中，就有委員提出，這次修訂后的草案是由常委會(huì)審議通過(guò)，還是由代表大會(huì)審議通過(guò)？

面對(duì)質(zhì)疑，憲法法律委在審議結(jié)果報(bào)告中明確表示：由人大常委會(huì)審議通過(guò)符合憲法規(guī)定。

憲法法律委副主任委員沈春耀在報(bào)告中作了具體解釋：這次修法沒(méi)有改變“兩院”的性質(zhì)、地位、職權(quán)、基本組織體系、基本活動(dòng)準(zhǔn)則等，修改的內(nèi)容都是屬于補(bǔ)充、完善、調(diào)整、優(yōu)化性質(zhì)的，與“兩院”組織法的基本原則不存在相抵觸的情形，因此，草案由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)是可行的。

在焦洪昌的記憶中，這是全國(guó)人大內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)首次以書(shū)面表達(dá)的形式，直接介入法律修訂程序中的爭(zhēng)議。

除了“兩院”組織法，過(guò)去一年，憲法法律委還對(duì)多部法律草案進(jìn)行了合憲性研究。2019年2月22日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委發(fā)給南方周末記者的書(shū)面回復(fù)中，對(duì)此進(jìn)行了列舉。

審議英雄烈士保護(hù)法（草案）時(shí)，針對(duì)英雄烈士的范圍問(wèn)題，憲法和法律委根據(jù)憲法序言精神和人民英雄紀(jì)念碑碑文，明確了英雄烈士的范圍。

此外就刑事訴訟法（草案）的修訂程序，憲法法律委也作了和修改“兩院”組織法時(shí)類似的合憲性說(shuō)明。

“全國(guó)人大終于有一個(gè)專門(mén)的委員會(huì)來(lái)承擔(dān)憲法解釋和違憲審查工作了?！比A東政法大學(xué)教授童之偉身兼中國(guó)憲法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，研究憲法三十多年，在他看來(lái)，憲法法律委的設(shè)立，使得憲法監(jiān)督迎來(lái)了新機(jī)遇。

“違憲審查 總得邁出第一步”

“但相關(guān)的后續(xù)工作仍是猶抱琵琶半遮面?！蓖畟ビX(jué)得憲法監(jiān)督離他的期待尚有距離，“要讓?xiě)椃ūO(jiān)督制度化和真正行之有效，還需要相應(yīng)的程序法”。

童之偉說(shuō)，大家期待的《憲法解釋程序法》和《合憲性審查程序法》，討論很多年了，但還沒(méi)有納入國(guó)家立法規(guī)劃。據(jù)其介紹，好幾年前，就有官方機(jī)構(gòu)支持學(xué)術(shù)界研議和起草《憲法解釋程序法（草案）》建議稿，但后來(lái)沒(méi)有下文。

憲法法律委設(shè)立后，焦洪昌曾有這樣的設(shè)想：要使它運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，有必要在該委員會(huì)下設(shè)一個(gè)憲法室之類的機(jī)構(gòu)，從而對(duì)違憲行為進(jìn)行監(jiān)督和審查。

半年后，憲法室是成立了，但沒(méi)設(shè)在憲法法律委，而是設(shè)在全國(guó)人大常委會(huì)法工委下面，以協(xié)助全國(guó)人大常委會(huì)和憲法法律委加強(qiáng)憲法實(shí)施、推進(jìn)合憲性審查工作，這多少有些出乎焦洪昌的預(yù)料。在他看來(lái)，憲法室內(nèi)設(shè)在法工委，就要對(duì)同設(shè)在法工委下面的法規(guī)備案審查室的工作進(jìn)行重新協(xié)調(diào)。

“法規(guī)備案審查室是全國(guó)人大常委會(huì)的三級(jí)機(jī)構(gòu)，審查對(duì)象是法規(guī)及以下位階的規(guī)范性文件，主要是做些備案和合憲性合法性審查方面的工作?！蓖畟フf(shuō)，“而憲法室，應(yīng)該專注于純粹的憲法性問(wèn)題，如為憲法解釋、合憲性審查提供意見(jiàn)和建議?！?/p>

過(guò)去一年，憲法法律委已對(duì)多部法律草案進(jìn)行了合憲性研究，為立法工作提供了合憲性支持。在眾多憲法學(xué)者看來(lái)，如今進(jìn)行違憲審查的條件似乎也成熟了。

他們認(rèn)為，啟動(dòng)違憲審查可以有兩條路徑，一是等待相關(guān)的程序法出臺(tái)，二是即使沒(méi)有程序法，也可通過(guò)個(gè)案推動(dòng)憲法法律委啟動(dòng)審查。

焦洪昌認(rèn)為廢止收容教育制度就是一個(gè)可以考慮的個(gè)案。1993年9月，國(guó)務(wù)院制定出臺(tái)了賣(mài)淫嫖娼人員收容教育辦法。2010年，國(guó)務(wù)院又對(duì)該辦法進(jìn)行了修改，明確對(duì)賣(mài)淫、嫖娼人員，除依照治安管理處罰法第66條的規(guī)定處罰外，對(duì)尚不夠?qū)嵭袆趧?dòng)教養(yǎng)的，可以由公安機(jī)關(guān)決定收容教育。

2018年12月24日，在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議上，全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任沈春耀（兼人大憲法法律委副主任）表示，2018年法工委會(huì)同有關(guān)部門(mén)開(kāi)展了聯(lián)合調(diào)研，了解了收容教育制度實(shí)施情況，通過(guò)調(diào)研論證，各有關(guān)方面對(duì)廢止收容教育制度已經(jīng)形成共識(shí)，啟動(dòng)廢止工作的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟?！盀榱松钊胴瀼厝嬉婪ㄖ螄?guó)精神，我們建議有關(guān)方面適時(shí)提出相關(guān)議案，廢止收容教育制度”。

實(shí)際上，國(guó)務(wù)院制定的法律依據(jù)正是來(lái)自全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于嚴(yán)禁賣(mài)淫嫖娼的決定》，根據(jù)該決定，對(duì)賣(mài)淫、嫖娼人員，可由公安機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門(mén)強(qiáng)制集中進(jìn)行法律、道德教育和生產(chǎn)勞動(dòng)，使之改掉惡習(xí)。

在焦洪昌看來(lái)，合憲性審查的范圍理應(yīng)包括全國(guó)人大及全國(guó)人大常委會(huì)自己制定的法律及決定，“像廢止收容教育完全可以由全國(guó)人大自己提出審查?！?/p>

曾四次提交提案建議廢除收容教育制度的全國(guó)政協(xié)委員朱征夫，2019年2月21日向南方周末記者描述了他想象中對(duì)收容教育制度進(jìn)行合憲性審查的程序——首先，全國(guó)人大憲法法律委提出收容教育涉嫌違憲，接著憲法室可以召開(kāi)一至兩次由官員、專家學(xué)者組成的聽(tīng)證會(huì)，對(duì)是否違憲作出專業(yè)判斷，然后憲法法律委就廢止收容教育制度向常委會(huì)提出建議，最后由常委會(huì)或者全國(guó)人大作出相關(guān)處置。

童之偉認(rèn)為，既然有了憲法法律委，又有像收容教育這樣本就打算廢止的法律文件，不妨調(diào)動(dòng)現(xiàn)有的資源，在實(shí)踐中將審查工作具體做起來(lái)，“違憲審查總得邁出第一步”。

2019年2月21日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委憲法室回復(fù)南方周末記者稱，憲法室目前正在研究推進(jìn)合憲性審查的相關(guān)問(wèn)題，以期建立健全合憲性審查的機(jī)制和程序。

增加“監(jiān)察”二字職責(zé)擴(kuò)容

同憲法法律委一樣，由原有機(jī)構(gòu)更名而來(lái)的還有全國(guó)人大監(jiān)察和司法委員會(huì)。監(jiān)司委有關(guān)辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人接受法制日?qǐng)?bào)采訪時(shí)表示，監(jiān)司委成立后配備了新的組成人員，也對(duì)辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，更重要的是調(diào)整了工作思路、工作舉措。

梳理監(jiān)司委過(guò)去一年的工作不難發(fā)現(xiàn)，監(jiān)司委一方面繼承了原內(nèi)司委的相關(guān)職能，如對(duì)應(yīng)“兩高”以及司法行政系統(tǒng)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)。2018年10月，全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議聽(tīng)取和審議“兩高”專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，首次開(kāi)展了專題詢問(wèn)。監(jiān)司委就和“兩高”及有關(guān)部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，制定了專題詢問(wèn)工作方案。

另一方面，增加了“監(jiān)察”兩個(gè)字，監(jiān)司委的職責(zé)又被擴(kuò)容。根據(jù)監(jiān)司委辦事機(jī)構(gòu)有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，監(jiān)司委新增了三項(xiàng)涉及監(jiān)察方面職責(zé)，簡(jiǎn)單概括就是：“配合”監(jiān)察體制改革、“完善”監(jiān)察制度體系、“推動(dòng)實(shí)現(xiàn)”黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督的統(tǒng)一。

為此，監(jiān)司委成立了新的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)監(jiān)察室后，多次和國(guó)家監(jiān)委相關(guān)部門(mén)進(jìn)行聯(lián)系，建立了一些工作上的溝通機(jī)制。據(jù)南方周末記者了解，國(guó)家監(jiān)委正在牽頭起草政務(wù)處分法、監(jiān)察官法，監(jiān)司委均已提前介入，并派了工作人員參加起草工作專班。

北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安一直關(guān)注監(jiān)察機(jī)構(gòu)的建設(shè)，2月23日，他接受南方周末記者采訪時(shí)提到，監(jiān)察法相關(guān)立法工作啟動(dòng)時(shí)，是由全國(guó)人大常委會(huì)法工委配合進(jìn)行的，當(dāng)時(shí)還沒(méi)有監(jiān)司委?，F(xiàn)在有了監(jiān)司委，姜明安認(rèn)為未來(lái)國(guó)家監(jiān)委和人大監(jiān)司委的關(guān)系應(yīng)該更加密切，人大常委會(huì)在監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的過(guò)程中，監(jiān)司委應(yīng)扮演重要角色。

最年輕的專委會(huì)抓緊先做幾件事

2018年兩會(huì)期間全國(guó)人大新增的3個(gè)成員中，社會(huì)建設(shè)委員會(huì)是最年輕的專委會(huì)，直到2018年7月底，工作班子才正式成立。

“社建委是把全國(guó)人大原內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)一分為二，原來(lái)的內(nèi)務(wù)室和工青婦室成建制轉(zhuǎn)到社建委，內(nèi)務(wù)室更名為社會(huì)事務(wù)室，另外成立了勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障室以及辦公室?！鄙缃ㄎ鐣?huì)事務(wù)室副主任劉新華接受媒體采訪時(shí)介紹說(shuō)，“社建委在業(yè)務(wù)上還整合了原來(lái)財(cái)經(jīng)委的社會(huì)保險(xiǎn)和安全生產(chǎn)方面的工作，并整合了教科文衛(wèi)委員會(huì)體育部分的工作?！?/p>

從職能分工可以看出，社建委是與民生關(guān)系最為密切的專委會(huì)之一。25名專委會(huì)委員中，也囊括了多位諳熟社會(huì)學(xué)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等方面的官員和專家，如中國(guó)社科院原副院長(zhǎng)李培林、現(xiàn)任清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)的國(guó)務(wù)院原副秘書(shū)長(zhǎng)江小涓、長(zhǎng)期從事社會(huì)保障和勞動(dòng)就業(yè)方面研究的學(xué)者鄭功成等，此外，全國(guó)總工會(huì)、民政部、中國(guó)殘聯(lián)等部門(mén)負(fù)責(zé)人也名列其中。

劉新華稱，沿著“抓住幾件事先做起來(lái)”的思路，不到一年時(shí)間里，社建委已啟動(dòng)了9個(gè)立法項(xiàng)目，辦理議案建議39件，召開(kāi)了3次全委會(huì)，并圍繞社會(huì)救助法、村民委員會(huì)組織法、體育法等法律的貫徹實(shí)施情況，赴浙江、江蘇、云南等地調(diào)研，共計(jì)12次。

同時(shí)，社建委還接過(guò)了修訂未成年人保護(hù)法這一重磅任務(wù)。北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華是這一工作的親歷者，2018年他幫社建委起草了未成年人保護(hù)法修訂草案的專家建議書(shū)。

佟麗華也參加過(guò)2005年未成年人保護(hù)法修訂工作，相比起來(lái)，一個(gè)很大的不同是，這一次委托方從團(tuán)中央變成了社建委，2018年召開(kāi)的一次有關(guān)未成年人保護(hù)法修訂的討論會(huì)，也是由社建委牽頭。

近半年的起草過(guò)程中，佟麗華和社建委相關(guān)人員討論數(shù)次，就解決未成年人保護(hù)法中的可操作性問(wèn)題密切溝通。目前，修訂草案已基本形成。佟麗華2019年2月22日告訴南方周末記者，“事后來(lái)看，這次修訂無(wú)論是工作效率還是討論的充分程度，都明顯得到了加強(qiáng)?！?/p>

據(jù)佟麗華介紹，社建委還在同步研究預(yù)防未成年人犯罪法的修訂草案和修改說(shuō)明，爭(zhēng)取在2019年和未成年人保護(hù)法修訂草案一并提請(qǐng)人大常委會(huì)審議。

2019年全國(guó)兩會(huì)召開(kāi)在即，社建委等3個(gè)新的專委會(huì)也將滿周歲。在關(guān)注它們已近一年的武漢大學(xué)教授秦前紅看來(lái)，要發(fā)揮好這些專門(mén)委員會(huì)的職能作用，最關(guān)鍵的還是要健全專門(mén)委員會(huì)的運(yùn)行制度和程序。

“總之，專門(mén)委員會(huì)要有行動(dòng)時(shí)間表，并適時(shí)對(duì)外公布，只有這樣，才會(huì)有后續(xù)實(shí)實(shí)在在的變化?！鼻厍凹t對(duì)南方周末記者說(shuō)。

秦前紅也是中國(guó)憲法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，采訪快結(jié)束時(shí)，他再次談到憲法法律委：“就像一道菜品，以前沒(méi)有，現(xiàn)在大家共同努力做出來(lái)了，但最終它要成為佳肴，總需要色香味俱全，你說(shuō)是不是？”