建設(shè)數(shù)字政府推動治理能力現(xiàn)代化

文/吳陽

2018年7月17日，吉林省委十一屆三次全會審議通過《關(guān)于以數(shù)字吉林建設(shè)為引領(lǐng) 加快新舊動能轉(zhuǎn)換推動高質(zhì)量發(fā)展的意見》，其中指出“建設(shè)數(shù)字政府，推動治理能力現(xiàn)代化，建立健全基于大數(shù)據(jù)的科學(xué)決策、社會治理、市場監(jiān)管機(jī)制，加快數(shù)字信息技術(shù)與政府治理廣泛深度結(jié)合，推進(jìn)政務(wù)信息資源開放共享，創(chuàng)新治理模式，提升行政效能。”在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，我國建設(shè)數(shù)字政府進(jìn)程勢必將進(jìn)一步推進(jìn)，吉林省則應(yīng)以云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等為支撐，點(diǎn)燃改革創(chuàng)新的新引擎，加快實(shí)現(xiàn)政府精準(zhǔn)決策、精準(zhǔn)服務(wù)、精準(zhǔn)監(jiān)督，以此推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化，更好地適應(yīng)新時(shí)代新需求。

一、數(shù)字政府的內(nèi)涵

數(shù)字政府[1]是遵循“體制創(chuàng)新+技術(shù)創(chuàng)新+管理創(chuàng)新”三維一體架構(gòu)所形成的一種新型政府運(yùn)行模式，以數(shù)字化、協(xié)同化、透明化、智慧化的推進(jìn)策略與實(shí)施路徑為特征，以大平臺共享、大數(shù)據(jù)慧治、大系統(tǒng)共治為頂層架構(gòu)，以政府部門橫縱貫通、跨部門跨層級跨系統(tǒng)跨地域業(yè)務(wù)高效協(xié)同、數(shù)據(jù)資源流轉(zhuǎn)通暢、網(wǎng)上服務(wù)一張網(wǎng)供給、社會治理精細(xì)運(yùn)轉(zhuǎn)、決策支撐精準(zhǔn)高效、基礎(chǔ)保障安全可管可控為落腳點(diǎn)，以提升政府體系和治理能力現(xiàn)代化為主要目標(biāo)的政府運(yùn)行新形態(tài)。打造數(shù)字政府有利于開創(chuàng)治理的新環(huán)境、智能運(yùn)行的新模式。

建設(shè)數(shù)字政府任重道遠(yuǎn)，尚需搭建若干層級架構(gòu)：安全層、硬件層、系統(tǒng)層、平臺層、決策層和軟件層。第一層，安全層。它是數(shù)字政府的安全保障體系，確保數(shù)字政府的網(wǎng)絡(luò)安全、系統(tǒng)安全、物理安全、數(shù)據(jù)安全、應(yīng)用安全。第二層，硬件層。合理配置并使用建設(shè)數(shù)字政府所需的基礎(chǔ)設(shè)施。第三層，系統(tǒng)層。本層級重點(diǎn)解決政府內(nèi)外部垂直架構(gòu)之間、橫向機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)互通互聯(lián)。第四層，平臺層。由國家級、省級、地市級三個(gè)層級共同打造云計(jì)算平臺、大數(shù)據(jù)平臺、人工智能平臺，完成核心基礎(chǔ)業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)任務(wù)。第五層，決策層。依托平臺層，做好政府的常規(guī)決策、突發(fā)決策、專題決策、咨詢決策、宏觀決策。第六層，軟件層。數(shù)字政府的軟件層設(shè)計(jì)是為具體的政務(wù)業(yè)務(wù)或功能提供相關(guān)的軟件服務(wù)。

其實(shí)，數(shù)字政府的本質(zhì)是通過數(shù)據(jù)驅(qū)動為治理賦能，它相對傳統(tǒng)政府而言，管理決策更為精準(zhǔn)化、行政權(quán)力更為透明化、組織結(jié)構(gòu)更為扁平化、業(yè)務(wù)流程更為簡易化、信息資源更為共享化。

二、建設(shè)吉林省數(shù)字政府進(jìn)程中的制約因素

●頂層設(shè)計(jì)不足

一方面，在組織架構(gòu)方面。數(shù)字政府是以新技術(shù)為支撐，形成的一種新的組織運(yùn)作模式。但是，吉林省由于傳統(tǒng)組織行為的羈絆，數(shù)字政府建設(shè)容易陷入政府辦公廳、工信廳、發(fā)改委等各自為政、九龍治水的困境。因此，應(yīng)及時(shí)設(shè)置一個(gè)能夠全力統(tǒng)籌數(shù)字政府建設(shè)的組織機(jī)構(gòu)，以便集結(jié)各方力量，縱向聯(lián)動、橫向協(xié)同、共同推進(jìn)吉林省政府的數(shù)字化進(jìn)程。另一方面，制度建設(shè)方面。目前，吉林省尚未制定有關(guān)數(shù)字政府的一整套系列文件。因?yàn)槿狈碜皂攲釉O(shè)計(jì)的整體性政策供給，非常容易導(dǎo)致政策碎片化現(xiàn)象的發(fā)生，致使全省難以形成共籌共建的“一盤棋”，甚至?xí)霈F(xiàn)不同職能部門擬定的政策互斥、相沖，無法兼容，阻礙數(shù)字政府的建設(shè)進(jìn)程。

●數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象嚴(yán)重

客觀因素看，在信息技術(shù)發(fā)展的初期，吉林省受到信息存儲和傳輸能力的制約，沒有足夠的技術(shù)支撐，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)大規(guī)模、異地的存儲與使用。因此，政府職能部門或企事業(yè)單位往往以本單位的業(yè)務(wù)需求為導(dǎo)向，形成分散、孤立地進(jìn)行數(shù)據(jù)存儲與使用的慣性，數(shù)據(jù)無法互聯(lián)互通，導(dǎo)致信息系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)、數(shù)據(jù)采集口徑不統(tǒng)一等問題，數(shù)據(jù)的綜合價(jià)值和深度挖掘價(jià)值無法體現(xiàn)，不僅招來公眾的反感，還造成了巨大的資源浪費(fèi)。主觀因素看，政府職能部門由于缺乏有關(guān)數(shù)據(jù)開放共享的法律法規(guī)、規(guī)章制度作為指導(dǎo)，擔(dān)心把握不好數(shù)據(jù)開放的標(biāo)準(zhǔn)與開放的內(nèi)容，于是持有“多一事不如少一事”的想法，不愿意將數(shù)據(jù)開放共享。還有一些部門和企業(yè)將數(shù)據(jù)視作私有財(cái)產(chǎn)，希望通過獨(dú)占數(shù)據(jù)獲利而拒絕開放共享。

●信息安全保障不足

一是外部攻擊的風(fēng)險(xiǎn)。互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，加大了非法勢力獲取、篡改、泄露政府?dāng)?shù)據(jù)信息的風(fēng)險(xiǎn)。黑客惡意攻擊信息管理系統(tǒng)，通過植入木馬、傳播病毒等行為會給政府帶來難以估計(jì)的損失。部分企業(yè)也會根據(jù)公民網(wǎng)絡(luò)活動的行為痕跡，私自采集個(gè)人信息（電話號碼、身份信息、銀行賬戶、家庭住址等），用以獲利，給公眾造成困擾，進(jìn)而影響公眾對數(shù)字政府建設(shè)的信心。二是內(nèi)控漏洞的風(fēng)險(xiǎn)。由于部分職能部門忽視信息管理環(huán)節(jié)的建設(shè)，致使它們既無足夠的技術(shù)防范能力，又無配套的管理措施，以此降低了數(shù)據(jù)運(yùn)行、傳輸、存儲環(huán)境的安全性和穩(wěn)定性。再加上工作人員安全意識和保密意識的薄弱，增加了信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)。

三、建設(shè)吉林省數(shù)字政府進(jìn)程中的重點(diǎn)任務(wù)

●安全層建設(shè)：構(gòu)建全方位的安全保障體系

一是物理安全方面。采用人工巡邏、攝像監(jiān)控、門禁控制等方式確保各單位的機(jī)房安全。合理設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)安全備份系統(tǒng)與應(yīng)急恢復(fù)系統(tǒng)。二是網(wǎng)絡(luò)安全方面。深入實(shí)施吉林省網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度，部署網(wǎng)絡(luò)防火墻、完善入侵防御系統(tǒng)，嚴(yán)厲打擊網(wǎng)絡(luò)黑客，全面提升各單位的網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)水平，培養(yǎng)相關(guān)人員的網(wǎng)絡(luò)安全保障能力。三是系統(tǒng)安全方面。實(shí)時(shí)監(jiān)控、加強(qiáng)系統(tǒng)漏洞掃描和補(bǔ)丁修復(fù)工作，防范系統(tǒng)中各類病毒入侵與破壞活動。同時(shí)，嚴(yán)控系統(tǒng)訪問權(quán)限，完善密鑰管理技術(shù)，達(dá)到多重保護(hù)的目的。四是數(shù)據(jù)安全方面。根據(jù)大數(shù)據(jù)生命周期的特點(diǎn)，探索新的治理途徑，分別形成從數(shù)據(jù)采集、傳輸、存儲、應(yīng)用、到銷毀五個(gè)階段的監(jiān)管與保護(hù)細(xì)則，做到有的放矢。五是應(yīng)用安全方面。加大信息泄露的處罰力度，嚴(yán)堵非法獲利途徑，扼殺獲利動機(jī)。完善政府應(yīng)用安全方面的管理機(jī)制和技術(shù)手段，盡快建立監(jiān)管部門隨時(shí)抽查和各單位定期自查的“雙查”制度，同時(shí)加強(qiáng)全員有關(guān)安全意識和安全知識方面的培訓(xùn)，這樣既可避免組織或個(gè)人惡意刪除、篡改、外泄數(shù)據(jù)，也可避免因?yàn)閭€(gè)體疏漏、無知造成的安全危機(jī)。

●硬件層建設(shè)：確保基礎(chǔ)設(shè)施的集約利用

一是基礎(chǔ)設(shè)施的自用與共用。摸清各級政府、各個(gè)職能部門的“家當(dāng)”，盤點(diǎn)所有的基礎(chǔ)設(shè)施，做到心中有數(shù)，從根本上改變基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)購買、分散建設(shè)、各自使用等無序狀態(tài)，最大限度地避免政府資源浪費(fèi)。針對大型的、貴重的基礎(chǔ)設(shè)施，各級政府、各個(gè)職能部門在充分自用的同時(shí)，還應(yīng)積極探索、創(chuàng)新與其他機(jī)構(gòu)共用的方式方法。例如，由本級政府主導(dǎo)，搭建共享平臺，制定共用基礎(chǔ)設(shè)施開放共享的相關(guān)制度，落實(shí)有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施歸屬權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)的確權(quán)工作。二是統(tǒng)籌采購新的基礎(chǔ)設(shè)施。對省內(nèi)尚缺乏的、必備的基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)強(qiáng)化采購單位責(zé)任，確保采購需求合理、合規(guī)、明確。建立嚴(yán)密的內(nèi)控制度，對采購流程實(shí)施全過程、有效的內(nèi)部監(jiān)督，并選派專業(yè)人員，以保證采購的專業(yè)性。三是基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)維。政府可采取自主運(yùn)維與運(yùn)維外包兩種方式。自主運(yùn)維，即對于專業(yè)技術(shù)過硬的政府職能部門可由內(nèi)部人員對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行運(yùn)維；運(yùn)維外包，即政府通過購買服務(wù)的方式讓專業(yè)化公司進(jìn)行運(yùn)維，確?；鶖?shù)設(shè)施保持良好的運(yùn)行狀態(tài)。

●系統(tǒng)層建設(shè)：加大政府?dāng)?shù)據(jù)系統(tǒng)的整合力度

一是縱向上，吉林省可按照“物理分散、邏輯集中、規(guī)則統(tǒng)一”的原則，搭建政務(wù)平臺，真正實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨區(qū)域、跨層級的無縫流通。首先，建立中國·吉林政府門戶網(wǎng)站云平臺。其次，限期將省直部門和市、縣（區(qū)）政府門戶網(wǎng)站整體接入、遷移至中國·吉林政府門戶網(wǎng)站云平臺。最后，由各級政府辦公廳（室）分級負(fù)責(zé)整合，向下延伸，將本級政府的各個(gè)職能部門網(wǎng)站整合到中國·吉林政府門戶網(wǎng)站。二是橫向上，首先，按照“減存量、控增量”原則，各級政府加快清理、整合分散在各處的、獨(dú)立的信息系統(tǒng)，引導(dǎo)規(guī)范關(guān)停工作，特別關(guān)注整合那些支撐運(yùn)營能力較弱的縣級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等基層網(wǎng)站。其次，各級政府負(fù)責(zé)打消本級職能部門自掃門前雪、各自為政的思想，強(qiáng)化數(shù)據(jù)共享意識。再次，規(guī)范數(shù)據(jù)采集與使用標(biāo)準(zhǔn)，推動業(yè)務(wù)聯(lián)動系統(tǒng)建設(shè)工程。采集新的數(shù)據(jù)，應(yīng)有統(tǒng)一的指標(biāo)口徑、存儲格式，確保有關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)內(nèi)容、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)能夠形成嚴(yán)密的邏輯聯(lián)系，以便實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新、轉(zhuǎn)換利用。整合已有的數(shù)據(jù)，以現(xiàn)代技術(shù)為支撐，創(chuàng)新融合機(jī)制，將它們充分地利用起來，完成從數(shù)據(jù)孤島向互聯(lián)共享的轉(zhuǎn)變。

●平臺層建設(shè)：探索共建共治共享的治理模式

建設(shè)數(shù)字政府不應(yīng)是政府單打獨(dú)斗，應(yīng)該大力提倡或鼓勵其他主體在數(shù)據(jù)傳播、數(shù)據(jù)共享、工具支持、應(yīng)用創(chuàng)新、經(jīng)驗(yàn)分享等方面的有序參與。近年來，眾多互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)正不斷加強(qiáng)與政府合作，支付寶、微信平臺就已開展社保、醫(yī)療、交通、銀行、稅務(wù)、教育、娛樂、生活繳費(fèi)等在線服務(wù)，為我國建設(shè)數(shù)字政府搭建了基本的社會化服務(wù)平臺。因此，吉林省可在確保個(gè)人數(shù)據(jù)和敏感數(shù)據(jù)安全的前提下，與眾多社會力量建立良好的合作伙伴關(guān)系，共同完善云計(jì)算平臺、大數(shù)據(jù)平臺、人工智能平臺的建設(shè)。形成以黨組織為核心，以政府機(jī)構(gòu)、社會組織、私營部門和公民為治理主體，搭建“縱到底橫到邊”的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)政府信息與社會大數(shù)據(jù)的融會貫通，向共建共治共享的治理結(jié)構(gòu)邁進(jìn)。

●決策層建設(shè)：實(shí)現(xiàn)政府行政決策智慧化

一是構(gòu)建決策信息系統(tǒng)。充分利用大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，為吉林省各級政府獲取全面且準(zhǔn)確的決策信息支持。二是構(gòu)建決策樞紐系統(tǒng)。通過云計(jì)算，利用關(guān)鍵詞幫助政府決策者準(zhǔn)確、高效、無誤地識別重要政務(wù)信息，并有效過濾、篩除無用的政務(wù)信息，增強(qiáng)信息的針對性，避免海量信息給決策者帶來不必要的干擾。三是構(gòu)建決策咨詢系統(tǒng)。充分利用物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新平臺和技術(shù)，全力開發(fā)決策咨詢系統(tǒng)的預(yù)警糾錯(cuò)功能、突發(fā)事件自動報(bào)警功能，并對管理活動的全過程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，為行政決策提供專業(yè)與全面的指導(dǎo)，增強(qiáng)決策的科學(xué)性和可行性。

●軟件層建設(shè)：打通數(shù)字政府的“最后一公里”

建設(shè)數(shù)字政府需要的不是數(shù)字化本身，而是獲得具體的情感體驗(yàn)，只有將數(shù)字轉(zhuǎn)化成服務(wù)于具體政務(wù)的應(yīng)用軟件，才能真正被政府及公眾所用。因此，省委省政府應(yīng)做好頂層規(guī)劃，以用戶體驗(yàn)為建設(shè)導(dǎo)向，健全相關(guān)制度，助力應(yīng)用軟件建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化進(jìn)程，確保開發(fā)出來的應(yīng)用軟件既能“上線”又能“上心”。市、縣（區(qū)）政府應(yīng)依據(jù)各種軟件的點(diǎn)擊率、實(shí)用性、認(rèn)可度等指標(biāo)，開展評價(jià)和清理工作，強(qiáng)力整頓長期不更新、用戶體驗(yàn)差的“僵尸”軟件和“沉睡”軟件，該整合的整合、該撤除的撤除，通過考核機(jī)制，提升政府?dāng)?shù)字化進(jìn)程的質(zhì)量。