人大代表間接選舉的話語修辭與政治邏輯

文/楊成虎

一、引論

自17世紀(jì)英國首次完成民主制與代議制的結(jié)合，作為一種文明制度的代議民主制開始跨越了城邦國家的歷史藩籬，邁向民族國家的遼闊領(lǐng)域，民主的內(nèi)涵也逐漸由理想主義的“人民的統(tǒng)治”轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)驗(yàn)主義的“人民選擇誰來統(tǒng)治”，選舉制度由此成為代議民主制的重要支柱。我國的人民代表大會(huì)與西方國家的代議機(jī)關(guān)雖然有著本質(zhì)上的不同，但也是一種代議民主制度，人大代表由選舉產(chǎn)生自然是題中應(yīng)有之意。

依 據(jù)1953年2月11日頒布的我國第一部選舉法第3條的規(guī)定，鄉(xiāng)級(jí)人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生，縣級(jí)及其以上人大代表由間接選舉產(chǎn)生。1979年7月1日頒布的我國第二部選舉法將人大代表直選的范圍由鄉(xiāng)級(jí)擴(kuò)大到縣級(jí)。此后選舉法雖經(jīng)6次修改，但時(shí)至今日，人大代表直選范圍仍止步于縣鄉(xiāng)兩級(jí)，人大代表間接選舉方式亦未有多少實(shí)質(zhì)性變化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在世界190個(gè)國家中，僅有利比亞、剛果（布）、厄立特里亞、幾內(nèi)亞比紹等五、六個(gè)經(jīng)濟(jì)上極為落后的非洲小國采用間接選舉的方式產(chǎn)生議員。[1]（P371-372）那么，我國縣級(jí)

以上人大代表為什么仍采用國際社會(huì)并不多見的間接選舉方式呢？

二、人大代表間接選舉的話語修辭

從政治統(tǒng)治的角度看，任何意欲確立或強(qiáng)化政治合法性的統(tǒng)治者都必須借助特定的話語修辭創(chuàng)造出自己獨(dú)有的烏托邦體系和政治符號(hào)，以獲得民眾的認(rèn)同和支持。這里的“烏托邦”是指“超越現(xiàn)實(shí)，同時(shí)又打破現(xiàn)存秩序的結(jié)合力的那類取向”，或者說是“改變現(xiàn)行秩序活動(dòng)的那些思想體系”。[2]（P196、14）易言之，烏托邦是一種由統(tǒng)治者提供的超越現(xiàn)實(shí)但經(jīng)過努力又有可能實(shí)現(xiàn)的政治愿景（politic a lvision），其主要功能是動(dòng)員和激勵(lì)蕓蕓眾生追隨統(tǒng)治者；這里的“政治符號(hào)”是指攜帶政治信息、具有政治含義的載體，其基本功能是說服社會(huì)公眾，以達(dá)到統(tǒng)治者所期望的目標(biāo)或目的。如果我們將馬克思主義關(guān)于人民代表直選的主張，即社會(huì)主義新型人民代表以及幾乎所有重要官員，都應(yīng)當(dāng)按照普遍、平等、自由和無記名投票的原則直接選舉產(chǎn)生，接受選民監(jiān)督并隨時(shí)可以撤換，視為執(zhí)政黨烏托邦體系中的一個(gè)重要元素，將“縣級(jí)以上人大代表以間接選舉的方式產(chǎn)生”視為執(zhí)政黨建構(gòu)的一種重要政治符號(hào)，那么，為該政治符號(hào)提供系統(tǒng)論證和辯護(hù)的就是話語修辭。這套話語修辭的創(chuàng)立者主要是周恩來、劉少奇、彭真等建國先賢們。

1949年9月，周恩來在中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議前夕所做的報(bào)告中指出，“將來人民代表大會(huì)，是要經(jīng)過普選方式來產(chǎn)生的。關(guān)于普選，本來應(yīng)該做到普遍的、平等的、直接的、不記名的投票，但這對中國現(xiàn)在的情況來說，是非常困難的?！薄瓣P(guān)于直接選舉的問題，中國是全世界人口最多的國家，直接選舉目前實(shí)在不容易辦到……不記名的秘密投票方式，依照目前人民的文化程度來說，也是做不到的，許多地方只能用舉手或投豆的方式。由于有上述種種的情況，我們只能強(qiáng)調(diào)提出普選一點(diǎn)，其他各項(xiàng)有待將來?xiàng)l件成熟時(shí)再逐步實(shí)現(xiàn)。單就普選一點(diǎn)，三年后能不能真正做到，還是一個(gè)難題。中國革命的發(fā)展是不平衡的，我們只能逐步由客觀條件成熟的地區(qū)先行普選?！盵3]（P140-141）在 1951年 2

月的一次講話中，劉少奇指出，中國民眾“過去沒有選舉的經(jīng)驗(yàn)，他們對于選舉的關(guān)心和積極性暫時(shí)也還不很充分”，如果實(shí)行直接選舉，“反而是形式主義的”。[4]（P55）此后，有關(guān)人大代表間接選舉的話語修辭基本定型。比如，鄧小平在1953年2月召開的中央人民政府委員會(huì)第22次會(huì)議上指出，直接選舉僅限于鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)是“由于我國目前的社會(huì)情況、人民還有很多缺乏選舉經(jīng)驗(yàn)以及文盲尚多等等實(shí)際條件決定的?！盵5]

（P133）這就是說，中國人口眾多，地區(qū)發(fā)展不平衡，民眾文化程度普遍較低且缺乏選舉經(jīng)驗(yàn)，如果貿(mào)然采取直接選舉，不僅會(huì)損害人民代表大會(huì)的民主性質(zhì)，弄不好還可能引發(fā)政治混亂。至于縣級(jí)以上人大代表為什么要通過間接選舉的方式產(chǎn)生，彭真指出，“在一個(gè)縣的范圍內(nèi)，群眾對于本縣國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的情況是比較熟悉和了解的，實(shí)行直接選舉不僅可以比較容易地保證民主選舉，而且便于人民群眾對縣級(jí)國家機(jī)關(guān)和國家工作人員實(shí)行有效的監(jiān)督。”[6]（P371）在1979年的一次講話中，彭真再次指出，“我們國家這樣大，人口這樣多，有些省的人口，比世界有些中等國家的人口還多，政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展又很不平衡，交通又很不發(fā)達(dá)，全國人大代表如果直接選舉，許多人下面不了解，聯(lián)系選民也不方便。現(xiàn)在，省級(jí)和全國人大代表間接選舉比較適合我國實(shí)際情況，它可以保證人民更好地管理國家大事?！盵7]（P44）這其實(shí)是在說，直接選舉的范圍在很大程度上取決于選民的社會(huì)聯(lián)系或社會(huì)活動(dòng)范圍以及獲取政治資訊，特別是有關(guān)代表候選人資訊的能力，而這種能力在客觀上要受地理空間的限制，這個(gè)最優(yōu)的地理空間就是縣鄉(xiāng)兩級(jí)行政區(qū)域。如果無視這種地理空間限制而盲目擴(kuò)大直選范圍，必然使選舉流于形式甚至陷入困境。

政治傳播學(xué)的研究表明，民眾一旦自覺或不自覺地接受和消費(fèi)統(tǒng)治者創(chuàng)造的政治符號(hào)與話語修辭，甚至為之狂歡，這套政治符號(hào)和話語修辭就取得了話語霸權(quán)的地位，成為建構(gòu)政治合法性的重要政治資源。改革開放以來，特別是歷次選舉法修改之前，社會(huì)上都會(huì)出現(xiàn)擴(kuò)大直選的吁求，理由是我國已經(jīng)具備了擴(kuò)大直選所必須的各種條件。首先，基層民眾早已不是“吳下阿蒙”，在經(jīng)歷了基層選舉的反復(fù)錘煉，他們的民主意識(shí)和政治參與熱情亦今非昔比，[1]（P 373-375,377-382）何況選舉與民眾的文化素質(zhì)并不存在必然的因果聯(lián)系；其次，地區(qū)間的差異和不平衡恰恰需要直選，因?yàn)橹挥兄边x產(chǎn)生的人大代表才能表達(dá)那些具有高度異質(zhì)性的利益訴求；[8]（P1-5）第三，世界各國的選舉實(shí)踐證明，間接選舉因行使投票權(quán)的人數(shù)較少，反而更容易發(fā)生賄選、威脅和利誘行為；第四，依據(jù)“布坎南—圖洛克模型”，間接選舉雖然有利于節(jié)約選舉（經(jīng)濟(jì)）成本，提高選舉效率，但其外部成本，即由錯(cuò)誤決策所導(dǎo)致的外部風(fēng)險(xiǎn)卻很高，[9]（P104-125）如果將選民的政治疏離感和監(jiān)督成本等因素考慮進(jìn)來，間接選舉的社會(huì)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于直接選舉；第五，前蘇聯(lián)早在1936年就直選各級(jí)蘇維埃代表，印度自1947年獨(dú)立起也在全國范圍內(nèi)實(shí)施直選，這說明幅員遼闊、人口和民族眾多、經(jīng)濟(jì)文化落后并不是間接選舉的理由?？傊?，依據(jù)學(xué)者們的研究，直接選舉似乎確定無疑地優(yōu)于間接選舉，用密爾的話說，“間接選舉所能得到的好處在直接選舉下都能得到；直接選舉下得不到的好處同樣不能在間接選舉下得到。”[10]（P149）然而從目前情況看，直接選舉與間接選舉人大代表相結(jié)合的原則還將長期存在，這固然說明官方的話語修辭和政治符號(hào)即使面臨被解構(gòu)和祛魅的威脅卻仍然保持著頑強(qiáng)的生命力，甚至已內(nèi)化為一種社會(huì)記憶，但也不能排除另一種可能，即已有研究未能抓住人大代表間接選舉的實(shí)質(zhì)及內(nèi)在政治邏輯。

三、人大代表間接選舉的政治邏輯

無論是上述傳統(tǒng)的官方話語修辭，抑或是其解構(gòu)和祛魅的邏輯，采取的都是“從社會(huì)（經(jīng)濟(jì)）到政治”的視角，即作為政治上層建筑的選舉制度是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)并與社會(huì)密不可分，因此應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變遷的影響中考察選舉制度。用馬克思的話說，“選舉的性質(zhì)并不取決于這個(gè)名稱，而是取決于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，取決于選民之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系”。[11]（P289）這種分析視角注意到選舉制度所依托的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)，卻忽視了國家也是一個(gè)有著自身利益和意志并具有獨(dú)立自主行動(dòng)能力的利維坦， 也未能充分認(rèn)識(shí)到間接選舉制度的優(yōu)缺點(diǎn)是針對“誰”而言的：間接選舉固然損害了選舉權(quán)的普遍性和平等性，使選民意愿的表達(dá)效果大打折扣，阻遏了選民政治素質(zhì)和能力的提高，甚至為賄選提供了制度上的便利，但間接選舉制能夠使選舉組織機(jī)構(gòu)有效地主導(dǎo)整個(gè)選舉局勢，最大限度地降低選舉結(jié)果的不確定性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)組織意圖。因此，間接選舉的本質(zhì)是以相對隱蔽的方式，通過限制選舉權(quán)來獲得可控的選舉結(jié)果。如果這個(gè)結(jié)論可以成立的話，那么問題的核心就不是“人大代表直選何以局限于縣鄉(xiāng)兩級(jí)”，而是“為什么要限制選舉權(quán)”，或者說“選舉結(jié)果為什么必須是可控的”。為此，我們必須采取“從政治到社會(huì)（經(jīng)濟(jì)）”的視角，聚焦于執(zhí)政黨的元理念和元制度。

一般認(rèn)為，“元規(guī)則”是指在規(guī)則體系中居于統(tǒng)帥地位，發(fā)揮統(tǒng)攝作用，用以指導(dǎo)和規(guī)范其它規(guī)則的規(guī)則。借助元規(guī)則的思想，將指導(dǎo)執(zhí)政黨設(shè)計(jì)人大代表選舉制度所遵循的根本政治理念和制度分別稱為“元理念”和“元制度”。執(zhí)政黨的元理念是先鋒隊(duì)代表話語，執(zhí)政黨的元制度則是民主集中制。

作為元理念的先鋒隊(duì)代表話語是馬克思列寧主義的重要組成部分，也是論證中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和惟一執(zhí)政地位何以具有正當(dāng)性的話語體系。按照這一話語，執(zhí)政黨是中國工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，也是中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)，前者決定了執(zhí)政黨即使不與任何其它階級(jí)或政黨分享政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)也天然地具有道義上的無可爭辯性，后者決定了執(zhí)政黨即使不通過選舉也能夠代表先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求、先進(jìn)文化的前進(jìn)方向以及最廣大人民群眾根本和長遠(yuǎn)的利益，因而根本不需要特定階級(jí)或階層的代議士。

不過，自霍布斯首次構(gòu)建形式代表理論開始，“授權(quán)”和“問責(zé)”便逐漸取得了話語霸權(quán)地位的，成為評(píng)判代表合法性的最重要標(biāo)準(zhǔn)。面對代議民主制不斷地將“經(jīng)同意而統(tǒng)治”（選舉）擴(kuò)展為世界的合法信條，馬克思主義經(jīng)典作家并未像以盧梭為代表的道德哲學(xué)家那樣高揚(yáng)民主理想的大旗卻對代議制予以全盤否定，而是在無情揭露資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)制和選舉制所具有的階級(jí)性、虛偽性與欺騙性的同時(shí)，充分肯定其歷史進(jìn)步意義及其對無產(chǎn)階級(jí)成長的作用，甚至將爭取普選權(quán)和合法的議會(huì)斗爭視為無產(chǎn)階級(jí)的首要任務(wù)。作為一個(gè)以馬克思列寧主義武裝起來的革命型政黨，中國共產(chǎn)黨建黨伊始即高擎“實(shí)質(zhì)民主”的大旗，強(qiáng)調(diào)民主的正當(dāng)性在于它能夠有效地解決民眾最關(guān)心的問題，增進(jìn)民眾的福祉和尊嚴(yán)。中國共產(chǎn)黨雖然代表的是最廣大民眾根本的和長遠(yuǎn)的利益，但它畢竟不是民眾本身，它對民眾利益的代表同樣需要得到民眾的認(rèn)可和支持，直接選舉由此成為必要。然而，民眾并不總是清楚地認(rèn)識(shí)到自身的“真實(shí)利益”，如果采取直接選舉，那些“體現(xiàn)民情、反映民意、維護(hù)民利”的德才兼?zhèn)湔呔陀锌赡苈溥x，而那些形式上具備候選人資格卻壓根不體恤民眾疾苦的政治投機(jī)分子卻可能乘虛而入，結(jié)果不僅無法反映民意、維護(hù)民利，反而可能歪曲民意、踐踏民權(quán)。因而在制定、修改和落實(shí)選舉法時(shí)就不能聽任民眾“要怎么辦就怎么辦”，而必須始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，著眼于民主的實(shí)質(zhì)，“使人民，主要使勞動(dòng)人民真能選舉他們所樂意選舉的人去代表自己，并要代表能忠實(shí)地把他們的意見和要求反映到政府中去”。[4]（P55）

先鋒隊(duì)代表話語雖然具有強(qiáng)大的政治認(rèn)同和政治同化功能，卻不足以保證中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和惟一執(zhí)政地位，因而必須為執(zhí)政安全設(shè)置保護(hù)性制度屏障。早在1949年1月底至2月初會(huì)見蘇共中央政治局委員米高揚(yáng)時(shí)，毛澤東就指出，新中國采用人民民主專政的國體和民主集中制的政體固然有經(jīng)濟(jì)、政治、革命和群眾等方面的考量，但非常重要的一條是“保障我黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”；在1949年3月召開的黨的七屆二中全會(huì)上，“毛主席點(diǎn)明，他和恩來同志參加政府，他任總主席，周恩來同志任內(nèi)閣總理。這就從組織上保證了中國共產(chǎn)黨在政權(quán)中的領(lǐng)導(dǎo)地位?！盵12]（P29-30）實(shí)際上，真正為執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和唯一執(zhí)政地位奠定組織基礎(chǔ)的是民主集中制。

眾所周知，作為黨內(nèi)的根本組織原則和組織制度，“民主集中制”是20世紀(jì)初列寧在創(chuàng)建俄國布爾什維克黨的過程中提出來的，中國共產(chǎn)黨首次將其從黨內(nèi)延伸至國家政權(quán)建設(shè)（這里主要是指人民代表大會(huì)），并作為國家政權(quán)建設(shè)的根本組織原則，形成了“黨內(nèi)民主集中制”和“人民民主集中制”并存的格局。依據(jù)現(xiàn)行憲法第3條第2、3款的規(guī)定，“人民民主集中制”主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是在人民代表大會(huì)與人民的關(guān)系上，人民選舉產(chǎn)生人大代表，人民代表大會(huì)對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。這里的“人民”并非全體國民或公民，亦非某一個(gè)或若干個(gè)階級(jí)，而是一個(gè)有著強(qiáng)烈階級(jí)色彩的政治整體，其中任何一個(gè)部分甚至所有部分的簡單相加都不是人民本身，任何一名人大代表甚至所有人大代表代表的都不是人民真正的利益和意志，只有按照民主集中制原則組織起來的人民代表大會(huì)才有資格和能力認(rèn)定、聚合并表達(dá)人民及其真正的利益和意志，并最終向人民負(fù)責(zé)。因此，人民雖然是民主的來源和基礎(chǔ)，人民及其真正的利益和意志卻必須經(jīng)由更高層次也更為復(fù)雜的集中過程才能得到表達(dá)和認(rèn)定。在此意義上說，選舉并非簡單的得票多少的問題，而是“如何正確集中”的問題。二是在人民代表大會(huì)與其它國家機(jī)關(guān)的關(guān)系上，人民代表大會(huì)是其它國家機(jī)關(guān)法定的產(chǎn)生、監(jiān)督和控制機(jī)關(guān)，其它國家機(jī)關(guān)須對人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。這意味著其它國家機(jī)關(guān)中的相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)人甚至部門負(fù)責(zé)人都必須具有人大代表的身份，且這種身份的獲得或喪失須排除由選民直接決定的可能，否則就談不上產(chǎn)生、監(jiān)督和控制的問題?？梢姡h內(nèi)民主集中制的嵌入從根本上保證了執(zhí)政黨始終掌握著對人民民主的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

四、結(jié)論與討論

本文的意趣在于通過描述和理解執(zhí)政黨的元理念和元制度來闡述我國人大代表間接選舉制的內(nèi)在政治邏輯。研究表明，由先鋒隊(duì)代表話語所衍生的實(shí)質(zhì)民主觀和基于執(zhí)政安全考量而設(shè)計(jì)的人民民主集中制在很大程度上決定了人大代表選舉制度的底色。如果這個(gè)結(jié)論能夠站得住腳，那么對人大代表間接選舉的傳統(tǒng)話語修辭所做的解構(gòu)和祛魅只能是馬克思所說的“批判的武器”；建基于此的改革建議，無論是力主直選省級(jí)乃至全國人大代表，還是強(qiáng)調(diào)在直轄市和較大的市先行直選人大代表，抑或在縣級(jí)以上人大代表中設(shè)立一定比例的直選代表，即使有幸得以局部實(shí)施，必然面臨本世紀(jì)初全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選改革試點(diǎn)的尷尬。當(dāng)然，人大代表選舉制度改革并非“自古華山一條道”，增強(qiáng)代表選舉的競爭性也是一種可能的選擇。盡管我們不認(rèn)為競爭性選舉就是西方式民主，也不認(rèn)為競爭性選舉必然與一黨執(zhí)政相齟齬，但它確實(shí)有違于執(zhí)政黨的先鋒隊(duì)代表邏輯，也不便于執(zhí)政黨集中所謂“流動(dòng)的民意”，更不便于執(zhí)政黨自上而下地吸納新生的社會(huì)力量以更好地保持其先進(jìn)性。因此，人大代表選舉制度改革的空間其實(shí)相當(dāng)有限。不過，從長遠(yuǎn)來看，筆者更傾向于托克維爾的預(yù)言，“當(dāng)一個(gè)國家開始規(guī)定選舉資格的時(shí)候，就可以預(yù)見總有一天要全部取消己做的規(guī)定，只是到來的時(shí)間有早有晚而己”，[13]（P63）這其實(shí)也是執(zhí)政黨關(guān)于人民代表直選的烏托邦理想。我們期待著那一天的到來！