國際法視域下的北極問題與中國的參與

文/那力

一、北極問題的內(nèi)涵與性質(zhì)

北極問題日益引起國際社會(huì)的廣泛興趣與關(guān)注，特別是2018年夏天北極熱浪更加劇了人們的關(guān)切甚至憂慮。海冰融化，一方面使先前被海冰覆蓋的北極航道，逐漸得以季節(jié)性的部分開通，北極航道具有巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，可使從亞洲到北美的航運(yùn)距離縮短三分之一。另一方面，使北極海底與大陸架下的豐富的礦產(chǎn)石油等豐富的資源有了開采的可能。由于北極航道和北極海底石油等礦產(chǎn)資源部分位于北極國家的領(lǐng)海范圍內(nèi)，部分位于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、公?；驀H海底范圍，使北極問題變得復(fù)雜化。同時(shí)，氣候變化，以及北極航道開通資源開發(fā)，使北極的生態(tài)環(huán)境面臨巨大挑戰(zhàn)。綜上，北極問題的核心，其實(shí)是如何堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，正確處理開發(fā)利用與環(huán)境生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系。

北極的戰(zhàn)略價(jià)值日益凸顯，地域政治問題復(fù)雜而尖銳，有關(guān)國家之間在北極問題上的博弈方興未艾。美國、俄羅斯、加拿大、瑞典、挪威、芬蘭、丹麥、冰島八國統(tǒng)稱為北極國家，其中俄、美、加、丹、挪等五國為北極海洋的沿海國。北極沿海國與非沿海國之間，利益與訴求均有所不同。美蘇之間，以及北大西洋公約組織、歐盟等國際組織，也在積極參與這一博弈，增加了問題的復(fù)雜性。

二 北極問題與國際法

●現(xiàn)狀

當(dāng)前涉及北極問題的法律體系是由國際公約、區(qū)域性公約、北極國家國內(nèi)立法以及北極理事會(huì)的軟法性規(guī)范構(gòu)成的，呈現(xiàn)碎片化特點(diǎn)。北極法律體系的碎片化導(dǎo)致北極問題缺乏全面的、綜合的、以生態(tài)為基礎(chǔ)的、跨領(lǐng)域的管理，其中的核心問題是由氣候變化帶來的環(huán)境問題與威脅，不在現(xiàn)行體制的管轄范圍之內(nèi)。

《聯(lián)合國海洋法公約》作為一個(gè)全球普遍適用的海洋憲章，是管理北極問題的最重要的國際法律文件。北極地區(qū)大部分是冰雪覆蓋的海洋——北冰洋，而北冰洋的大部分是公海，其余為沿海國的領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，各種海域的法律地位與各有關(guān)國家對(duì)海域的權(quán)利義務(wù)，都要以《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定為準(zhǔn)。這里有一個(gè)情況，美國是北極國家，卻不是《聯(lián)合國海洋法公約》的成員國，公約能否對(duì)美國適用？答案是沒有問題的，對(duì)美國來說，《聯(lián)合國海洋法公約》是國際習(xí)慣法。

然而，《聯(lián)合國海洋法公約》沒有也不可能在制定的時(shí)候就考慮到北極地區(qū)特殊的地理環(huán)境，因此只有其第234條（冰封水域）可以適用于北極水域，而且《聯(lián)合國海洋法公約》并無專門的篇幅針對(duì)北極地區(qū)的法律地位、資源開發(fā)利用、科學(xué)考察、環(huán)境保護(hù)和軍事化行動(dòng)等方面的法律制度做出特別規(guī)定。

《聯(lián)合國海洋法公約》重視海洋環(huán)境的保護(hù)工作，賦予各國以保護(hù)海洋環(huán)境的一般義務(wù)。公約專門以第12章規(guī)定海洋環(huán)境保護(hù)問題。該章把對(duì)海洋環(huán)境的污染源分為陸源污染、船源污染、傾倒污染與大氣污染四個(gè)方面。目前，對(duì)北極威脅最大的是船源污染。航道開通船舶航行造成了油污、黑碳排放。然而，從長遠(yuǎn)來看，油氣資源開發(fā)帶來的污染會(huì)成為北極的主要環(huán)境問題。

對(duì)環(huán)境污染問題的管轄權(quán)是防止污染問題發(fā)生的關(guān)鍵。海洋法、海事法等有關(guān)國際法規(guī)定了幾種管轄權(quán)，包括船旗國管轄權(quán)，沿海國管轄權(quán)，港口國管轄權(quán)等。傳統(tǒng)上，在航行問題上，船旗國管轄適用多一些，因?yàn)槠涔茌犂诤叫械耐ㄐ袩o阻，少受沿海國的干預(yù)。但是，在國際航行中，適用船旗國管轄，對(duì)保護(hù)海洋環(huán)境極其不利，而適用沿海國管轄則要好得多。在禁止或者限制捕魚問題上，同樣是應(yīng)該多適用沿海國/港口國管轄，因?yàn)椋靽紱]有利益需要保護(hù)，而這與沿海國、港口國的安全與環(huán)境有關(guān)。此外，由沿海國，港口國檢查，監(jiān)督漁船捕魚的合法性，是既方便，又有效的。

各國在管轄中適用什么標(biāo)準(zhǔn)，特別是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，是采用國際標(biāo)準(zhǔn)，還是可以高于國際標(biāo)準(zhǔn)的本國自己的標(biāo)準(zhǔn)？這也是一個(gè)關(guān)系到既保證航行的通暢自由，又保護(hù)本國的海岸沿海環(huán)境的重要問題。而且，采用環(huán)境保護(hù)高標(biāo)準(zhǔn)的國家，也有可能是打著環(huán)境保護(hù)的旗號(hào)，實(shí)際上不愿意開放自己管轄的水域?！堵?lián)合國海洋法公約》將北極水域定為敏感水域，給其沿岸國加拿大和俄羅斯制定高標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利。

除了《聯(lián)合國海洋法公約》的原則規(guī)定以外，還有一些國際公約，特別是國際海事組織(I MO)主持制定的極地規(guī)則等國際法規(guī)則，也起到規(guī)范北極航行活動(dòng)，防止減少環(huán)境污染的作用。北極理事會(huì)的《北極海空搜救協(xié)定》《北極海洋石油污染預(yù)防與應(yīng)對(duì)合作協(xié)議》是專門針對(duì)北極問題的地區(qū)性公約。目前關(guān)于開發(fā)北極油氣資源的環(huán)境保護(hù)工作，有北極國家自愿參加的北極理事會(huì)主持制定的《北極環(huán)境影響評(píng)價(jià)公約》。關(guān)于北極地區(qū)的海域、大陸架的權(quán)屬爭議，雖然目前還沒有激化為沖突或?qū)χ牛嘘P(guān)國家確實(shí)在加強(qiáng)其存在感與競爭實(shí)力，特別是外大陸架問題，對(duì)國際社會(huì)影響很大。

●前景

由于當(dāng)前北極環(huán)境保護(hù)法律的碎片化狀態(tài)，以及北極在全球環(huán)境、生態(tài)、安全等方面的重大意義和影響，依靠現(xiàn)有的國際制度，不能使北極的國家管轄外的海洋環(huán)境得到適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)。

這里，公海漁業(yè)管理問題最突出，建立國家管轄外區(qū)域的法律制度最重要，有關(guān)國家之間的爭議、博弈、利益沖突最復(fù)雜，問題實(shí)際上主要指向以北極理事會(huì)為核心的現(xiàn)行體制，該體制排斥北極域外國家對(duì)北極問題的參與。然而，北極以外國家在北冰洋有合法權(quán)益。要管理好北極海域，北極國家需要其他國家和國際海事組織等國際組織的支持與參與。然而，北極國家缺乏這樣的政治意愿，不愿意北極外國家的參與，甚至，連北冰洋沿岸五國以外的其他北極三國，在一些問題上也受到排斥。

從地理構(gòu)成、是否有主權(quán)和主權(quán)權(quán)利等方面看來，南北極之間似乎無可比性，但是，在環(huán)境保護(hù)問題上來看，二者有相似之處。兩極生態(tài)系統(tǒng)都有其脆弱性，都是寶貴的資源，二者都受氣候變化問題的影響。對(duì)北極體制的建立來說，南極模式是重要借鑒。管轄南極的是國際法，而北極受到有關(guān)國家的國內(nèi)法管轄，附之以區(qū)域性的軟法，其運(yùn)作方式是進(jìn)行國家間的，區(qū)域內(nèi)的合作與協(xié)調(diào)。

具體而言，北極航行安全和環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)制要進(jìn)一步加強(qiáng)。北極的公海漁業(yè)問題，由于新通過的北極漁業(yè)條約禁止在一定區(qū)域內(nèi)捕魚，漁業(yè)資源的保護(hù)問題暫時(shí)得到解決。

但是，目前北極海域只有很少部分被設(shè)計(jì)為某種生物多樣性保護(hù)區(qū)，因此，急需在所有國家管轄以外海域建立各種生態(tài)環(huán)境生物多樣性保護(hù)區(qū)。這里的生物多樣性保護(hù)保全系統(tǒng)特別弱，其統(tǒng)治原則依然是公海航行自由以及船旗國管轄原則。然而，在北極海域建立海洋保護(hù)區(qū)，面臨著各種不確定性，包括其法律基礎(chǔ)，包括與公海航行自由原則的兼容性等問題。

對(duì)北極未來環(huán)境與生態(tài)保護(hù)體制的構(gòu)建，有以下各種建議。 一是創(chuàng)建覆蓋全北極的國際協(xié)定，規(guī)制漁業(yè)特別是保護(hù)珍稀魚類。二是建立海洋保護(hù)區(qū)，控制航運(yùn)帶來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。三是建立特別敏感區(qū)，減少航運(yùn)帶來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。四是設(shè)立北極國際公園，實(shí)行季節(jié)性或永久性關(guān)閉。五是將北極相關(guān)區(qū)域定為世界共同遺產(chǎn)。六是五個(gè)北極沿海國分割此區(qū)域，將其置于各國國內(nèi)管轄之下，由各國獨(dú)立管理。七是五個(gè)北極沿海國通過談判達(dá)成協(xié)議，合作管理，其內(nèi)容可以包括禁止商業(yè)捕魚，建立區(qū)域海洋管理組織。八是締結(jié)北冰洋多邊條約，向所有國家開放。九是北極地區(qū)承受的最大壓力，是要在北極海域建立國家管轄外區(qū)域，意即北極地區(qū)的生物多樣性保護(hù)區(qū)域。第六和第七項(xiàng)的問題在于北極的環(huán)境保護(hù)，是北極國家的專利，還是更廣大的國際社會(huì)成員的責(zé)任。

以上任何一項(xiàng)提議要想成為條約或協(xié)定，都要經(jīng)過國家之間的利益權(quán)衡與博弈。北極國家首先要維護(hù)本國利益，然后才能考慮在此基礎(chǔ)上是否需要建立一個(gè)國際條約，以及符合本國利益的條約內(nèi)容。不僅北冰洋沿海五國，而且包括中國在內(nèi)的幾十個(gè)觀察員國家、利益攸關(guān)者，都在積極參與這一重大博弈。博弈的焦點(diǎn)之一，就是確定北極國家管轄外海域的法律地位與性質(zhì)，各國都力爭在定位中使自己利益最大化。

北極理事會(huì)是目前北極治理的主體，但是其封閉性、結(jié)構(gòu)不平衡、機(jī)制碎片化影響到其治理效能。北極未來的治理，是以現(xiàn)有的北極理事會(huì)體制為基礎(chǔ)，還是另起爐灶，建立新的體制，是北極未來發(fā)展的關(guān)鍵，也是博弈的焦點(diǎn)。

在博弈過程中，各國要引用國際法上的概念、理念，來支持、支撐自己的主張與觀點(diǎn)。國家公園（國際公園）、特設(shè)海洋保護(hù)區(qū)、世界共同遺產(chǎn)、人類共同關(guān)切事項(xiàng)、國家管轄外區(qū)域，這些概念在北極環(huán)境和生態(tài)保護(hù)中適用的可能性與必要性，都需要探討和研究，提出主張。如為保護(hù)珍稀魚種，防止過度捕撈，在特定區(qū)域建立國際公園性質(zhì)的禁捕區(qū)、禁入?yún)^(qū)是否可行？設(shè)立功能廣泛的“國家管轄外區(qū)域”（ABNJ），還是在聯(lián)合國海洋法公約的基礎(chǔ)上，施行各國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的六大自由和公海自由？北極的公海下的國際海底及其資源，是否作為人類共同遺產(chǎn)來對(duì)待，世界各國都有份？還是排除域外國家？

我國提出的人類命運(yùn)共同體概念，以全人類共同發(fā)展為目標(biāo)，倡導(dǎo)共存、共建、共享等價(jià)值理念，與建構(gòu)北極環(huán)境生態(tài)治理體制不僅高度契合，而且對(duì)其有引領(lǐng)、提升作用。全球性的環(huán)境生態(tài)利益、利害，已經(jīng)超越國家、民族、宗教和社會(huì)制度，成為全人類的環(huán)境倫理觀念。它深刻揭示了全人類的命運(yùn)是休戚與共的，亦是國際法治水平的提升，全球生態(tài)與環(huán)境的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展，成為國際環(huán)境法、國際法的重要價(jià)值。將人類命運(yùn)共同體思想引入北極海洋環(huán)境治理及其制度建構(gòu)，高屋建瓴，達(dá)致北極的環(huán)境生態(tài)保護(hù)與資源開發(fā)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各國利益與國際社會(huì)乃至全人類利益與利害的平衡與和諧。

三 中國與北極問題

中國作為近北極國家，作為北極的利益攸關(guān)者，對(duì)北極地區(qū)有國際法上的權(quán)利與義務(wù)，也在積極參與北極事務(wù)的國際合作，與各國共同應(yīng)對(duì)北極變化帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。2007年起，國家海洋局開始組織有關(guān)專家開展北極問題的研究，編撰了《北極問題研究》一書，從政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、地理、法律等角度分析北極問題，對(duì)北極問題的各個(gè)領(lǐng)域如環(huán)境保護(hù)、北極航道法律地位、地緣政治、資源開發(fā)或合作治理等進(jìn)行研究。2018年我國發(fā)布了“中國的北極政策””白皮書，向世界宣告我們的北極基本政策。作為崛起的、負(fù)責(zé)任的大國，不僅有權(quán)益要維護(hù)，也有責(zé)任要擔(dān)當(dāng)。我國提出的人類命運(yùn)共同體概念與一帶一路戰(zhàn)略，特別是冰上絲綢之路概念，會(huì)對(duì)北極事務(wù)發(fā)揮重大影響，有助于支持我國的北極談判和主張，貫徹我國的外交政策，發(fā)出在國際舞臺(tái)上崛起的大國的聲音，承擔(dān)起為人類命運(yùn)保護(hù)與開發(fā)北極的責(zé)任。

與其他有關(guān)國家一起，推進(jìn)北極治理的全球化，而不是區(qū)域化，是我國參與北極事務(wù)與治理改革的路徑。雖然有些北極國家對(duì)域外國家的參與持排斥與限制態(tài)度，但是我們已經(jīng)有了參與的身份與地位。中國深受北極生態(tài)環(huán)境變化的影響，同時(shí)我們擁有日益雄厚的科技、資金市場為北極生態(tài)環(huán)境保護(hù)，資源開發(fā)，航道利用提供強(qiáng)有力的支持。本著尊重、合作、共贏的三大政策理念，促進(jìn)北極地區(qū)的和平，穩(wěn)定，可持續(xù)發(fā)展。