信息腐?。涸俣x、特點與防范

文/徐國沖 畢蘇波 李威瑢

一、問題的提出

2018年3月18日，美國《紐約時報》和英國《衛(wèi)報》等媒體同時發(fā)文稱，Camridge Analytica公司利用了從Face book不當(dāng)收集的5000萬用戶的個人數(shù)據(jù)，來為美國大選參選人提供數(shù)據(jù)采集、分析和戰(zhàn)略傳播，現(xiàn)任美國總統(tǒng)特朗普就是Camridge Analytica公司此前的客戶。[1]該信息泄露事件之所以備受關(guān)注，在于其信息泄露給了政治團(tuán)體，并用于“操縱民意”。Face boo k信息泄密事件中，雙方的行為是否屬于信息腐敗，如今信息腐敗的定義能否將其囊括？而在后信息時代，現(xiàn)有信息腐敗的定義是否應(yīng)該更新？這需要我們深入探究。

信息腐敗并不是一個新鮮名詞。早在2003年6月，《安徽經(jīng)濟(jì)報》便刊登了《警惕正在浮現(xiàn)的信息腐敗》一文。此外，有不少學(xué)者就信息腐敗展開了探討。夏義堃從“政府信息資源”中拓展提出“公共信息資源”，防止信息私有化。[2]謝俊貴等探討了信息腐敗的含義、特點、危害、產(chǎn)生原因以及預(yù)防措施。[3]孫秀娟和李顏峰強調(diào)信息腐敗對于公眾知情權(quán)的褻瀆。[4]不過，以上學(xué)者受單一學(xué)科影響，局限于信息腐敗的政治屬性。蔣君結(jié)合信息學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治與法律等角度，以信息傳播理論、公共物品理論、經(jīng)濟(jì)人假說、尋租理論、委托與代理理論等為理論基礎(chǔ)，構(gòu)建了信息腐敗的產(chǎn)生模型。[5]

縱觀現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)，涉及信息腐敗的定義、特點、危害、產(chǎn)生原因以及預(yù)防措施等方面，并且展開了信息學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、行政管理學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等跨學(xué)科的探索。但對信息腐敗的定義仍然滯后于實踐，未能解釋新涌現(xiàn)出的現(xiàn)象。因此，對信息腐敗進(jìn)行重新定義勢在必行。

二、信息腐敗再定義

隨著國家反腐倡廉工作的開展，新聞媒體中出現(xiàn)了許多腐敗新類型：交通腐敗、醫(yī)療腐敗、學(xué)術(shù)腐敗、足球腐敗、節(jié)日腐敗等。如何在狹隘化與泛化信息腐敗概念中找到一個平衡點，對于反腐敗工作至關(guān)重要。

對于腐敗概念的綜述，主要有縱向維度和橫向維度?？v向維度回顧腐敗概念的歷史變遷，指出腐敗概念由生物學(xué)逐漸擴(kuò)展到政治學(xué)、社會學(xué)等；橫向維度的比較則有不同角度：以要素來分，腐敗有以公共職位、市場和公共利益為中心的三類定義；以學(xué)科來分，腐敗存在經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)和政治學(xué)四類視角。“經(jīng)濟(jì)學(xué)視角中腐敗是一種設(shè)租和尋租行為；法學(xué)視角認(rèn)為腐敗是一種違反法律規(guī)范的有危害性的作為或不作為；從社會學(xué)視角來看，腐敗是一種消極的越軌 行 為?！盵6]但是各學(xué)科視角存在著一定的狹隘性，有的泛化腐敗概念，諸如按法學(xué)視角似乎違反法律的都是腐敗，腐敗取“腐化”之意，社會學(xué)視角同理；有的則無法解釋某些腐敗現(xiàn)象，例如尋租理論無法解釋官員不作為的腐敗情況。那么如何精準(zhǔn)定義腐??？或者說什么才是腐敗的本質(zhì)？習(xí)近平總書記指出：“腐敗的本質(zhì)是權(quán)力出軌、越軌?！币虼?，尋租行為正是官員用自己的權(quán)力作為尋租的資本，而不是所有的消極越軌行為都是腐敗，只有權(quán)力的越軌才是腐敗。

上述概念都屬于廣義上的概念，需要將其操作化。為此，國內(nèi)學(xué)者提出了腐敗概念的“四要素法”：“主體+方式+目的+后果”，還有的添加了客體，成為“五要素法”。但是要素具體內(nèi)容有所不同。

綜合以上要素觀點，可以制作一個腐敗的五要素圖表。（見表1）

表1 學(xué)者對于腐敗五要素的看法

何謂腐敗的操作性定義？本文認(rèn)為，腐敗是掌握權(quán)力的個人或團(tuán)體，濫用權(quán)力，違反職業(yè)操守品德，為個人、親屬以及所屬群體謀取私利，進(jìn)而損害公共利益的行為。基于此定義，腐敗的主體是掌握權(quán)力的個人和團(tuán)體，這樣主體就不僅僅局限于政府工作人員，還有企業(yè)職員等；腐敗的方式是濫用權(quán)力，濫用的標(biāo)準(zhǔn)不僅僅是違背法律，違背程序，還包括違背公職操守品德，因為某些邊緣腐敗是打著合法旗號的腐敗行為；腐敗的目的是謀取不單單其本人的利益，還包括親屬以及團(tuán)體的不法利益；腐敗的后果是損害了公共利益，而公共利益的界定應(yīng)以權(quán)力行使者的職責(zé)范圍為參照。

以此推理，信息腐敗是公共信息使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)的出軌和越軌，是掌握公共信息的個人或團(tuán)體（包括公共部門以及私人部門），濫用公共信息使用權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)，違反職業(yè)操守品德，為個人、親屬以及所屬群體謀取私利，進(jìn)而損害公共利益的行為。信息腐敗的定義與腐敗相比，主要差異在于越軌權(quán)力的細(xì)化，即公共信息的使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。而這又涉及兩點，即公共信息以及其使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)。其中，厘定公共信息的概念則是解釋信息腐敗的關(guān)鍵。

傅榮校和葉鷹總結(jié)了國內(nèi)外學(xué)者對于公共信息（公共信息資源）的定義，指出國內(nèi)外學(xué)者對公共信息的定義集中于三個角度。一是從版權(quán)的角度。主要見于國外，如聯(lián)合國教科文組織起草的《發(fā)展和促進(jìn)公共領(lǐng)域信息的政策指導(dǎo)草案》，認(rèn)為“公共信息是指不受知識產(chǎn)權(quán)和其他法定制度限制使用，及公眾能夠有效利用而無需授權(quán)也不受制約的各種數(shù)據(jù)來源?！倍菑墓残畔⒐芾碇黧w的角度。謝俊貴認(rèn)為公共信息是指發(fā)生并應(yīng)用于社會的公共領(lǐng)域，由公共事務(wù)管理機構(gòu)依法進(jìn)行管理，具有公共物品屬性，并能夠為全體社會公眾共同利用。持這種觀點的學(xué)者認(rèn)為公共信息管理主體是政府。三是從公共信息產(chǎn)生領(lǐng)域的角度。該角度涉及范圍很大，夏義堃認(rèn)為公共信息包括政府部門發(fā)布的一些信息，也包括社會公益組織等發(fā)布的一些信息，企業(yè)有時也會提供一些公共信息。沙勇忠認(rèn)為“公共信息資源是指政府、第三部門等社會組織以及企業(yè)和個人，為公共利益和公共目的生產(chǎn)和組織的反映社會公共事務(wù)且具有公共物品屬性，能為全體社會公眾擁有和公開利用的信息和相關(guān)要素的集合?！盵7]（P5）持類似觀點的還有楊玉麟和趙冰等學(xué)者。傅榮校和葉鷹歸納以上學(xué)者的研究后認(rèn)為：“公共信息資源是指所有公共部門生產(chǎn)、采集、加工、組織的，進(jìn)入公共領(lǐng)域、為公眾公開利用的，反映和維護(hù)公共利益活動的信息集合及其他相關(guān)要素?！盵8]（P5）可見，該界定方式更多偏向于第三種，但是卻限制了產(chǎn)生來源，即企業(yè)并沒有囊括在內(nèi)。

綜上所述，前兩種定義過于狹窄，第一種不破壞版權(quán)以及法律規(guī)定并不是公共信息資源的本質(zhì)。公共信息應(yīng)當(dāng)由政府部門管理，但并不意味著不由政府管理的就不是公共信息。正如夏義堃所言，進(jìn)入現(xiàn)代社會以后，“一方面，社會事務(wù)日漸復(fù)雜，由公共部門直接生產(chǎn)的公共信息也日漸增多，但政府生產(chǎn)和掌握的信息資源并不能覆蓋所有社會公共事務(wù)領(lǐng)域，而公共事務(wù)與私人事務(wù)之間的界限開始模糊?！薄傲硪环矫?，公民意識的覺醒，民主化浪潮的推進(jìn)，以及新公共管理運動的興起，導(dǎo)致第三部門的空前活躍，”第三部門也掌握越來越多的信息資源。[2]而以傅榮校等為代表的第三種定義將公共信息的產(chǎn)生領(lǐng)域僅僅局限于公共部門，忽視了私人部門的這種觀點在當(dāng)下已經(jīng)不適應(yīng)時代的發(fā)展。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)達(dá)和移動客戶端的大量使用，一些互聯(lián)網(wǎng)公司借助用戶的使用粘性，也掌握了大量的用戶數(shù)據(jù)；海量的私人信息經(jīng)過大數(shù)據(jù)處理，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為了具有社會公共性質(zhì)的公共信息。這些信息雖然不是政府生產(chǎn)的，但也屬于公共信息的一部分。因此，沙勇忠的觀點更為合理，公共信息的生產(chǎn)主體應(yīng)該擴(kuò)大到政府、第三部門等社會組織以及企業(yè)和個人。

公共信息的使用權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)是公共信息產(chǎn)權(quán)的一部分。公共信息反映的是社會公眾利益，其所有權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于全體公民，毋需討論。但由于全體公民沒有天然的人格化代表，被委托行使公共信息的使用權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)就顯得尤為重要。從字面上來看不難理解，公共信息的使用權(quán)即利用信息的權(quán)力，公共信息的轉(zhuǎn)讓權(quán)即安排、配置信息的權(quán)力。但是，信息并不如其他實質(zhì)物品一樣，它只能被經(jīng)歷而并不能被占有，其轉(zhuǎn)讓并不影響原擁有者的所有權(quán)和使用權(quán)。這就給信息腐敗的測量鑒定帶來莫大挑戰(zhàn)。

三、信息腐敗的特點與規(guī)制

綜上，相比較于先前學(xué)者對于信息腐敗定義的四要素法，本文基于“五要素法”的信息腐敗新定義更新了內(nèi)涵。在主體層面，沿用夏義堃、蔣君和李文悅等學(xué)者的觀點，將信息腐敗的主體擴(kuò)展為公共部門與私人部門，而不是僅僅限于政府，對企業(yè)或第三部門等信息腐敗行為熟視無睹；在客體層面，更新了對信息腐敗客體的認(rèn)知，從模糊的信息縮小到了信息權(quán)上，即使用權(quán)與轉(zhuǎn)讓權(quán)，與此同時，將信息腐敗的客體從涵義豐富的信息限制在公共信息范圍之內(nèi)，強調(diào)信息的公共性；在手段層面，突破了信息腐敗具體方式的局限性，不僅僅限于泄露、壟斷、篡改、屏蔽、竊取和扭曲公共信息，而是定義為濫用公共信息的轉(zhuǎn)讓權(quán)和使用權(quán)，擴(kuò)大了其內(nèi)涵，因為濫用不僅僅是違反法律法規(guī)，更是違反公職操守品德，在此范圍內(nèi)的一切行為都屬于濫用的范疇。

表2 信息腐敗主體與公共信息產(chǎn)生來源的多樣組合

對信息腐敗定義的更新意味著信息腐敗類型的多樣化。依照信息腐敗主體的多元以及公共信息產(chǎn)生的多源，我們將其劃分為信息腐敗的九種類型，由此可以探知信息腐敗未來研究的重點領(lǐng)域和方向。（見表2）

由信息主體和信息產(chǎn)生來源的相互交叉和兩兩搭配可推知，信息腐敗的九種類型包括：政府濫用政府產(chǎn)生的公共信息（A）、政府濫用企業(yè)產(chǎn)生的公共信息（B）、政府濫用第三部門產(chǎn)生的公共信息（C）、企業(yè)濫用政府產(chǎn)生的公共信息（D）、企業(yè)濫用企業(yè)產(chǎn)生的公共信息（E）、企業(yè)濫用第三部門產(chǎn)生的公共信息（F）、第三部門濫用政府產(chǎn)生的公共信息（G）、第三部門濫用企業(yè)產(chǎn)生的公共信息（H）和第三部門濫用第三部門產(chǎn)生的公共信息（I）。

目前學(xué)術(shù)界對于信息腐敗的研究多集中于第一種類型的信息腐敗，即政府利用政府產(chǎn)生的信息進(jìn)行腐敗，而其他類型的信息腐敗研究甚少。政府作為公民的代理人，在警惕與防止自身信息腐敗的同時，還要對企業(yè)以及第三部門利用公共信息進(jìn)行腐敗的行為實施有力監(jiān)管。如果說政府是事實上最大的信息生產(chǎn)、收集、使用和發(fā)布的單位，是社會的信息樞紐，那么，商業(yè)渠道獲得的信息就是數(shù)據(jù)的第二大來源。所以一方面要防止政府濫用信息的腐敗，如同防止政府濫用權(quán)力一樣，公共部門也有濫用信息的可能性，政府工作人員濫用個人隱私數(shù)據(jù)屢屢見諸報端。同時也需警惕的是，互聯(lián)網(wǎng)巨頭也會成為私人組織中的信息壟斷者，比如阿里巴巴、騰訊、百度，這也是一種新型的壟斷形式，同樣可以向信息使用者收租。壟斷信息，也意味著壟斷了知識的源頭，當(dāng)其利用網(wǎng)絡(luò)掌握的大量公共信息進(jìn)行市場交易時，就產(chǎn)生了一種新型的腐敗——信息腐敗。

這種信息腐敗相較于其他腐敗類型，主要有四個特點。一是隱蔽性更強。一方面來源于多渠道的信息在傳播過程中不會損害信息本身，其傳播難以留下痕跡，因此信息腐敗不易留下證據(jù)，給調(diào)查信息腐敗的取證造成困難；另一方面，信息腐敗專業(yè)性強，公眾對其了解度低，不會引起公眾過多關(guān)注，很多人對公共信息的認(rèn)知還存在盲區(qū)，這就使得信息腐敗潛行于人類社會。二是受害者的損失不易計算。上文提到的Face book點贊信息的泄露侵犯了用戶的隱私權(quán)，考研試卷的泄露妨害了社會公平正義，而這些都是難以進(jìn)行量化的。三是受害面大。在大數(shù)據(jù)時代，公共信息因其涉及人員的數(shù)量龐大，以及信息在當(dāng)今社會對人的復(fù)雜影響，造成受害面大且難有一個代表實體來維權(quán)。四是民營部門、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)等非權(quán)力部門為重災(zāi)區(qū)。隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，民營部門尤其是互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)部門借助于互聯(lián)網(wǎng)傳播信息的優(yōu)點，在信息洪流中占據(jù)越來越大的份額，其內(nèi)部人員利用職務(wù)進(jìn)行腐敗也頻頻發(fā)生。

防止信息壟斷是預(yù)防信息腐敗的必要途徑，既要政府部門的信息公開，也要增強各方共管。一是加強政府監(jiān)管，同時建立社會監(jiān)管體系，建立嚴(yán)格的獎懲機制，震懾濫用公共信息使用權(quán)的政府部門、私人部門以及個人。二是提高監(jiān)管的信息技術(shù)水平，以應(yīng)對信息腐敗中不易察覺的腐敗證據(jù)。三是鼓勵公民、新聞媒體參與監(jiān)管體系，發(fā)揮輿論監(jiān)督的力量遏制信息腐敗。

擴(kuò)展對腐敗主體的認(rèn)知，重塑反信息腐敗意識是預(yù)防企業(yè)與第三部門信息腐敗的重點。在該類型中，政府扮演的是監(jiān)管者的角色，但由于認(rèn)識不夠和理念滯后，現(xiàn)有法律規(guī)章并沒有將企業(yè)與第三部門納入信息腐敗的主體當(dāng)中，對于企業(yè)與第三部門的規(guī)制也只是認(rèn)定為簡單的信息泄露罪，導(dǎo)致監(jiān)管缺失嚴(yán)重。所以政府應(yīng)該未雨綢繆，在防止私人組織濫用信息去謀利、實施威脅勒索、信息綁架方面制定嚴(yán)厲的監(jiān)管法律。

提高公民信息意識，增強防范信息腐敗能力是解決信息腐敗問題的基礎(chǔ)。隨著信息時代的來臨，信息成為一種重要的生產(chǎn)要素，影響公民生活的方方面面。但普通民眾對信息在大數(shù)據(jù)時代的作用和價值了解不夠，導(dǎo)致公民信息意識淡薄，對信息腐敗的危害認(rèn)識不足，造成信息腐敗監(jiān)管中缺失了強有力的公民監(jiān)管環(huán)節(jié)。