“三力聯(lián)調(diào)”走出鄉(xiāng)村治理新路子

曹焱 陳和義 魯緒琴/陜西省安康市司法局

旬陽(yáng)縣縣委書(shū)記調(diào)研“三力聯(lián)調(diào)”工作

2018年，“三力聯(lián)調(diào)”成為陜西省旬陽(yáng)縣的網(wǎng)絡(luò)熱搜詞，這是旬陽(yáng)縣針對(duì)新時(shí)代矛盾糾紛新癥結(jié)，探索推出的加強(qiáng)調(diào)解的新模式。

“三力聯(lián)調(diào)”即發(fā)揮司法、道德、行政三方力量開(kāi)展調(diào)解工作。2017年以來(lái)，旬陽(yáng)縣在深化“黨建引領(lǐng)、三治融合”（法治、德治、自治）基層社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐中，探索實(shí)施“三力聯(lián)調(diào)”機(jī)制，通過(guò)“力量融合、政策整合、法治促合、感情彌合、大家說(shuō)和”，實(shí)現(xiàn)了“三方參與、三措并舉、三治融合、三方滿意（群眾、政府、社會(huì)）”，提高了調(diào)解成功率，增強(qiáng)了調(diào)解公信力，降低了協(xié)議毀約率，為推進(jìn)基層社會(huì)有序善治、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、服務(wù)保障鄉(xiāng)村振興找到了一條可行之路。

以問(wèn)題為導(dǎo)向 積極探索破冰之道

2015年以來(lái)，旬陽(yáng)縣委、縣政府堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，聚焦社會(huì)治理短板，積極探索推進(jìn)“黨建引領(lǐng)、三治融合”鄉(xiāng)村治理新實(shí)踐，得到李克強(qiáng)總理的親筆批示，被納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)。十九大之后，縣委決定在全縣大力開(kāi)展“三治融合”深化提升工程，并組織開(kāi)展大走訪大調(diào)研大創(chuàng)新活動(dòng)，為深化“三治”工作提供決策依據(jù)。調(diào)研組經(jīng)過(guò)廣泛走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)全縣矛盾糾紛調(diào)解呈現(xiàn)“三高”現(xiàn)象，即矛盾糾紛排查調(diào)處總量高、法院受理的民商事訴訟案件總量高、全縣信訪案件總量高。經(jīng)分析，主要癥結(jié)是矛盾糾紛調(diào)解總量雖大，但成功率不高；調(diào)解公信力不夠、毀約多；調(diào)解反復(fù)性強(qiáng)、重復(fù)調(diào)解多。主要根源是，原有調(diào)解模式存在多頭分割、互相推諉、合力不足等現(xiàn)象，“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”聯(lián)不動(dòng)，“訴調(diào)對(duì)接”接不上，“司法確認(rèn)”認(rèn)不了，導(dǎo)致大量糾紛進(jìn)入訴訟和信訪渠道，造成了社會(huì)治理資源的重復(fù)消耗。為此，旬陽(yáng)縣委多次組織召開(kāi)相關(guān)部門(mén)研討會(huì)、座談會(huì)和調(diào)解現(xiàn)場(chǎng)觀摩會(huì)，運(yùn)用“三治融合”理念探索調(diào)解工作新機(jī)制，推動(dòng)調(diào)解工作大發(fā)展。

力量融合 構(gòu)建“三力聯(lián)調(diào)”新機(jī)制

力量融合，重構(gòu)調(diào)解體系。旬陽(yáng)縣委、縣政府制定出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)“三力聯(lián)調(diào)”鄉(xiāng)村調(diào)解工作的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)“三力聯(lián)調(diào)”隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《關(guān)于印發(fā)旬陽(yáng)縣“三力聯(lián)調(diào)”鄉(xiāng)村調(diào)解工作規(guī)范化建設(shè)實(shí)施方案的通知》，組建以縣委常委、政法委書(shū)記任組長(zhǎng)的縣級(jí)“三力聯(lián)調(diào)”領(lǐng)導(dǎo)小組，21 個(gè)鎮(zhèn)和305 個(gè)村（社區(qū)）成立了以鎮(zhèn)黨委書(shū)記和村（社區(qū)）黨支部書(shū)記任組長(zhǎng)的鎮(zhèn)村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組，構(gòu)建了“三級(jí)書(shū)記”抓鄉(xiāng)村調(diào)解的組織領(lǐng)導(dǎo)體系，把調(diào)解工作從部門(mén)業(yè)務(wù)工作上升到縣委重點(diǎn)工作。鎮(zhèn)村分別組建“三力聯(lián)調(diào)”鄉(xiāng)村調(diào)解組織，選配鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員組成行政力量調(diào)解隊(duì)伍，選配派駐轄區(qū)的法官、警官、檢察官、律師、司法助理員組成司法力量調(diào)解隊(duì)伍，選聘人民調(diào)解員、“鄉(xiāng)村賢達(dá)”“道德模范”“五老人員”等組成道德力量調(diào)解隊(duì)伍。在調(diào)解中，行政調(diào)解力量著重從政策規(guī)定等方面進(jìn)行答疑解惑；司法調(diào)解力量著重從法律規(guī)定等方面講理說(shuō)法；道德調(diào)解力量著重從道德情感等方面進(jìn)行思想疏導(dǎo)。因案制宜、各有側(cè)重、相互支援，形成“各級(jí)黨委牽總、人民調(diào)解主導(dǎo)、行政調(diào)解參與、司法調(diào)解助力、專業(yè)調(diào)解支援”的“黨建+行政+司法+道德+專業(yè)”的“1+3+1”集中統(tǒng)一聯(lián)合調(diào)解模式。目前，旬陽(yáng)縣按照“三力聯(lián)調(diào)”模式建立了1 個(gè)縣級(jí)調(diào)解中心和2 個(gè)調(diào)解協(xié)會(huì)，建立健全醫(yī)患糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議等14 個(gè)行業(yè)的專業(yè)調(diào)委會(huì)，326 個(gè)鎮(zhèn)村建成“三力聯(lián)調(diào)”調(diào)解組織，選聘三方調(diào)解人員7695 人，實(shí)現(xiàn)調(diào)解組織全覆蓋。

規(guī)范運(yùn)行流程，提高調(diào)解效率。始終堅(jiān)持把鄉(xiāng)村調(diào)解工作置于全縣矛盾糾紛排查化解大格局中來(lái)謀劃推進(jìn)，不斷提升鄉(xiāng)村調(diào)解工作的系統(tǒng)化、綜合化、效能化。一是強(qiáng)化滾動(dòng)排查。建立村（社區(qū)）“日排查日調(diào)處、周匯總周研判、月總結(jié)月上報(bào)”，鎮(zhèn)級(jí)“半月一排查、一月一匯總、一季一研判”，縣級(jí)“一月一通報(bào)、一季一督查、半年一考評(píng)、一年一獎(jiǎng)補(bǔ)”機(jī)制，切實(shí)做到苗頭隱患早發(fā)現(xiàn)、情報(bào)信息早報(bào)告、糾紛事態(tài)早穩(wěn)控，確保預(yù)防走在排查前，排查走在調(diào)解前，調(diào)解走在激化前，著力構(gòu)建“三早三前”矛盾糾紛排查預(yù)防新機(jī)制。二是明確調(diào)解責(zé)任。村（社區(qū)）對(duì)本轄區(qū)發(fā)生的各類矛盾糾紛必須第一時(shí)間介入調(diào)處，鎮(zhèn)級(jí)負(fù)責(zé)調(diào)處跨村或村級(jí)調(diào)解失敗上交的矛盾糾紛，縣級(jí)負(fù)責(zé)調(diào)處專業(yè)性行業(yè)性或跨鎮(zhèn)的矛盾糾紛。通過(guò)隸清調(diào)解責(zé)任，既避免“矛盾上交”，又防止“矛盾下推”。三是注重終結(jié)引導(dǎo)。一起矛盾糾紛鎮(zhèn)村可以組織三次調(diào)解，仍然失敗的由鎮(zhèn)村人民調(diào)解組織作出調(diào)解終結(jié)，并通過(guò)法治教育、法律援助、思想疏導(dǎo)、訴訟指引等方式，引導(dǎo)當(dāng)事人把矛盾糾紛導(dǎo)入司法“訴訟綠色通道”解決。終結(jié)機(jī)制的建立，有效破解了矛盾糾紛久調(diào)不決，而司法程序遲遲無(wú)法介入的尷尬局面。

筑牢司法屏障，提升調(diào)解公信力。公信力是調(diào)解工作的生命線，也是人民調(diào)解工作成敗之關(guān)鍵。一是完善司法確認(rèn)制度。經(jīng)過(guò)“三力聯(lián)調(diào)”調(diào)解成功的糾紛簽訂人民調(diào)解協(xié)議，引導(dǎo)當(dāng)事人申請(qǐng)司法確認(rèn)，依法固化調(diào)解成果。2018年以來(lái)，旬陽(yáng)縣法院先后做出司法審查233 件次，依法做出司法確認(rèn)231 件次，提高了“三力聯(lián)調(diào)”公信力。二是建立訴調(diào)對(duì)接“綠色通道”。縣司法局聯(lián)合縣法院制定出臺(tái)“訴調(diào)對(duì)接”文件，開(kāi)辟訴調(diào)對(duì)接綠色通道，通過(guò)減免訴訟費(fèi)用、縮短立案受理時(shí)限、提高審理效率、開(kāi)通網(wǎng)上立案通道、搭建訴訟咨詢熱線、開(kāi)展“上門(mén)立案”等舉措，解除群眾“官司難打”的后顧之憂，提高調(diào)結(jié)案件訴訟導(dǎo)入率。三是加強(qiáng)法律援助。縣司法局建立調(diào)解終結(jié)案件法律援助制度，對(duì)調(diào)解不成功的，動(dòng)員廣大執(zhí)業(yè)律師和法律服務(wù)工作者，積極開(kāi)展法律援助，為調(diào)解終結(jié)案件當(dāng)事人提供免費(fèi)法律咨詢、代寫(xiě)訴狀等方式減輕群眾訴訟成本。四是建立速裁快執(zhí)制度。縣法院專門(mén)成立“速裁中心”，對(duì)進(jìn)入綠色通道的三調(diào)終結(jié)案件，按照簡(jiǎn)易快審程序及時(shí)作出裁決。今年以來(lái)，旬陽(yáng)縣法院通過(guò)速裁程序?qū)徑Y(jié)案件135 件，平均每件案子裁決時(shí)間比過(guò)去縮短40%。

建立保障機(jī)制，增強(qiáng)調(diào)解能動(dòng)力。一是落實(shí)預(yù)算保障?？h級(jí)人民調(diào)解工作業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)按照全縣人口人均1 元錢(qián)、鎮(zhèn)級(jí)按照轄區(qū)人口人均2 元錢(qián)、村級(jí)按照每村每年5000 元的標(biāo)準(zhǔn)，全部納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，并將各鎮(zhèn)共計(jì)45 名專職調(diào)解員報(bào)酬納入財(cái)政預(yù)算。二是建立激勵(lì)機(jī)制。建立人民調(diào)解“以案定補(bǔ)”長(zhǎng)效機(jī)制，每年按照“最低50 萬(wàn)、最高不設(shè)限”的原則，將人民調(diào)解案件補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。根據(jù)案件難易程度，按照每件最低100 元最高1000 元的標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)調(diào)解案件補(bǔ)助，激勵(lì)廣大調(diào)解員主動(dòng)尋找糾紛調(diào)解。兩年來(lái)，旬陽(yáng)縣累計(jì)兌付“以案補(bǔ)助”資金91 萬(wàn)余元。三是筑牢基層基礎(chǔ)。大力推進(jìn)縣、鎮(zhèn)、村（社區(qū)）“三力聯(lián)調(diào)”陣地規(guī)范化建設(shè)，按照“五有”（有組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、有專門(mén)辦公地點(diǎn)、有必要的辦公設(shè)施、有矛盾糾紛調(diào)解場(chǎng)地、有專職調(diào)解人員）和“六落實(shí)”（標(biāo)識(shí)、職責(zé)、任務(wù)、經(jīng)費(fèi)、制度、獎(jiǎng)懲）標(biāo)準(zhǔn)，做到人員專業(yè)化、制度法制化、流程規(guī)范化、陣地標(biāo)準(zhǔn)化、調(diào)解常態(tài)化。四是實(shí)現(xiàn)智能管理。建成運(yùn)行“三力聯(lián)調(diào)大數(shù)據(jù)智能管理系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)了矛盾糾紛網(wǎng)上互通、調(diào)解過(guò)程網(wǎng)上留痕、調(diào)解結(jié)果網(wǎng)上查詢、辦理事項(xiàng)網(wǎng)上督辦、調(diào)解績(jī)效網(wǎng)上考評(píng)的信息化智能化目標(biāo)。五是嚴(yán)格考核獎(jiǎng)懲。把“三力聯(lián)調(diào)”鄉(xiāng)村調(diào)解納入綜治工作績(jī)效考核和“一票否決”的重要內(nèi)容，作為社會(huì)治安重點(diǎn)管理鎮(zhèn)（單位）的重要認(rèn)定指標(biāo)，建立調(diào)解案件與治安、信訪、訴訟案件比率考核制度，推動(dòng)調(diào)解工作高效開(kāi)展。同時(shí)，縣委、縣政府每年評(píng)選表彰一批人民調(diào)解先進(jìn)集體和先進(jìn)個(gè)人，每3年評(píng)選表彰一批“十大金牌調(diào)解員”，激發(fā)調(diào)解動(dòng)力，打造調(diào)解合力。

調(diào)解員進(jìn)村入戶進(jìn)行調(diào)解

成效顯著 走出鄉(xiāng)村調(diào)解新路子

經(jīng)過(guò)一年多的大力推進(jìn)實(shí)施，“三力聯(lián)調(diào)”極大地推動(dòng)了鄉(xiāng)村調(diào)解工作上水平、提效能、出成效，一批纏鬧訪多達(dá)10年以上的“釘子案”“骨頭案”得到妥善化解，切實(shí)筑牢了維護(hù)全縣社會(huì)和諧穩(wěn)定“第一道防線”。

調(diào)解效力大幅提升。2018年度，全縣共調(diào)解案件2782 件,調(diào)解成功2727 件，成功率達(dá)98.08%，協(xié)議涉及金額1.37 億元。全縣共有17 個(gè)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了“五無(wú)鎮(zhèn)”（未發(fā)生民轉(zhuǎn)刑案件、群體性事件、非訪案件、重大刑事案件、重大安全事故），實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)風(fēng)文明淳樸、人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)長(zhǎng)治久安的鄉(xiāng)村善治有序目標(biāo)。

調(diào)解機(jī)制不斷完善。各鎮(zhèn)各部門(mén)結(jié)合實(shí)際按照滾動(dòng)排查機(jī)制，認(rèn)真組織開(kāi)展轄區(qū)和部門(mén)的矛盾糾紛大排查大調(diào)解?？h人民法院采取委托調(diào)解、特邀調(diào)解等方式，充分發(fā)揮法院和調(diào)解組織在大調(diào)解機(jī)制建設(shè)中的作用?？h人民法院、縣司法局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)助推“三力聯(lián)調(diào)”鄉(xiāng)村調(diào)解工作的通知》，編寫(xiě)了《旬陽(yáng)縣人民法院指導(dǎo)人民調(diào)解工作指南》，全力提升司法確認(rèn)案件的審判效率。2018年全縣提請(qǐng)司法確認(rèn)102 件，確認(rèn)了95 件，大大提高了“三力聯(lián)調(diào)”的公信力。

調(diào)解合力明顯加強(qiáng)。通過(guò)規(guī)范“三力聯(lián)調(diào)”鄉(xiāng)村調(diào)解運(yùn)行機(jī)制，按照“屬地管理”和“屬事管理”原則，厘清調(diào)解責(zé)任主體，解決了訴調(diào)對(duì)接“接不上”、各方力量不協(xié)調(diào)、單打獨(dú)斗有缺陷等問(wèn)題，加強(qiáng)了調(diào)解合力。2018年，村級(jí)排查化解矛盾糾紛1597 件，預(yù)防各類不穩(wěn)定事件1342 件，真正做到“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾糾紛化解在萌芽”。