美國土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓對中國城市發(fā)展的啟示

■ 賀家寶 HE Jiabao 李 帆 LI Fan 程 贊 CHENG Zan

1 美國開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制概述

1.1 歷史及法律依托

美國開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓（TDR）是指，土地所有人遵守土地開發(fā)的法律規(guī)定（區(qū)劃條例或地方法律），放棄原有土地的開發(fā)權(quán)，并享有規(guī)定地塊上允許的用途，以及獲得開發(fā)建設(shè)的建筑面積、密度、容量或高度獎勵[1]。是政府參與、市場主導(dǎo)下以保護(hù)農(nóng)地、自然資源、生態(tài)環(huán)境、歷史地標(biāo)和引導(dǎo)土地開發(fā)為目標(biāo)的一種政策工具[2]。

土地開發(fā)權(quán)最先來源于1947年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的土地開發(fā)權(quán)國有化制度規(guī)范，而在20世紀(jì)60年代發(fā)生的紐約中央火車站保護(hù)一案后，美國將此技術(shù)引入國內(nèi)并自成一套體系，已發(fā)展的非常成熟。

美國20世紀(jì)70年代以前的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓技術(shù)還是從屬于各地方政府頒布的區(qū)劃法，為了提高實(shí)際操作的運(yùn)作效率，20世紀(jì)70年代以后，隨著開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓計(jì)劃的興起，美國很多城市將開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓技術(shù)的制定與執(zhí)行程序從區(qū)劃法中獨(dú)立出來[3]。法律地位也得到相應(yīng)的提高。部分城市的立法過程見圖1。

美國各地方政府，在不違背聯(lián)邦政府以及州政府制定的法律和條約下，享有制定和實(shí)施法律與法規(guī)的權(quán)利。

1.2 轉(zhuǎn)讓過程中的關(guān)鍵因素

美國各地的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓方法雖然存在不同，但是大體過程中一般都會涉及到發(fā)送區(qū)與接收區(qū)的建立、開發(fā)權(quán)分配、TDR銀行設(shè)定、補(bǔ)償機(jī)制設(shè)定等四大關(guān)鍵因素。

1.2.1 發(fā)送區(qū)與接收區(qū)的設(shè)定

發(fā)送區(qū)是指發(fā)送區(qū)域類型，包括較高空間使用價(jià)值、較高歷史文化價(jià)值、較高資源保護(hù)價(jià)值、限制開發(fā)地區(qū)等。比如需要保護(hù)的農(nóng)田、林地、濕地等生態(tài)敏感地區(qū)和歷史街區(qū)、歷史建筑組成的歷史風(fēng)貌區(qū)[3]。

接收區(qū)是指具有較高的開發(fā)潛力，可以容納更多的開發(fā)容量及人口數(shù)量，且具有足夠的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施或是足夠的空間，可以建設(shè)更多服務(wù)設(shè)施的地區(qū)。另外，處于高開發(fā)壓力區(qū)，有巨大的市場開發(fā)需求，政府及公眾對提高開發(fā)強(qiáng)度給予支持的地區(qū)，也可以考慮設(shè)置為接收區(qū)[3]。例如城市開發(fā)的新區(qū)、城市復(fù)興地區(qū)等。

政府部門一般都會在發(fā)送區(qū)域與接受區(qū)域分別設(shè)定開發(fā)密度限制以及開發(fā)密度鼓勵政策，迫使發(fā)送地通過轉(zhuǎn)移未開發(fā)的容積率來獲得更高的收益。同時(shí)，在接受地設(shè)定嚴(yán)格的開發(fā)強(qiáng)度上線要求，想要獲得額外的開發(fā)強(qiáng)度就只有通過TDR程序獲得，以此來有效地促進(jìn)開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移交易的形成（圖2）。

1.2.2 開發(fā)權(quán)分配以及分配率的設(shè)定

在確定接收區(qū)與發(fā)送區(qū)后，相關(guān)部門通過一系列評估方法，規(guī)定發(fā)送地內(nèi)一定的面積（建筑面積、土地面積）為一份開發(fā)權(quán)，在通過相關(guān)部門對每份開發(fā)權(quán)進(jìn)行市場定價(jià)后進(jìn)行市場出售。每次交易的開發(fā)權(quán)數(shù)量也會有相應(yīng)的最低要求。比如，某發(fā)送地約定2hm2為一份開發(fā)權(quán)，在發(fā)送地2hm2上政府規(guī)定只可以建設(shè)1棟建筑。這1棟建筑在市場上的價(jià)值為10萬美元，但在TDR程序上經(jīng)過市場評估以1:4的分配率進(jìn)入市場售賣，也就是原先1棟/2hm2通過TDR程序可以分配到4棟/2hm2的發(fā)展權(quán)，售賣價(jià)格達(dá)到40萬美元一份開發(fā)權(quán)。這可以大大地增加發(fā)送地土地所有者的積極性。接受地的買家可以進(jìn)行私下交易，但政府為了協(xié)調(diào)整個計(jì)劃的實(shí)施，一般都會建立TDR銀行為中間機(jī)構(gòu)，對接受地的開發(fā)權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一買入，然后再出售給接受地的買家。當(dāng)開發(fā)權(quán)數(shù)量足夠多時(shí)，一般都會設(shè)置多個接受地。新澤西州松林地保護(hù)案就是一個典型的例子[4]。

1.2.3 TDR銀行設(shè)定

TDR銀行是由政府以公共資金出資成立的，購買、持有和賣出土地發(fā)展權(quán)的非營利機(jī)構(gòu)，其目的是促進(jìn)土地發(fā)展權(quán)的市場交易和穩(wěn)定其市場價(jià)格，保障環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的有效實(shí)施。在1975年后，美國許多地方政府紛紛設(shè)立TDR銀行，用來協(xié)助開發(fā)權(quán)交易市場的建立，也取得了很大成效。根據(jù)美國學(xué)者Rich Pruetz教授及Noah Standridge教授的調(diào)查研究，在全美20個最成功的發(fā)展權(quán)計(jì)劃中，僅有華盛頓州的金恩郡（King County，Washington）、新澤西州松 原 林（New Jersey Pinelands，New Jersey）、佛羅里達(dá)州的棕櫚灘郡（Palm Beach County, Florida）及新澤西州柴斯特非鎮(zhèn)（Chesterfield,New Jersey）等4個發(fā)展方案設(shè)有TDR 銀行，但這4個發(fā)展計(jì)劃所成功保護(hù)的土地卻高達(dá)7.48萬hm2，所保護(hù)土地超過其他成功案例總和的一半[4]，可見TDR銀行在開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中扮演了十分重要的角色。

圖1 開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓立法過程圖

圖2 發(fā)送地與接受地的開發(fā)限制與鼓勵范圖

雖然各地方政府設(shè)立的TDR銀行功能會有所區(qū)別，但是大體上都相仿。TDR銀行具有支出、購買以及出售的權(quán)利。支出、購買權(quán)利涉及TDR銀行可以用不超過公平市場價(jià)的價(jià)格，從合格的發(fā)送地點(diǎn)購買開發(fā)權(quán)，并以不低于公平市場價(jià)的價(jià)格出售開發(fā)權(quán)；TDR銀行可以使用資金促進(jìn)發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓。例如，網(wǎng)頁建設(shè)TDR站點(diǎn)維護(hù)以及與其他合作部門的相關(guān)支出等；TDR銀行基金可用于支付為識別和驗(yàn)證發(fā)送和接收站點(diǎn)提供員工支持的費(fèi)用，以及為TDR機(jī)構(gòu)間審查委員會提供員工支持的費(fèi)用；TDR銀行基金獲得的盈利可以對接收區(qū)城市提供便利的公共設(shè)施，以彌補(bǔ)高密度開發(fā)帶來的環(huán)境問題。TDR銀行的出售權(quán)利是指TDR銀行出售發(fā)展權(quán)的價(jià)格，應(yīng)等于或超過發(fā)展權(quán)的公平市場價(jià)值。發(fā)展權(quán)的公平市場價(jià)值由自然資源部門確定，并以各地方政府支付的發(fā)展權(quán)和現(xiàn)行市場條件為基礎(chǔ)。

TDR銀行通過政府支持以及其賦予的行政職責(zé)，對整個開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓有如下作用：①為交易程序提供資金支持，減少交易時(shí)間差；②提供計(jì)劃補(bǔ)助金給各市政府，以補(bǔ)助因推動TDR法令需要籌備文件所需之費(fèi)用；③建立且維護(hù)一個發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓注冊機(jī)構(gòu)，以登記所有發(fā)展權(quán)可能轉(zhuǎn)讓行為；④TDR銀行基金獲得的盈利可以支付交易過程中花費(fèi)的支出，維持整個交易市場穩(wěn)定[5]。

1.2.4 補(bǔ)償形式確定

在整個開發(fā)權(quán)交易過程中，需要收到補(bǔ)償?shù)挠邪l(fā)送地的土地所有者和接受地的土地開發(fā)者，以及接收區(qū)本身通過高強(qiáng)度開發(fā)所帶來的環(huán)境補(bǔ)償這幾方面。

發(fā)送地區(qū)土地所有者的補(bǔ)償形式在上文已有一定的論述，可以通過設(shè)定合理的分配率來進(jìn)行資金補(bǔ)償。在整個TDR程序開展之前，接受地與發(fā)送地一般都會簽訂協(xié)議，發(fā)送地的TDR銀行或者相關(guān)政府會給接受地一定公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)償。而對于接受地中的開發(fā)商也就是買家而言，美國政府往往會對容積率設(shè)置雙重上限。其中，一個是基本的開發(fā)強(qiáng)度控制，一個是適用于使用容積率調(diào)控時(shí)的獎勵容積限制。獎勵容積的形式較為多樣，如額外增加的居住密度或住宅單元數(shù)、商業(yè)區(qū)的建筑面積、額外增加的建筑高度、額外增加的地塊覆蓋率等。開發(fā)商從TDR銀行購買的發(fā)展權(quán)，基于一定的換算方式獲得一定額外的開發(fā)強(qiáng)度（圖3）。

越高的密度獎勵越能夠激勵開發(fā)者購買發(fā)展權(quán)，但土地發(fā)展權(quán)市場需求最終還是由當(dāng)?shù)氐淖》渴袌鰶Q定。比如，在明尼蘇達(dá)州的blueearth郡，如果開發(fā)者購買發(fā)展權(quán)，則可將開發(fā)密度提高3倍。不過，轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)只有具有充分的市場成熟度和發(fā)展承載力，才能夠消化增加的開發(fā)密度，并形成足夠的商業(yè)價(jià)值來支付額外的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)。因而，密度獎勵的設(shè)置必須要在開發(fā)地資源和服務(wù)可承受的能力范圍內(nèi)[6]。

以上是關(guān)于美國開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中的關(guān)鍵因素， TDR交易流程圖見圖4。

2 中國土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制概述

2.1 國內(nèi)土地政策背景解讀

中國的土地資源配置主要分為兩個不同層次，城市的土地所有權(quán)歸國家所有，土地使用權(quán)以國有出讓或者市場土地競拍的方式出售給開發(fā)商進(jìn)行建設(shè)活動；而在城市之外的農(nóng)村土地則屬于農(nóng)村集體所有，村民則自動取得農(nóng)用地的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)?；谥袊恋刭Y源所有制度的背景，決定了中國土地開發(fā)權(quán)制度體系也是復(fù)合的，并非像美國是單一的土地私有制，所以中國土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓也是分城市和農(nóng)村兩個層級來制定。

圖3 接受地買家補(bǔ)償形式圖

圖4 TDR交易流程示意圖

我國城市建設(shè)用地上的不動產(chǎn)權(quán)體系可以分為三個層次，國有土地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)與役權(quán)，而建設(shè)用地中的土地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，《物權(quán)法》第143條中規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律另有規(guī)定的除外?！边@也為中國城市建設(shè)用地開發(fā)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓提供了良好的法律基礎(chǔ)。中國目前迎來“十三五”規(guī)劃的熱潮，城市發(fā)展面臨著改革，從以往的開放式發(fā)展到如今的精明增長，政府也出臺了很多類似的政策來促進(jìn)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型。比如“城市雙修”著重于生態(tài)修復(fù)以及城市修補(bǔ)，已經(jīng)在海南第一批試點(diǎn)城市中取得了相應(yīng)的成績；廣東省《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕78 號文），深圳市政府出臺了《深圳市城市更新辦法》《深圳市城市更新歷史用地處置暫行規(guī)定》等系列文件[7]，加速推動了深圳市城市更新的運(yùn)作，也為其他城市轉(zhuǎn)型提供了樣本。目前，雖然取得了顯著成果，但在土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓方面，由于缺少技術(shù)以及政策方面的支持困難重重，相對于美國在土地資源合理分配上有很大的差距。

農(nóng)村土地是屬于農(nóng)村集體所有制，村民合法擁有宅基地的使用權(quán)以及村內(nèi)農(nóng)用地的使用權(quán)，所以，農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓還與農(nóng)用地相關(guān)聯(lián)。隨著城市不斷擴(kuò)張，侵入了農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)地逐漸減少，國家也引起重視并出臺了相關(guān)政策，1999 年國土資源部的文件《關(guān)于土地開發(fā)整理工作有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)[1999]358 號)和2005年頒布的《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》中指出，“通過將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”[8]，旨在解決城市發(fā)展過程中城市建設(shè)用地與農(nóng)用地的平衡問題。

2.2 國內(nèi)土地開發(fā)者轉(zhuǎn)讓成果分析

由于中國土地資源所有制結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)二元復(fù)合制，因此，目前國內(nèi)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓成果的空間分布主要是在城市地域以及農(nóng)村地域中，它們之間的空間界限十分明顯，與美國的許多跨邊界土地開發(fā)轉(zhuǎn)讓案例不同。下文抽取國內(nèi)發(fā)展歷史中比較典型的例子予以分析。

2.2.1 城市區(qū)域

在城市發(fā)展階段中，由于歷史建筑破壞以及舊用地利用效率低下等原因，各大城市也在進(jìn)行城市更新，在舊商業(yè)、舊工業(yè)、城中村、棚戶區(qū)都有相應(yīng)的成就。其中，城中村成為獨(dú)立于城市與農(nóng)村之間的一種存在，隨著城市建設(shè)用地緊缺，城中村自身與城市發(fā)展格格不入，存在著土地利用效率低下、村內(nèi)環(huán)境惡劣等問題。各地方政府隨之出臺了相關(guān)政策進(jìn)行城中村整治以及修復(fù)工作，旨在提高城市土地利用效率。在全國范圍內(nèi)，深圳在政策制定、引導(dǎo)、技術(shù)手法等方面最為成熟。在深圳改造模式中，全面改造涉及到土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，深圳城中村改造模式見圖5。

深圳市蔡屋圍村是一個具有700年歷史的老村，2003年5月，深圳市政府確定改造方案，京基集團(tuán)獲得土地開發(fā)權(quán)，并與老村居民進(jìn)行補(bǔ)償協(xié)商，政府進(jìn)行引導(dǎo)。2007年12月進(jìn)行正式拆遷。2011年4月，京基100大廈在內(nèi)的眾多高樓大廈建成，由政府主導(dǎo)，市場參與，企業(yè)與村民捆綁式開發(fā)，為深圳城中村改造提供了模式。雖然大體上是成功的，但在當(dāng)前，由于拆遷標(biāo)準(zhǔn)不一，政策層面上執(zhí)行不到位等問題還是頻繁出現(xiàn)。

深圳市漁農(nóng)村是深圳首個整體拆除重建的“城中村”項(xiàng)目，改造用地4.66萬m2，改造后的總建筑面積達(dá)到18.45萬m2。也是通過政府主導(dǎo)，市場參與，村民合作的模式進(jìn)行改造。這次改造成為原特區(qū)68個農(nóng)村城市化地區(qū)城市化的示范。

深圳市大沖村改造計(jì)劃在2005年被確定為整體拆遷模式，規(guī)劃方案定位為“建設(shè)深圳市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套基地+新型現(xiàn)代化高尚居住社區(qū)”[9]，也是華潤地產(chǎn)與本地居民捆綁式開發(fā)模式，政府負(fù)責(zé)社會事務(wù)等調(diào)配工作，在多方的積極合作下，最終成功地對大沖村進(jìn)行了全面的改造任務(wù)[8]。

但是至今為止，幾乎所有已完成改造的城中村只限于綜合整治方式，真正進(jìn)行全面改造的城中村數(shù)量很少。在改造過程中存在土地征收及改造成本的難題，土地產(chǎn)權(quán)與利益協(xié)調(diào)的困境，規(guī)劃設(shè)計(jì)與容積率調(diào)整的矛盾還是一直存在[3]。

圖5 深圳城中村改造模式示意圖

2.2.2 農(nóng)村區(qū)域

在中國，農(nóng)村區(qū)域土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓主要是為了滿足城市擴(kuò)張的需求。中國農(nóng)民宅基地有著十分明顯的特征，大多數(shù)位于農(nóng)田附近呈分散式布局，占地面積大，通常是城市居民的數(shù)倍。城市擴(kuò)展會吞并周邊一些農(nóng)村地帶，為了彌補(bǔ)占領(lǐng)的農(nóng)民宅基地以及使用權(quán)和農(nóng)地，政府會將農(nóng)村居民遷入拆舊新建地，并且將城市擴(kuò)張占領(lǐng)的農(nóng)用地進(jìn)行土地復(fù)墾，以此保證農(nóng)地總量不變。

浙江嘉興市早在2008年就推行了叫做“兩分兩換”的政策，即宅基地和承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)，以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障，推進(jìn)集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式[9]。政府參照市場評估給予農(nóng)村原有居民相應(yīng)的現(xiàn)金或者其他實(shí)物補(bǔ)償方式。浙江省部分城市也采取了同樣的土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓方法，節(jié)約了不少土地。這個項(xiàng)目最大的特點(diǎn)就是利用土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓技術(shù)，讓土地資源合理再分配。

重慶市在2018年12月4日成立了農(nóng)村土地交易所，并開始試行“地票交易”，“地票”是指“包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)”[10]，類似于可以用于轉(zhuǎn)移的開發(fā)權(quán)。政府設(shè)定安置率以及價(jià)格基線，被轉(zhuǎn)讓的土地作為城市建設(shè)用地來開發(fā)建設(shè)。村民根據(jù)自己宅基地上的固有資產(chǎn)，結(jié)合政府劃定的價(jià)格基線來獲得“地票”。整個過程采用政府參與主導(dǎo)并與村民協(xié)商的辦法，將農(nóng)用地土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓為城市開發(fā)建設(shè)用地（圖6）。

“地票交易”雖然是政府主導(dǎo)，市場參與較少，但卻有美國開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓的雛形，農(nóng)村土地即是發(fā)送區(qū)域，城市具體建設(shè)區(qū)即為接受區(qū)。政府作為調(diào)控的首腦，但目標(biāo)卻各不相同。美國是以保護(hù)農(nóng)地為目標(biāo)而進(jìn)行開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓，而中國是以平衡城市發(fā)展過程中的耕地量不變?yōu)槌霭l(fā)點(diǎn)，但整體成效還是很好。截至2011年7月，重慶市農(nóng)村土地交易所在3年的時(shí)間內(nèi)成交了194宗地票，價(jià)值103.3億元，成交均價(jià)由120.3萬元/hm2上升至250.5萬元/hm2。

2.3 中國土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓問題匯總

從中國土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓的階段性成果來看，國家乃至各地方政府，結(jié)合國情取得了卓越成果，但是放眼未來，還是存在一系列問題。

（1）從城市土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓成果過程來看，還是局限于政府主導(dǎo)，自由市場引導(dǎo)的模式，由于引導(dǎo)的缺失，導(dǎo)致實(shí)際項(xiàng)目進(jìn)程緩慢，開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓積極性不高，在面臨市場介入的情況下，考慮到開發(fā)成本過高，政府單方面無法承擔(dān)的問題，往往會對市場妥協(xié)，導(dǎo)致實(shí)施難度加大。

（2）從開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓模式來看，結(jié)構(gòu)比較單一，針對于城市具體地塊改造尋求的開發(fā)權(quán)接收方，往往是由政府指定并與原改造地進(jìn)行捆綁式開發(fā)，還未形成一個開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓體系，這會帶來城市更新改造過程中的局限性。

（3）從深圳城中村案例來看，大部分改造后的容積率都要比以前高出很多，缺少對外部環(huán)境以及市場的評估，常常使得規(guī)劃與改造開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)存在矛盾。

（4）從農(nóng)村土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓成果來看，雖然土地歸農(nóng)民集體所有，但在土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中，農(nóng)民的土地使用權(quán)以及開發(fā)權(quán)是捆綁式一并轉(zhuǎn)讓的[11]。

（5）相比美國，中國的整體土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓還處于萌芽期，缺少由上至下的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓法律體制以及由下至上的市民反饋體系，轉(zhuǎn)讓技術(shù)還未成熟。

（6）相比美國土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓意圖，目前中國土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓的動力還是基于城市發(fā)展擴(kuò)張而需要對土地資源進(jìn)行合理利用與分配，而在保護(hù)生態(tài)環(huán)境以及歷史街區(qū)等方面應(yīng)用較少。

2.4 中國土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)展契機(jī)

現(xiàn)今，中國發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型階段，土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓技術(shù)是解決當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)問題最有效的手段之一，以下是中國全面推行土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓技術(shù)的優(yōu)勢條件。

（1）時(shí)代背景下該項(xiàng)技術(shù)日益受到重視。隨著城市發(fā)展的推進(jìn)，城市用地緊缺，發(fā)展趨勢已經(jīng)從增量規(guī)劃慢慢轉(zhuǎn)為存量規(guī)劃，在尋求土地效益最大化的同時(shí)難免會涉及到土地權(quán)屬以及開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓問題，而且這類問題正在日益被放大，國家以及各地方政府都在尋求更好的解決方式。

（2）目前，國內(nèi)各地政府頒布的相關(guān)容積率調(diào)控、城市更新等政策，是土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓技術(shù)在國內(nèi)全面展開的法律依托。

圖6 地票交易流程圖

（3）中國不同層面的政府在規(guī)劃和開發(fā)領(lǐng)域具有絕對掌控權(quán)，對新技術(shù)開展時(shí)所遇到的問題能夠在短時(shí)間內(nèi)得到解決，是最有利的后臺保障。

（4）國外已經(jīng)有很成熟的技術(shù)以及相關(guān)案例，對土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓技術(shù)在中國全面實(shí)施提供了技術(shù)和理論支撐（圖7）。

3 中國土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)展的對策及建議

在中國實(shí)施開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓技術(shù)，首先得把土地使用權(quán)與土地開發(fā)權(quán)區(qū)分開，開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓可以包含土地上所有的開發(fā)權(quán)，也可以為未開發(fā)的部分。明確土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓的含義至關(guān)重要。

通過對國內(nèi)目前開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓案例以及政策的分析，并參考美國開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓的技術(shù)體系，結(jié)合國情，提出以下幾條促進(jìn)開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓技術(shù)在國內(nèi)全面實(shí)施的建議。

（1）制定土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓法律體系，明確法律地位。土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及部門廣，在美國有強(qiáng)有力的法律依托，要想在國內(nèi)全面開展普及，合理且有效的法律政策制定是必不可少的。對比美國的法律背景，在參考聯(lián)邦以及州制定的大型上位規(guī)劃、各地方總體規(guī)劃后，在區(qū)劃法中制定了密度分區(qū)、容積率調(diào)控等有關(guān)開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓政策的主要依據(jù)，隨后制定開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓的詳細(xì)規(guī)章。在國內(nèi)也可以借鑒美國開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律制定結(jié)構(gòu)。以自然資源部以及各城市制定的國家乃至區(qū)域的宏觀規(guī)劃作為參考，同時(shí)不能違反其中制定的相關(guān)規(guī)范，各城市可根據(jù)自身的特點(diǎn)，在控制性詳細(xì)規(guī)劃中制定有關(guān)開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓的核心技術(shù)規(guī)范，比如制定密度分區(qū)、容積率分區(qū)、容積率調(diào)控制度等。之后再針對具體細(xì)則，類似于發(fā)送區(qū)、接收區(qū)、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場構(gòu)建原則等，在各地制定專項(xiàng)法則，并授予一定的法律效應(yīng)。在國內(nèi)各規(guī)劃層次將開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行相應(yīng)考慮，并將最終權(quán)利落在各地方政府，不但可以保證為其提供強(qiáng)有力的法律依托，而且還可以在簡政放權(quán)的情況下，讓開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓技術(shù)實(shí)施起來更加靈活多變（圖8）。

（2）建立完整的交易體系。目前國內(nèi)的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓案例都是捆綁式開發(fā)，開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓地與接受人都是特定的，轉(zhuǎn)讓對象也比較單一，這種方式在隨后開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓技術(shù)實(shí)施階段明顯不能滿足需求，因此，需要建立一個完整的交易體系?？梢朊绹腡DR銀行或者其他類似的管理部門，將一定區(qū)域的容積發(fā)送區(qū)域統(tǒng)一考慮，并在區(qū)域內(nèi)設(shè)定一系列城市發(fā)展需要的接收區(qū)域，由市場評估部門根據(jù)各地的情況以及市場因素，合理設(shè)定各個發(fā)送區(qū)域開發(fā)權(quán)的分配率，在不違反法律法規(guī)前提下，每一項(xiàng)交易都必須在TDR銀行報(bào)備。在交易過程中難免會出現(xiàn)不公平現(xiàn)象，需要設(shè)定相應(yīng)的交易上訴機(jī)構(gòu)專門處理相關(guān)事宜（圖9）。

只有將區(qū)域內(nèi)的土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，構(gòu)建需求關(guān)系，充分考慮市場因素，讓開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓對象、轉(zhuǎn)讓目標(biāo)多元化。

（3）政府牽頭，明確市場主導(dǎo)地位。中國以往的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓都是在政府主導(dǎo)的情況下發(fā)生，導(dǎo)致類似于過程進(jìn)行緩慢、結(jié)果偏離理想情況較大、利益不公平等問題的出現(xiàn)。實(shí)際上需要把開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓視為一種市場交易產(chǎn)品，政府應(yīng)當(dāng)充當(dāng)?shù)慕巧呛暧^調(diào)控，制定合理的交易程序，在市場不穩(wěn)定時(shí)做出正確的政策性決斷，具體的交易細(xì)節(jié)應(yīng)該留給市場去決定。這樣才可以盤活整個交易市場，推進(jìn)開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓技術(shù)的全面實(shí)施。

圖7 土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓契機(jī)示意圖

圖8 土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制定意圖

圖9 土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓體系構(gòu)建示意圖

（4）鼓勵全民共同參與，增加影響力。一個土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目涉及到的并不僅僅是開發(fā)權(quán)發(fā)送區(qū)與接受區(qū)的利益主體人，也可以是交易項(xiàng)目外的機(jī)構(gòu)與個人，例如環(huán)保部門、市場部門、城市歷史保護(hù)部門等。多團(tuán)體的介入不僅可以讓開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓交易變得更有保障，也可使其更具影響力。因此，開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓交易前應(yīng)該與多部門進(jìn)行溝通協(xié)商，并形成一套完整的外部機(jī)構(gòu)參與體系。

完整的開發(fā)權(quán)交易應(yīng)當(dāng)受到居民的認(rèn)同，通過由下至上的形式，成立相關(guān)部門，將居民的意見進(jìn)行反饋，結(jié)合實(shí)際情況制定出一整套符合民生的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓體系。

4 結(jié)語

在新時(shí)代背景驅(qū)動下，由于中國不同地區(qū)土地資源分布不平衡，土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓技術(shù)可以有效地解決土地資源分布不均問題和促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓技術(shù)在國內(nèi)展開也是勢在必行，相信在政府以及全民的努力下，通過學(xué)習(xí)國外先進(jìn)的理論與技術(shù)，結(jié)合中國自身的國情，可以制定出成熟的土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓技術(shù)體系來順應(yīng)當(dāng)前形勢發(fā)展。