基于內(nèi)江土地承包經(jīng)營權(quán)退出經(jīng)驗(yàn)的研究

王曉睿，鐘曉萍，呂亞榮

（中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872）

土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出是目前深化農(nóng)村土地制度改革的任務(wù)之一。土地承包經(jīng)營權(quán)的退出可推進(jìn)農(nóng)民市民化的進(jìn)程，因?yàn)檫M(jìn)入城市務(wù)工的農(nóng)民如果繼續(xù)擁有承包土地，將無法徹底的實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變[1]。同時，土地承包經(jīng)營權(quán)的退出，可與戶籍制度改革相互配合，協(xié)調(diào)農(nóng)民工市民化和農(nóng)村衰落之間的矛盾[2]。在此基礎(chǔ)上，土地退出還有利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展。因?yàn)?，如果農(nóng)民落戶城市后仍保留土地承包經(jīng)營權(quán)，由此形成的“人走地留”局面容易導(dǎo)致農(nóng)地的閑置或粗放利用[3-4]，浪費(fèi)我國本就有限的土地資源，對農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。土地承包經(jīng)營權(quán)的退出還減少了出現(xiàn)新時期“不在地主”的可能，有助于形成“小農(nóng)經(jīng)營能力弱”的退出機(jī)制和“大農(nóng)經(jīng)營能力強(qiáng)的進(jìn)入機(jī)制”，使土地向種田能手集中，從而提高土地的利用效率[5-6]。同時，退出承包地還可規(guī)避土地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的“地租侵蝕農(nóng)業(yè)經(jīng)營利潤”和“土地流轉(zhuǎn)困局”，降低非糧化和非農(nóng)化的風(fēng)險[7]。另外，最新的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》從建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面肯定了土地承包經(jīng)營權(quán)退出的價值，有利于發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、壯大新型農(nóng)村經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?？梢娨龑?dǎo)農(nóng)民依法自愿有償?shù)耐顺龀邪?，對?shí)現(xiàn)人才、土地等要素的雙向流動、重塑城鄉(xiāng)關(guān)系、激發(fā)農(nóng)村內(nèi)部發(fā)展活力具有重要意義。在制度層面，土地承包經(jīng)營權(quán)退出則是我國農(nóng)村土地制度自我修正和完善的有益嘗試，它的實(shí)現(xiàn)使得農(nóng)民的土地權(quán)利安排更加清晰，并賦予了農(nóng)民自由選擇的權(quán)利。

2017年我國城鎮(zhèn)常住人口為8.13億，城鎮(zhèn)化率已達(dá)58.52%，同比增長了1.17%[8]。1979年至2009年由農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的人口數(shù)量累計(jì)達(dá)1.7億[9]，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》提出了至2020年努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的發(fā)展目標(biāo)。在城鎮(zhèn)化水平提高，落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)人口數(shù)量不斷增加的同時，農(nóng)村居民對于土地的依賴也開始逐漸下降。2014年起，農(nóng)村居民可支配收入中工資性收入超過了經(jīng)營性收入；2017年農(nóng)村居民可支配工資性收入為5 498元，占總可支配收入的40.94%，在農(nóng)村居民人均可支配收入的4項(xiàng)子科目中列首位。上述變化均為土地承包經(jīng)營權(quán)的有償退出創(chuàng)造了條件。

實(shí)踐方面，由于世界上大多數(shù)國家實(shí)行農(nóng)地私有制，所以并無太多相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，國外研究也大多關(guān)注農(nóng)村土地市場和勞動力轉(zhuǎn)移[10]、農(nóng)民收入[11]、社會發(fā)展[12]、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)[13]等方面的關(guān)系。國內(nèi)對于土地承包經(jīng)營權(quán)退出的研究正處于起步階段，主要是對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)退出意愿、制度設(shè)計(jì)的討論和實(shí)踐探索。農(nóng)戶退地意愿方面，不同研究所反映出的農(nóng)戶退地意愿相差較大[4-5,14-15]，且影響因素眾多[16-17]。目前承擔(dān)土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點(diǎn)任務(wù)的有寧夏平羅縣、重慶梁平區(qū)和四川內(nèi)江市中區(qū)。其中寧夏平羅縣試點(diǎn)與生態(tài)移民相結(jié)合[18]，重慶梁平區(qū)試點(diǎn)與重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)相結(jié)合[19]，二者的實(shí)踐具有一定的特殊性。相比較而言，四川內(nèi)江試驗(yàn)區(qū)更為普通，其實(shí)踐的普遍意義更強(qiáng)，更加值得加以研究。因此，本文通過對四川內(nèi)江市中區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，走訪各進(jìn)行了土地承包經(jīng)營權(quán)退出實(shí)踐的試點(diǎn)村，收集了試點(diǎn)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出的做法、退出情況、后續(xù)項(xiàng)目開發(fā)等資料。在此基礎(chǔ)上，對內(nèi)江市中區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點(diǎn)進(jìn)行案例分析，并結(jié)合已有文本，對退出情況、各主體的參與意愿、土地退出的程序機(jī)制等進(jìn)行分析，并提出政策建議。

1 土地承包經(jīng)營權(quán)退出的文本分析

1.1 土地承包經(jīng)營權(quán)退出的政策文本分析

表1整理了全國性的土地承包經(jīng)營權(quán)退出政策文本。按照2003年實(shí)行的《土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)戶是否需要退出土地承包經(jīng)營權(quán)取決于其落戶的城鎮(zhèn)的規(guī)模，若農(nóng)戶全家遷入設(shè)區(qū)的市，則集體有權(quán)利收回農(nóng)戶的承包土地?！锻恋毓芾矸ā窂耐恋厥褂玫慕嵌瘸霭l(fā)，規(guī)定如果農(nóng)戶棄耕或拋荒連續(xù)2年，集體有權(quán)利收回農(nóng)戶的承包土地。二者均注重土地資源的有效配置、肯定了集體對承包土地的處置權(quán)。上述兩部法律實(shí)行之初，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)相關(guān)規(guī)定還未有大調(diào)整，農(nóng)戶可接受無償將承包土地退出至集體。2006年起，在我國擁有悠久歷史的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)徹底取消，次年頒布施行的《物權(quán)法》明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，制度背景的變化也對土地承包經(jīng)營權(quán)退出的相關(guān)政策產(chǎn)生了影響。

2013年后的政策文本主要明確要積極開展土地承包經(jīng)營權(quán)試點(diǎn)，并強(qiáng)調(diào)退出土地的目標(biāo)人群為有穩(wěn)定非農(nóng)收入、長期在城鎮(zhèn)居住的農(nóng)民，并且不得將土地承包經(jīng)營權(quán)退出作為農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)的條件。除表1中所列出的全國性政策文本外，地方也出臺了與土地承包經(jīng)營權(quán)退出相關(guān)的文件，例如湖南、陜西、重慶、山東等地，主要強(qiáng)調(diào)鼓勵長期外出并有穩(wěn)定工作和住所的農(nóng)民參與土地承包經(jīng)營權(quán)的退出?？傮w而言目前土地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、退出的土地是否再分配、退出土地的具體用途等關(guān)鍵點(diǎn)還未明確，這既為土地承包經(jīng)營權(quán)退出實(shí)踐提供充足的空間，也為實(shí)踐中問題的產(chǎn)生提供了可能。

1.2 土地承包經(jīng)營權(quán)退出的意愿研究與制度設(shè)計(jì)

目前已有對土地承包經(jīng)營權(quán)退出的研究集中在兩大方面，分別是土地承包經(jīng)營權(quán)退出的意愿研究與制度設(shè)計(jì)。

表1 相關(guān)法律及政策性文件匯總表Table1 Laws and regulations about rural land contract and management rights

因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營權(quán)有償退出還處于試驗(yàn)階段，所以已有研究更多的對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的意愿進(jìn)行了關(guān)注。受訪農(nóng)戶對土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的態(tài)度并不一致，有研究表明大多數(shù)農(nóng)戶支持這一做法，如劉同山和孔祥智[5]調(diào)研了河北、河南和山東3省近800戶農(nóng)戶，其中68.08%的農(nóng)戶愿意用承包地?fù)Q取工資性收入，21.69%的農(nóng)戶愿意直接賣出其承包地；羅必良[20]對廣東省753戶農(nóng)戶進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)愿意放棄承包權(quán)的農(nóng)戶超過60%；也有研究則表明多數(shù)農(nóng)戶對土地承包經(jīng)營權(quán)退出持觀望或不接受態(tài)度，如王兆林等[19]調(diào)研了近2 000戶農(nóng)戶，僅有8.42%的農(nóng)戶接受土地承包經(jīng)營權(quán)的退出；高佳和李世平[21]對近400戶農(nóng)戶調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，非常愿意退出承包權(quán)的僅有5.9%，超過半數(shù)的受訪農(nóng)戶不愿意退出承包權(quán)；張立平[22]則認(rèn)為因?yàn)橥恋氐木哂猩a(chǎn)功能和財(cái)產(chǎn)功能，所以農(nóng)民沒有強(qiáng)烈的主動退出土地承包經(jīng)營權(quán)的意愿。對于不同的退出補(bǔ)償方式農(nóng)戶也表現(xiàn)出不同的偏好，相比于一次性補(bǔ)償，農(nóng)戶更傾向于以工資性收入作為退地補(bǔ)償這是因?yàn)槌邪赝顺龊蟮木蜆I(yè)和生計(jì)問題、醫(yī)療和養(yǎng)老保險、補(bǔ)償?shù)纫约盁o法預(yù)期未來的變化等原因會導(dǎo)致農(nóng)戶不愿意退出承包地；同時補(bǔ)償越多，農(nóng)戶越傾向于接受退出承包地[19]。

農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的退出意愿受到三類因素的影響。首先是農(nóng)戶個人或其家庭特征，例如年齡、受教育程度、性別等等。普遍認(rèn)為受教育程度和退地意愿成正比[3,6,23]；隨著年齡的增長，土地退出意愿更強(qiáng)烈[14,23-24]，女性更愿意退出土地[3]。其次是農(nóng)戶家庭的經(jīng)濟(jì)情況。羅必良[20]指出農(nóng)業(yè)收入份額的上升對農(nóng)戶繼續(xù)持有承包權(quán)的意愿的影響是不確定的。農(nóng)戶家鄉(xiāng)所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，越傾向于退出土地[4]。對于家庭收入，有研究認(rèn)為農(nóng)戶家庭收入越高，越傾向于退出土地[21]；也有研究認(rèn)為農(nóng)戶如果承擔(dān)了較大的就業(yè)、置產(chǎn)等壓力，其退出土地承包經(jīng)營權(quán)的意愿將降低[14]；還有研究則認(rèn)為當(dāng)農(nóng)戶進(jìn)城急需一筆啟動資金時，其退地意愿較高，若農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)情況已經(jīng)跨過了市民化的門檻，退地意愿將會下降[25]。贍養(yǎng)老人數(shù)量和土地退出意愿成正比[23]。最后為農(nóng)戶的資源稟賦因素。劉同山[23]和鄭興明[3]認(rèn)為農(nóng)戶人均承包地面積對農(nóng)戶的退出意愿有負(fù)向的影響。農(nóng)戶家庭距離縣城的距離也會影響其土地退出意愿，離縣城距離越遠(yuǎn)的農(nóng)戶越傾向于退出土地[21]。缺乏勞動力的農(nóng)戶更愿意退出[24]。除以上三大影響因素外，農(nóng)戶對農(nóng)機(jī)服務(wù)的滿意度[23]、土地承包期限的長度[20]、農(nóng)戶兼業(yè)化程度等[14]、農(nóng)戶對政府公信力的認(rèn)知[26]均會對農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)退出意愿產(chǎn)生影響。

制度設(shè)計(jì)方面。高強(qiáng)和宋洪遠(yuǎn)[27]從土地承包經(jīng)營權(quán)的特點(diǎn)和性質(zhì)出發(fā)，認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)退出實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，是明確土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利邊界。土地承包經(jīng)營權(quán)的順利退出，需要退地農(nóng)戶、承接方和第三方等各參與主體的共同努力[28]。在目前的退地中，土地承包經(jīng)營權(quán)的價值估計(jì)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是一大難點(diǎn)[29]，此外在其他各個環(huán)節(jié)也均存在著一定的風(fēng)險[30]。劉超[31]指出地方政府為政績推動土地退出、工商資本俘獲土地增值收益、農(nóng)民只關(guān)心短期收益等問題在實(shí)踐中已經(jīng)顯現(xiàn)。為解決上述問題，制定相關(guān)法律法規(guī)，彌補(bǔ)目前制度缺位是亟需進(jìn)行的工作[32]。郭熙保[4]認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)退出的實(shí)現(xiàn)和集體成員的動態(tài)性質(zhì)是相統(tǒng)一的，土地承包經(jīng)營權(quán)退出的實(shí)現(xiàn)需和相應(yīng)的取得土地承包經(jīng)營權(quán)的機(jī)制相搭配，共同構(gòu)建一個開放的集體。

2 土地承包經(jīng)營權(quán)退出的內(nèi)江經(jīng)驗(yàn)——“三換”模式

2.1 承包地有償退出的“三換”模式

四川省內(nèi)江市中區(qū)提出了“土地三換”的承包經(jīng)營權(quán)退出方案，分別為退出換現(xiàn)金、退出換股份和退出換保障。截至2016年底市中區(qū)已有316戶農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)。

“一換”退出換現(xiàn)金。此方式包括兩種不同的退地類型：一是永久退出，即參照當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)價格，按照土地流轉(zhuǎn)價格的2倍，以30年計(jì)算，向退地農(nóng)民進(jìn)行一次性的補(bǔ)償；二是長期退出，以剩余承包年限乘2倍目前的土地流轉(zhuǎn)價格進(jìn)行一次性的補(bǔ)償。不論選擇何種類型，村民在有償退出承包地后，依舊享有村民的選舉權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體資產(chǎn)收益分配權(quán)。

市中區(qū)龍門鎮(zhèn)龍門村按照此種退地模式進(jìn)行了試驗(yàn)。該村共有2 197人，耕地186.67 hm2，村民大多外出，在實(shí)施承包地退出前土地撂荒嚴(yán)重。永久退出參照當(dāng)?shù)? 500元/(hm2·a)的土地流轉(zhuǎn)價格，按照上文所述的補(bǔ)償計(jì)算方式，以45萬元/hm2的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了一次性補(bǔ)償。2015年只有一戶選擇永久退出，共退出土地0.36 hm2。對長期退出（二輪土地承包期內(nèi)退出）的，按照1.275萬元/(hm2·a)的標(biāo)準(zhǔn)×14年（二輪土地承包剩余年限），給予了17.85萬元/hm2的一次性補(bǔ)償。龍門村長期退出的土地被用作鄉(xiāng)村旅游，補(bǔ)償款共計(jì)80余萬元全部暫由區(qū)財(cái)政借支給村集體。

“二換”退出換股份。此模式是農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)退還村集體，村集體以土地流轉(zhuǎn)市場價格×退出年限對承包地進(jìn)行折價，并將此款折算為該農(nóng)戶在集體經(jīng)濟(jì)組織中的股份。合作社采取“保底+分紅”的利益分配模式，保底分紅來自入社土地的租金收入，二次分紅來自合作社經(jīng)營的部分收益。同時對于退地農(nóng)民，保障選舉權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)收益分配權(quán)、征地拆遷收益權(quán)和集體經(jīng)營失敗后土地再承包權(quán)。

該區(qū)永安鎮(zhèn)大莊村、七里沖村的農(nóng)戶以退出土地承包經(jīng)營權(quán)所得的補(bǔ)償金直接入股村集體經(jīng)濟(jì)股份合作社。截至2016年10月底，上述2村251戶共退出23.73 hm2，村集體經(jīng)濟(jì)組織將退回土地，通過集中、整理后，流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)發(fā)展公司建設(shè)川南大草原農(nóng)旅休閑項(xiàng)目，退地農(nóng)戶每戶每年僅保底分紅預(yù)計(jì)在1 700元左右，比原來獨(dú)戶經(jīng)營提高300元以上。

“三換”退出換保障。此種模式針對的是已經(jīng)喪失勞動能力或是貧困的農(nóng)戶。市中區(qū)為符合條件的農(nóng)戶建檔立卡，引導(dǎo)他們永久退出承包地，加入?yún)^(qū)政府建立的退地養(yǎng)老保險。此種土地退出的補(bǔ)償包含兩大部分。一是養(yǎng)老保障，年滿60周歲的貧困人口，在原有每月75元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金之上，還可按照每月150元的標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取土地養(yǎng)老金；未達(dá)到60歲的貧困人口按每月100元的標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取救助金，年滿60歲后再領(lǐng)取土地養(yǎng)老金。二是土地補(bǔ)償，退地農(nóng)戶按照每0.053 hm2換1份退地養(yǎng)老保障的方式進(jìn)行退地，該份土地除換得1份養(yǎng)老保障，還可換得2萬元的退地補(bǔ)償；換取養(yǎng)老保險后若農(nóng)戶還有剩余承包土地，集體將按照18.75萬元/hm2的標(biāo)準(zhǔn)支付一次性現(xiàn)金補(bǔ)償。同時對于退地農(nóng)民，同樣保留了退地農(nóng)民的保障選舉權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體資產(chǎn)收益分配權(quán)。該模式在不少村莊進(jìn)行了推廣，2016年永安鎮(zhèn)下元村12戶農(nóng)戶通過該方式退出土地2.53 hm2。

2.2 土地“三換”中存在的問題

內(nèi)江“三換”通過建立退地資格審查機(jī)制、多方協(xié)商退地標(biāo)準(zhǔn)、引入不同經(jīng)營主體等，對土地經(jīng)營權(quán)退出的事前風(fēng)險進(jìn)行了控制，提高了農(nóng)民在退地過程中的參與度，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級[33]；但是也存在值得商榷之處。

首先，參與者的土地承包經(jīng)營權(quán)退出意愿問題。通過上文對“三換”做法的總結(jié)發(fā)現(xiàn)，其中僅有退出換現(xiàn)金中的永久退出和退出換保障這2種方式較為符合相關(guān)政策文本中對土地承包經(jīng)營權(quán)退出的定義，即農(nóng)民永久的放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，其他方式的實(shí)質(zhì)是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。在退出換現(xiàn)金中，農(nóng)戶可在永久退出與長期退出中進(jìn)行選擇，但是僅有1戶選擇了永久退出，其余均選擇了長期退出，農(nóng)戶永久退出的意愿可能較為有限。而退出換股份這一方式實(shí)際是農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)以“保底租金+分紅”租約進(jìn)行的流轉(zhuǎn)。該項(xiàng)實(shí)踐最終實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模農(nóng)旅休閑項(xiàng)目的開發(fā)，由此可推出，參與“土地?fù)Q股份”的參與度相對較高，因?yàn)槿绻r(nóng)戶參與度不高，退出土地細(xì)碎、分散，大型農(nóng)旅項(xiàng)目將難以落地。觀察“土地?fù)Q現(xiàn)金”與“土地?fù)Q股份”的農(nóng)戶參與情況，真正將土地承包經(jīng)營權(quán)退出的農(nóng)戶并不多。造成這一情況的原因有多種。從農(nóng)戶角度出發(fā)，可能是因?yàn)檗r(nóng)戶對永久退出土地還持觀望態(tài)度，也可能是農(nóng)戶更對補(bǔ)償方式不滿意，因?yàn)橐延幸庠秆芯恐赋鲛r(nóng)戶更偏好工資性的補(bǔ)償方式，而非一次性補(bǔ)償。從集體和政府的角度，則可能是因?yàn)榧w和地方政府并無強(qiáng)烈的參與意愿。因?yàn)樵谕恋爻邪?jīng)營權(quán)退出過程中，集體須向農(nóng)戶支付補(bǔ)償款項(xiàng)。但是內(nèi)江實(shí)際進(jìn)行實(shí)踐的集體沒有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，補(bǔ)償款需要由區(qū)政府墊支。同時永久退出中，農(nóng)戶每公頃土地應(yīng)獲得45萬元補(bǔ)償，是長期退出單位土地補(bǔ)償款的2倍以上。在此情況下，如果政府或集體缺少激勵，則可能導(dǎo)致其并無強(qiáng)烈的參與意愿，進(jìn)而導(dǎo)致了永久退出僅有1戶的情況。在“土地?fù)Q保險”中雖然也面臨著因土地補(bǔ)償款可能導(dǎo)致的集體和地方政府參與意愿不高的情況，但是在調(diào)研中符合該項(xiàng)退地要求的農(nóng)戶，即年紀(jì)較大無力耕種土地、經(jīng)濟(jì)狀況一般、子孫輩不愿意繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)種植的農(nóng)戶樂于接受“土地?fù)Q保險”這一方式。目前以該方式實(shí)現(xiàn)真正的土地承包經(jīng)營權(quán)退出的農(nóng)戶較多。

第二個值得商榷的問題是，在土地退出的過程中如何在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)農(nóng)民、集體和土地承接方的利益平衡。不論是土地?fù)Q現(xiàn)金，還是土地?fù)Q股份，亦或是土地?fù)Q保障，參與農(nóng)戶從中得到的收益均遠(yuǎn)高于其參與土地流轉(zhuǎn)的收益。這看似是參與“三換”農(nóng)戶的收益得到了保障，但是隨之而來的問題是，高昂的補(bǔ)償款如何支付？此時有兩種可能的選擇，分別是由承接方承擔(dān)高于市場價格的土地租金和由集體及承接方共同承擔(dān)。當(dāng)由承接方承擔(dān)補(bǔ)償款時，便意味著承接方需承擔(dān)遠(yuǎn)高于土地流轉(zhuǎn)市場價格的租金。例如在退出換現(xiàn)金中，承接方對于長期退出的土地，至少需支付1.275萬元/(hm2·a)以上的租金，又如下元村參與土地?fù)Q保障的農(nóng)民每人每年最低可領(lǐng)取2 160元“養(yǎng)老金”[34]，但當(dāng)?shù)刈饨鹚絻H為7 500元/(hm2·a)。承接方支付高租金可能引發(fā)土地的“非糧化”或是“非農(nóng)化”利用，以此保證其經(jīng)營收入。如果由集體和承接方共同承擔(dān)補(bǔ)償款的負(fù)擔(dān)，此時假設(shè)承接方支付的土地租金與市場租金一致，補(bǔ)償款和市場租金間的差價由集體或地方政府承擔(dān)。那么，集體需支付的款項(xiàng)從何而來，地方政府是否有意愿支付部分補(bǔ)償款，成為了未來需要進(jìn)一步討論的問題。遺憾的是，在調(diào)研期間并未對試驗(yàn)集體的集體收入情況進(jìn)行詢問。但是目前我國大多數(shù)農(nóng)村集體收入微薄是公認(rèn)的事實(shí)。如果內(nèi)江開展試驗(yàn)的集體無集體收入，或是僅有少量的收入，那么他們無力承擔(dān)的款項(xiàng)便可能轉(zhuǎn)移給區(qū)政府，這會導(dǎo)致上文所闡述的地方政府參與土地退出意愿低的情況。如果相應(yīng)集體有能力支付這部分款項(xiàng)，在支付時是否需要征得其成員的同意，還需結(jié)合具體情況進(jìn)行討論。

第三，土地承包經(jīng)營權(quán)退出與土地集體所有制的完善。目前“三換”實(shí)踐中的永久退出和退出換保障兩種方式均涉及到集體經(jīng)濟(jì)組織成員的變化。內(nèi)江經(jīng)驗(yàn)中，農(nóng)民只退出土地承包經(jīng)營權(quán)，但并不影響其對宅基地、其他集體資產(chǎn)的分配，也不影響其選舉權(quán)、投票權(quán)的行使。這意味著同一集體中，不同的資產(chǎn)可以對應(yīng)不同的成員。但是，“三權(quán)分置”明確了農(nóng)村土地所有權(quán)是由集體的所有權(quán)與集體成員的土地承包權(quán)共同構(gòu)成的[35]，農(nóng)民憑借其集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份獲得土地承包權(quán)。這意味著作為集體成員的尚未退出土地的農(nóng)戶，有權(quán)要求分配其他農(nóng)戶退出的土地或分配這些土地所產(chǎn)生的新收益。另外，土地承包經(jīng)營權(quán)的整體退出，土地所有權(quán)中由集體成員持有的所有權(quán)全部歸還集體，此時農(nóng)地所對應(yīng)的集體已沒有成員，土地集體所有應(yīng)如何表達(dá)，是土地承包經(jīng)營權(quán)退出需要回答的問題。

3 進(jìn)一步討論：土地承包經(jīng)營權(quán)退出后的路徑選擇

如果未來土地承包經(jīng)營權(quán)退出繼續(xù)發(fā)展，被退出的承包土地如何處理是集體必須要面對與解決的問題。按照農(nóng)村集體承包土地市場的范圍進(jìn)行分類，兩種可能的處理方式為：土地市場封閉運(yùn)行和土地市場開放運(yùn)行。

如果農(nóng)村集體承包地市場封閉運(yùn)行。土地集體所有制是村民小組、行政村或鄉(xiāng)集體范圍內(nèi)成員共同擁有土地的一種制度[36]，農(nóng)民憑借其集體成員身份有權(quán)利獲得承包土地。土地市場的封閉運(yùn)行意味著被退出的承包土地，只能由原本就具有該集體土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶獲得。這一方式的優(yōu)點(diǎn)是，避免了重新認(rèn)定土地共有成員帶來的麻煩。因?yàn)閺某蓡T權(quán)的初始配置方式來看，成員資格與承包權(quán)都是不能通過買賣獲得的，被退出的土地由原有成員買入，集體組織沒有發(fā)生改變，成員仍符合集體所有制的內(nèi)涵。在此基礎(chǔ)上，被退出的土地承包經(jīng)營權(quán)是由部分成員獲得還是由集體平均發(fā)包亦或是直接由集體統(tǒng)一經(jīng)營，需由集體依自身情況決定。但是市場封閉運(yùn)行的情況較適合土地退出發(fā)展的中期階段，因?yàn)橛凶銐虻霓r(nóng)戶依舊留在集體是保障土地可在集體內(nèi)部“消化”的條件，當(dāng)集體退出承包地情況普遍后，可能會出現(xiàn)退出土地?zé)o人承包、集體僅剩個別農(nóng)戶無法管理大量土地的情況。

如果農(nóng)村集體承包地市場開放運(yùn)行。在現(xiàn)有的成員不愿意承接退出的土地，那么當(dāng)現(xiàn)有的成員不愿意承接這部分承包地或存量集體成員幾乎消失的情況下，也許需要開放農(nóng)村集體承包地市場。不對承包地購入者的身份進(jìn)行限制，而是通過限制土地所有者的權(quán)利變相的對土地使用者進(jìn)行限制，即該土地僅能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不能低度利用或轉(zhuǎn)作非農(nóng)用途。此種方式需要解決的關(guān)鍵問題成員的認(rèn)定。土地市場開放運(yùn)行意味著承包權(quán)和戶籍脫鉤，這和目前普遍實(shí)行的成員權(quán)認(rèn)定方式是相沖突的。繼而需要回答的問題是通過購買獲得的“承包土地”與依靠集體成員身份獲得土地承包經(jīng)營權(quán)而分到的承包地是否需要區(qū)別對待。此時更應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，即只要承包土地是通過合法途徑獲得的，都應(yīng)該受到法律的保護(hù)。集體內(nèi)部的土地承包是有期限的，十九大已明確提出本輪承包三十年到期后再續(xù)三十年。

在此基礎(chǔ)上，購入“承包土地”的人，是否有機(jī)會在下一輪土地承包時直接分得土地，份額怎樣確定，也就是說，是否擁有與原有集體成員相同的土地承包經(jīng)營權(quán)，就成為需要討論的話題。劉同山等[18]認(rèn)為未來將有大量的農(nóng)村人口“棄地進(jìn)城”，開放集體組織邊界是必然趨勢。郭熙保[4]曾提出土地承包經(jīng)營權(quán)退出制度的建立，需要結(jié)合相應(yīng)的進(jìn)入機(jī)制，做到集體成員的雙向流動，可以在保障集體土地所有制不變的基礎(chǔ)上使得集體可持續(xù)發(fā)展，提高農(nóng)地資源的配置效率。所以打破集體邊界，建立相應(yīng)的新進(jìn)入者身份的評價機(jī)制，使其在未來承包中有權(quán)利享受成員權(quán)也許是可取的。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

在對于土地承包經(jīng)營權(quán)退出相關(guān)文本的總結(jié)分析基礎(chǔ)之上，結(jié)合內(nèi)江“三換”實(shí)踐，可認(rèn)為目前“三換”實(shí)踐是以土地流轉(zhuǎn)為主，真正實(shí)現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)退出的農(nóng)戶較為有限；部分農(nóng)戶的參與意愿不強(qiáng)烈、集體與區(qū)政府缺乏激勵等都可能是內(nèi)江土地經(jīng)營權(quán)退出較少的原因；土地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、成本分?jǐn)偟仁峭苿油恋爻邪?jīng)營權(quán)退出的關(guān)鍵，這不僅與農(nóng)民的權(quán)益息息相關(guān)，也直接影響到承接方、集體、地方政府等多方的利益。

土地“三換”實(shí)際由土地承包經(jīng)營權(quán)退出和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)共同構(gòu)成，并主要以后者為主，參與主體的積極性有待進(jìn)一步考證。若要進(jìn)一步推動土地承包經(jīng)營權(quán)的退出，還需要在保護(hù)農(nóng)民利益的大前提下，尋找各參與方都易于接受的補(bǔ)償機(jī)制。集體經(jīng)濟(jì)本就薄弱、收益較少的集體難以支付的退出補(bǔ)償，需要地方政府提供相應(yīng)支持。土地承接方也有可能因?yàn)檫h(yuǎn)高于市場水平的土地租金而產(chǎn)生將農(nóng)地用于非農(nóng)業(yè)用途的激勵，這并不符合土地承包經(jīng)營權(quán)政策提出的初衷。土地承包經(jīng)營權(quán)退出中補(bǔ)償規(guī)則的確定，不應(yīng)只注重保護(hù)退地農(nóng)民的利益，還需從土地退出后集體和承接方的利益進(jìn)行考慮。并且可以考慮優(yōu)先從有較強(qiáng)退出意愿的農(nóng)戶入手進(jìn)行推進(jìn)，例如“土地?fù)Q保障”的目標(biāo)農(nóng)戶。

土地“三換”僅僅是土地承包經(jīng)營權(quán)退出的初步嘗試，隨著退出土地承包經(jīng)營權(quán)農(nóng)戶的增加，退出土地的收益如何分配，集體成員減少后集體的存續(xù)，退出土地的同時是否需同時退出宅基地等其他集體資產(chǎn)等問題均會隨著土地承包經(jīng)營權(quán)退出的持續(xù)推進(jìn)逐漸顯現(xiàn)，“三換”實(shí)踐目前還未涉及此類制度設(shè)計(jì)問題。

4.2 建議

第一，完善土地承包經(jīng)營權(quán)退出制度可從三方面入手，提高農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)退出的接受程度和參與意愿、注重農(nóng)民利益的同時也要注重對集體與承接方的利益保護(hù)、在現(xiàn)有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上引導(dǎo)制度設(shè)計(jì)使土地承包經(jīng)營權(quán)退出與集體所有制相適應(yīng)。

第二，在現(xiàn)有農(nóng)民退地意愿有限，參與土地承包經(jīng)營權(quán)退出積極性不高的情況下引導(dǎo)離農(nóng)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，也是促進(jìn)土地資源高效配置的途徑。集體可搭建離農(nóng)農(nóng)民和土地承接方的交流平臺，在吸引有經(jīng)營實(shí)力的專業(yè)大戶、合作社和龍頭企業(yè)進(jìn)入的同時，也可有效保證農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)收益。

第三，在集體成員認(rèn)定的制度設(shè)計(jì)層面，需為新進(jìn)入者設(shè)計(jì)相應(yīng)的成員身份認(rèn)定機(jī)制，包括初始承包經(jīng)營權(quán)的獲得、土地使用的限制、進(jìn)入集體后的權(quán)利和義務(wù)等，以應(yīng)對土地承包經(jīng)營權(quán)大量退出后集體需要新進(jìn)入者進(jìn)入的情況。