加強(qiáng)人大與“一府兩院”合作完善備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制

王娟

備案審查是具有中國(guó)特色的憲法監(jiān)督制度。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央高度重視備案審查。習(xí)近平總書記作出了“完善憲法監(jiān)督制度，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)”的重要論述。在2018年召開(kāi)的第二十四次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上，栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)要求加強(qiáng)改進(jìn)備案審查工作，保證黨中央令行禁止，保證憲法法律法規(guī)有效實(shí)施，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。

備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制是備案審查制度建設(shè)的重要方面，也是當(dāng)前全國(guó)人大推進(jìn)備案審查工作的重要抓手。近年來(lái)，中央連續(xù)發(fā)文，要求地方建立銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。2018年，市人大法制委、常委會(huì)法工委在“加強(qiáng)市人大對(duì)行政規(guī)范性文件的備案審查工作，推進(jìn)法治政府建設(shè)”的大調(diào)研中，積極探索創(chuàng)新，圍繞完善銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，進(jìn)一步提出了形成人大與“一府兩院”監(jiān)督合力的設(shè)想。

一、我國(guó)的行政規(guī)范性文件監(jiān)督工作體系

一是各負(fù)其責(zé)的監(jiān)督工作體系。各級(jí)人大的備案審查監(jiān)督。立法法規(guī)定，地方人大常委會(huì)有權(quán)審查本級(jí)人民政府制定的規(guī)章。監(jiān)督法規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)審查同級(jí)人民政府發(fā)布的決定命令。政府系統(tǒng)的監(jiān)督。立法法規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)審查部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。各省級(jí)地方政府通過(guò)制定省級(jí)政府規(guī)章，明確對(duì)政府組成部門和下一級(jí)政府的規(guī)范性文件開(kāi)展審查。行政復(fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以對(duì)行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件作出處理或者轉(zhuǎn)交有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。兩院的司法審查監(jiān)督。行政訴訟法規(guī)定，法院在審理行政案件時(shí)，可以根據(jù)提請(qǐng)對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查。檢察院在對(duì)案件開(kāi)展檢察監(jiān)督時(shí)，也會(huì)涉及相關(guān)行政行為的依據(jù)問(wèn)題。

二是多種形式的監(jiān)督處理手段。各級(jí)人大的處理方式。立法法、監(jiān)督法規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)可以撤銷其審查的文件。在實(shí)踐中，各地還有約談、通報(bào)等處理方式，但更多的是督促行政機(jī)關(guān)自行糾正。政府系統(tǒng)的處理方式。審查機(jī)關(guān)認(rèn)為規(guī)范性文件確有問(wèn)題的，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自行改正或者撤銷。此外，政府系統(tǒng)內(nèi)的文件審查往往在文件公布前進(jìn)行（也稱合法性審核），即對(duì)于公布前的文件，可以將其退回起草部門，或者要求起草部門修改、補(bǔ)充材料后再報(bào)請(qǐng)制定。未經(jīng)合法性審核的文件草案，不得簽署公布。兩院的處理方式。法院經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，不將其作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，法院可向制定機(jī)關(guān)提出司法建議。檢察院發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的，可以提出檢察建議。

二、加強(qiáng)各部門監(jiān)督工作銜接聯(lián)動(dòng)的必要性

一是有助于更全面地推進(jìn)依法行政。行政規(guī)范性文件是制度環(huán)境軟實(shí)力的重要體現(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，行政規(guī)范性文件的作用不斷凸顯。以上海為例，截至2017年底，本市現(xiàn)行有效的市政府規(guī)章共計(jì)283件，其中，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域63件、城建領(lǐng)域110件、社會(huì)領(lǐng)域81件、規(guī)范政府自身行為的29件。創(chuàng)制性立法在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市政府規(guī)章中占36.51%，在社會(huì)領(lǐng)域中占27.16%，在城建領(lǐng)域中占18.18%。要實(shí)現(xiàn)“善治”，不僅要“立法”，而且要“立良法”。加強(qiáng)對(duì)行政規(guī)范性文件的監(jiān)督合力，有利于更好地落實(shí)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略，推進(jìn)政府依法開(kāi)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)。

二是符合全國(guó)人大的相關(guān)工作部署。加強(qiáng)監(jiān)督合力的內(nèi)涵是在各相關(guān)工作機(jī)構(gòu)之間建立起協(xié)作配合機(jī)制。2012年頒行的黨內(nèi)文件備案審查規(guī)定率先提出建立備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，其著力點(diǎn)在于保證黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律兩個(gè)規(guī)范體系的協(xié)調(diào)。十八大以來(lái)，建立健全銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制又成為協(xié)同人大與政府備案審查工作的抓手。2016年的全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告指出，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)與有關(guān)方面共同建立了法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，中央辦公廳法規(guī)局、全國(guó)人大常委會(huì)法工委和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門之間建立了協(xié)作。

三是發(fā)揮推進(jìn)工作的作用。一方面，有利于統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)論是人大、政府系統(tǒng)自身，還是兩院，其審查行政規(guī)范性文件都有一定的標(biāo)準(zhǔn)。建立銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有利于深化對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)的研究，有利于審查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。另一方面，有利于工作的交流銜接。建立銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有利于各系統(tǒng)相互借鑒學(xué)習(xí)。全國(guó)人大就提出，要借鑒中央辦公廳的工作做法。建立銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，也有利于進(jìn)一步推進(jìn)各級(jí)人大對(duì)同級(jí)政府文件的備案審查工作；人大可以依托兩院提供的線索，有針對(duì)性地開(kāi)展重點(diǎn)審查、專項(xiàng)審查。

三、加強(qiáng)監(jiān)督工作銜接聯(lián)動(dòng)的幾點(diǎn)建議

當(dāng)前，社會(huì)各界對(duì)行政規(guī)范性文件的關(guān)注度越來(lái)越高，相關(guān)職能部門的審查工作越來(lái)越透明。2017年全國(guó)人大依托澎湃新聞網(wǎng)發(fā)表了全國(guó)人大備案審查十大案例；前不久，最高人民法院公布了第一批行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件典型案例。在這樣的背景下，部門間加強(qiáng)配合，提高工作透明度成為了勢(shì)在必行的舉措。參考國(guó)家層面，中央辦公廳、全國(guó)人大常委會(huì)法工委和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建議開(kāi)展如下制度建設(shè)：

一是問(wèn)題發(fā)現(xiàn)機(jī)制。人大與兩院將備案審查、司法審查監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題線索相互交流，將收到的涉及對(duì)方職責(zé)范圍的有關(guān)材料相互交換。人大將全國(guó)人大的督辦材料，有關(guān)組織對(duì)行政規(guī)范性文件提出的審查要求以及公民、組織提出的審查建議等，轉(zhuǎn)交市政府相關(guān)部門。

二是問(wèn)題研究機(jī)制。人大在審查研究行政規(guī)范性文件時(shí)，可以通過(guò)座談、書面征詢意見(jiàn)等形式聽(tīng)取行政規(guī)范性文件起草部門、執(zhí)行部門以及兩院的意見(jiàn)；召開(kāi)專家論證會(huì)、咨詢會(huì)，可以邀請(qǐng)行政規(guī)范性文件起草部門、執(zhí)行部門以及兩院列席。

三是問(wèn)題處置機(jī)制。遇到人大與兩院共同認(rèn)為存在問(wèn)題的文件，依法采取措施督促政府進(jìn)行整改，督促其啟動(dòng)文件的立改廢程序。市政府應(yīng)按要求將處理情況向人大反饋。

四是其他工作機(jī)制。比如培訓(xùn)交流機(jī)制。圍繞審查工作中涉及的合法性標(biāo)準(zhǔn)、法律適用、政策實(shí)施等疑難問(wèn)題，開(kāi)展不同層次、不同形式的學(xué)習(xí)和交流。比如工作資料交換機(jī)制。年度審查情況報(bào)告、行政審判白皮書等資料相互交流。比如信息網(wǎng)上共享。人大備案審查信息平臺(tái)與“一府兩院”有關(guān)信息平臺(tái)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)文件、信息的網(wǎng)上傳送。

此外，還要建立會(huì)議制度。部門間召開(kāi)年度聯(lián)席會(huì)議研究會(huì)商工作，業(yè)務(wù)處室輪流召集季度會(huì)議。

四、對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)備案審查工作的啟示

一是備案審查工作要突出制度供給。十一屆上海市委三次全會(huì)將“突出制度供給”作為工作的著力點(diǎn)，并將其作為構(gòu)筑上海新時(shí)代戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)的重要方面。黨中央和全國(guó)人大要求加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)。探索有上海特點(diǎn)的、符合法治建設(shè)要求的備案審查制度，是人大工作“突出制度供給”的重要內(nèi)容，備案審查要探索推進(jìn)人大審查、政府自身審查、司法審查、檢察監(jiān)督的相互銜接。

二是備案審查工作要提升整體質(zhì)量。目前，備案審查主要還是對(duì)文件逐件開(kāi)展審查，專項(xiàng)審查沒(méi)有實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，審查不夠深入主動(dòng)。備案審查要充分依托司法實(shí)踐、行政執(zhí)法實(shí)踐中的重要成果和信息來(lái)提高工作的針對(duì)性、有效性；只有將各相關(guān)部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)，綜合運(yùn)用各種監(jiān)督手段，才能提升審查監(jiān)督的整體工作效果。

三是備案審查工作要凝聚各方合力。對(duì)行政規(guī)范性文件開(kāi)展監(jiān)督是法治建設(shè)的整體工程，而不僅是人大備案審查的事情。就人大的備案審查工作而言，也需要得到廣泛支持。通過(guò)與“一府兩院”建立銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，能進(jìn)一步獲得“一府兩院”的工作理解、密切相互聯(lián)系，也有助于各方更加了解和重視備案審查工作。